Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 11 maja 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1630/20 w sprawie ze skargi Z. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 25 listopada 2020 r. (sygn. akt I SA/Wa 1630/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę Z. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] uchylającą decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na części działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...] w gminie [...], w zakresie użytków leśnych – i orzekającą o odmowie przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na części w/w działki nr [...] w zakresie tych użytków.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Z. D. opierając w/w skargę (cyt.): "na podstawach wynikających z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a." zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (cyt.): "naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ w na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 151 p.p.s.a, w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, iż organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone nie doprowadziły do wyczerpującego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie okoliczności, które mają wpływ na klasyfikację gruntów (przemawiające za polepszeniem lub pogorszeniem stanu gleby), spowodowane niedopełnieniem obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz brakiem przeprowadzenia przez organy dowodów z urzędu, brak dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej i całkowicie pominięcie słusznego interesu skarżącego, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż brak jest podstaw do : przeprowadzenia aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów na części działki nr [...] w zakresie użytków leśnych;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (dalej: rozporządzenie) poprzez oddalenie skargi pomimo, iż organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone bezpodstawnie odmówiły przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na części działki nr [...] w zakresie użytków leśnych ze względu na:

- brak podstaw do aktualizacji ewidencji gruntów,

- ujęcie przedmiotowej działki w Uproszczonym Planie Urządzenia Lasu dla lasów niestanowiących własność Skarbu Państwa będących we własności osób fizycznych i wspólnot gruntowych, położonych na terenie wsi [...] na okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2022 r.,

- brak decyzji zezwalającej na zamianę użytku leśnego na rolny,

podczas gdy okoliczności te nie mogą być podstawą decyzji odmownej, bowiem właściciel gruntów może wnioskować o gleboznawczą klasyfikację swoich gruntów, co oznacza również, że może żądać jej zweryfikowania;

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia poprzez oddalenie skargi pomimo, iż organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone błędnie dokonały samodzielnej oceny stanu gleby, wobec "rezygnacji z wykonywania czynności klasyfikacyjnych przez Pana R. C.", podczas gdy z w/w przepisu bez wątpienia wynika, że czynności związane z klasyfikacją gruntów (w tym: analiza niezbędnych materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych | w terenie, sporządzenie projektu ustalenia klasyfikacji, rozpatrzenie zastrzeżeń do projektu klasyfikacji, wydanie decyzji o ustaleniu klasyfikacji) przeprowadza osoba upoważniona przez starostę, zwana "klasyfikatorem", a jego powołanie jest obligatoryjne, a fakt rezygnacji powołanego klasyfikatora z w/w czynności winien skutkować powołaniem innej osoby klasyfikatora".

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżanego wyroku i rozpoznanie skargi wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Ponadto oświadczył również, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. W takim zatem stanie rzeczy postępowanie kasacyjne winno – co do zasady - winno sprowadzać się do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze. W rozpoznawanej jednak sprawie skarga kasacyjna zawiera wprawdzie zarzuty kasacyjne, ale nie zostały one w analizowanym stanie w pełni prawidłowo przytoczone a przede wszystkim nie bardzo wiadomo, jakie – w istocie rzeczy – zarzuty te miały treść.

Tymczasem po to - w przypadku sporządzania skargi kasacyjnej – ustawodawca ustanowił przymus adwokacko-radcowski ( art. 175 § 1 p.p.s.a.), aby zapewnić m. in. formalną poprawność konstrukcji tego rodzaju pisma procesowego. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym, który cechuje wysoki stopień sformalizowania (vide: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. Prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 595).

W rozpoznawanej zaś sprawie, mimo, iż skargę kasacyjną należy uznać za dopuszczalną, gdyż podpisał ją adwokat, posiadający pełnomocnictwo skarżącego i wymieniono w niej szereg przepisów prawa, to jednak skarga ta – pod względem formalnym – nie jest prawidłowa.

