Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej PGE Dystrybucja S.A. w [...] Oddział [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt II SAB/Rz 95/19 w sprawie ze skargi T.T. i S.T. na bezczynność PGE Dystrybucja S.A. w [...] Oddział [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od PGE Dystrybucja S.A. w [...] Oddział [...] na rzecz T.T. i S.T. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt II SAB/Rz 95/19, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T.T. i S.T. na bezczynność PGE Dystrybucja S.A. w [...] Oddział [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, zobowiązano organ do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] października 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi stwierdzając, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd zasądził nadto od PGE Dystrybucja S.A. w [...] Oddział [...] na rzecz skarżących kwoty po 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten wydany został w przedstawionym poniżej stanie faktycznym i prawnym.

Postępowanie sądowe zainicjowała skarga T.T. i S.T. (dalej: "skarżący") na bezczynność PGE Dystrybucja S.A. z/s [...], Oddziału w [...] (dalej: "Spółka") w związku z nieudostępnieniem wnioskowanej informacji publicznej w postaci kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej na stanowiących własność skarżących działkach nr [...], [...] i [...] w miejscowości [...], gm. [...]. O dokumenty te skarżący wystąpili do Spółki w dniu [...] października 2018 r.

W odpowiedzi na wniosek Spółka poinformowała skarżących, że z uwagi na konieczność odszukania akt archiwalnych wnioskowana informacja publiczna nie może zostać udostępniona w terminie 14 dni. Jednocześnie podała termin załatwienia sprawy do dnia [...] grudnia 2018 r.

W kolejnym piśmie, z dnia [...] grudnia 2018 r., Spółka powiadomiła skarżących, że nie odnaleziono w archiwum zakładowym żądanej dokumentacji, niemniej może ona znajdować się we właściwych organach oraz archiwach administracji publicznej.

Skarżący poddali w wątpliwość twierdzenia Spółki o braku posiadania wnioskowanej dokumentacji ze względu na brak uwiarygodnienia tego faktu. Zakresem żądania skarżących objęte zostały bowiem również dokumenty związane z bieżącą eksploatacją urządzeń Spółki. Nie jest więc prawdopodobne, aby ze względu na zakres działania Spółka nie dysponowała dokumentacją inwestycji, którą eksploatuje oraz planuje modernizację. Stwierdzili nadto, że Spółka w odpowiedzi na wezwanie do zawarcia umowy ustanowienia służebności przesyłu podała datę budowy urządzeń przesyłowych na działkach skarżących, co oznacza, że dysponuje wnioskowaną dokumentacją.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie. Podniosła brak wezwania do usunięcia naruszenia prawa ze strony skarżących, uznając przy tym skargę za przedwczesną ze względu na niezakończenie wymiany pism ze skarżącymi. Wskazała, że co do zasady rozpoznała wniosek skarżących, gdyż niezwłocznie powiadomiła wnioskodawców o niemożności udostępnienia informacji w 14-dniowym terminie, wskazując na przyczyny zwłoki, a po sprawdzeniu archiwum poinformowała o braku możliwości uwzględnienia ich żądania. Stwierdziła, że przepisy u.d.i.p. nie nakładają na adresatów wniosków o udostępnienie informacji publicznej obowiązku poszukiwania żądanych dokumentów w zasobach innych niż własne.

Nadto Spółka stwierdziła, że żądane informacje nie są informacją publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