Przede wszystkim wskazać należy, iż w przedmiotowej skardze kasacyjnej jej autor na wstępie stwierdził, że skargę kasacyjną opiera (cyt.): "na podstawach wynikających z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a." Zgodnie zaś z tymi przepisami, skargę kasacyjną można oprzeć na obrazie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) i na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Następnie jednak w dalszej części tego samego zdania autor skargi kasacyjnej podał, że (cyt.): "zaskarżonemu wyrokowi zarzucam naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie (...)". W rezultacie więc należy w tym miejscu zadać pytanie, na której podstawie kasacyjnej niniejsza skarga kasacyjna została w rzeczywistości oparta. Dodać bowiem przy tym trzeba, iż we wszystkich zarzutach został wymieniony art. 151 p.p.s.a. (czyli przepis procesowy i to jedynie wynikowy), a który w jednym przypadku został powiązany z art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. a dwóch przypadkach - powiązano go z prawem materialnym, w postaci § 3 i 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w gleboznawczej klasyfikacji gruntów i to zarówno bez wskazania miejsca publikacji w/w rozporządzenia, jak i określenia, w jaki sposób (przez wadliwą wykładnię czy poprzez niewłaściwe zastosowanie) przepisy prawa materialnego zostały – zdaniem autora skargi kasacyjnej – naruszone.

W związku z tym skład orzekający pragnie w tym miejscu zaakcentować, że z uwagi na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, określony w przytoczonym wyżej przepisie art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd ten nie ma możliwości rozpoznawania sprawy w jej całokształcie a jedynie w granicach zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej. To zaś oznacza, że zarzuty kasacyjne muszą być określone w sposób dokładny i niedwuznaczny. W konsekwencji w zaistniałej zaś w tym przypadku sytuacji skład orzekający może jedynie ogólnie stwierdzić, że zarzuty kasacyjne procesowe oparte na art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie były zasadne.

Zakres postępowania dowodowego w każdej sprawie administracyjnej jest determinowany treścią przepisów prawa materialnego, które w tym postępowaniu miały zastosowanie. W rozpoznawanym natomiast przypadku postępowanie przeprowadzone przez organ było wystarczające dla wydania rozstrzygnięcia merytorycznego a kwestia ta została szczegółowo wyjaśniona przez Sąd Wojewódzki. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wskazał bowiem, że (cyt.): " organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów części działki nr [...] i zgodnie z wyborem skarżącego (k-53 i k-55 akt adm.) upoważnił wskazanego przez skarżącego klasyfikatora do przeprowadzenia czynności klasyfikacyjnych na przedmiotowym terenie. Jednakże pismem z dnia 24 stycznia 2020 r. klasyfikator powiadomił Starostę, że rezygnuje z wykonania czynności klasyfikacyjnych. O tej rezygnacji został skarżący poinformowany przez organ I instancji w piśmie z dnia 27 lutego 2020 r. Z akt sprawy wynika, że wniosku o powołanie nowego klasyfikatora skarżący nie złożył, a rozpatrujący sprawę organ odwoławczy, uchylając decyzję organu I instancji umarzającą wszczęte postępowanie, odmówił przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na części przedmiotowej działki, nie znajdując uzasadnienia do przeprowadzenia ponownej klasyfikacji na danym obszarze, który objęty jest aktualną klasyfikacją gruntów. Przed wydaniem decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego dokonał analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego w celu zbadania zaistnienia przesłanek do wykonania czynności klasyfikacyjnych na gruncie. W wyniku tej analizy organ II instancji stwierdził, że klasa gruntu objętego wnioskiem na przestrzeni wielu lat mimo wykonania wielu prac związanych z klasyfikacją nie została zmieniona. Także skarżący, jako właściciel działki, nie wykazał żadnych zmian mogących ingerować w strukturę gleby i powodować zmiany środowiska glebowego, a przez to prowadzić do konieczności zmiany klasy gruntu. W tej sytuacji podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w tym przypadku byłoby niezasadne. Dodatkowo Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wyjaśnił, jakie skutki, w świetle obowiązujących przepisów prawa, pociąga za sobą fakt, że przedmiotowa część działki objęta jest obowiązującym uproszczonym planem urządzenia lasu dla lasów niestanowiących własność Skarbu Państwa, będących we własności osób fizycznych i wspólnot gruntowych, jak również fakt, że skarżący nie posiada decyzji zezwalającej na zmianę użytku leśnego na rolny. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wyjaśnił także skutki prawne wynikające dla organu z regulacji zawartej w art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, które powodują, że nawet w hipotetycznej sytuacji, w której klasyfikator stwierdziłby zmiany w części leśnej przedmiotowej działki, to ostatecznie przy takim stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy i tak organ nie mógłby wprowadzić zmian w ewidencji gruntów i budynków w oparciu jedynie o dane zawarte w operacie klasyfikacyjnym.(...).

Podsumowując, Sąd uznał, że z analizy akt sprawy wynika, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (w tym i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego powołanych w złożonej skardze, w tym m.in. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa)". Z tych także względów Sąd Wojewódzki nie dopatrzył się również naruszenia przez organ § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. poz. 1246), zgodnie z którym, czynności klasyfikacyjnych dokonuje klasyfikator.

Podzielając powyższe stanowisko, skład orzekający pragnie w tym miejscu także podkreślić, że oddalenie przez Sąd Wojewódzki skargi Z. D. na reformatoryjną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] o odmowie uwzględnienia uwzględnienia wniosku strony dotyczącego przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na części działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] w gminie [...], w zakresie użytków leśnych, a więc oparcie zaskarżonego wyroku na przepisie art. 151 p.p.s.a., było w niniejszej sprawie uzasadnione przed wszystkim oceną prawa materialnego.

Jak wyjaśnił bowiem Sąd Wojewódzki, materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 276 ze zm.) w związku z przepisami ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 6 ze zm.). Zgodnie bowiem z treścią art. 20 ust. 3a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Stosownie zaś do art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, "w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu". Plan urządzenia lasu stanowi podstawowy dokument gospodarki leśnej opracowywany dla określonego obiektu, zawierający opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej (art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy o lasach). Odwołując się zaś do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Wojewódzki przyjął, że przepis art. 20 ust. 3a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, nakazując uwzględnianie w ewidencji gruntów i budynków przepisów o lasach, stwarza dodatkowy reżim prawny dla organu ewidencyjnego; tym samym przepis ten traktować należy jako wyjątkowy, a zatem niepodlegający wykładni rozszerzającej. W rezultacie zawarty w art. 20 ust. 2 ustawy z 1991 r. o lasach wymóg, aby w ewidencji gruntów uwzględniać ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasów, musi być rozumiany literalnie. Plan urządzenia lasu jest zatem dokumentem, który uprawnia do aktualizacji danych dotyczących granic i powierzchni lasów, a co przesądza także i o treści wpisów w ewidencji gruntów. Zmiany w ewidencji gruntów i budynków nie mogą być więc dokonywane wbrew planom urządzania lasów. Plan urządzenia lasu zawiera bowiem nie tylko opis, ale także zestawienie powierzchni lasów i gruntów do zalesienia (art. 18 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy o lasach).

Odnosząc powyższe do stanu niniejszej sprawy, Sąd Wojewódzki stwierdził zatem, że skoro poza sporem pozostawało, że działka nr [...] w zakresie użytków leśnych została ujęta w Uproszczonym Planie Urządzenia Lasu dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, będących we własności osób fizycznych i wspólnot gruntowych, położonych na terenie wsi [...] na okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2022 r. i nie był też kwestionowany fakt, że skarżący nie posiadał decyzji zezwalającej na zamianę dla przedmiotowej działki użytku leśnego na rolny (art. 13 ustawy o lasach) a zwrócił się do Starosty o przeprowadzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów na części działki nr [...], ponieważ – jego zdaniem - istniała rozbieżność pomiędzy wpisem w ewidencji gruntów i budynków a stanem faktycznym i sposobem użytkowania, to w świetle w/w regulacji prawnej – wniosek ten nie mógł zostać uwzględniony. Dopóki bowiem dany teren ujęty jest w planie urządzenia lasu lub uproszczonym planie urządzenia lasu jako las, dopóty nie jest dopuszczalna zmiana w innym postępowaniu ewidencyjnym określenia rodzaju użytku gruntowego na inny niż las. Innymi słowy – jak podkreślił Sąd Wojewódzki - dopóki w planie urządzenia lasu nie zostanie dokonana zmiana, o jakiej mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o lasach, dopóty organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są uprawnione (w żadnym trybie) do dokonywania w prowadzonej przez siebie ewidencji zmian powierzchni i granic lasu, które nie odpowiadałyby ustaleniom planu urządzenia lasu.

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów kasacyjnych, dotyczących w/w ustaw. Okoliczność ta zatem prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw do twierdzenia, że poprzez oddalenie skargi Sąd Wojewódzki naruszył przepisy §3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. poz. 1246). W myśl tego przepisu, klasyfikację przeprowadza starosta z urzędu albo na wniosek właściciela gruntów (...). Skoro bowiem nie została zakwestionowana ocena prawna sprowadzająca się do poglądu, że dopóki przedmiotowy grunt był ujęty w planie urządzenia lasu lub uproszczonym planie urządzenia lasu jako las, dopóty nie było dopuszczalne dokonanie zmiany w określeniu jego rodzaju użytku gruntowego na inny niż las, to przedmiotowy wniosek skarżącego z dnia 18 października 2019 r. nie mógł być zaakceptowany.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.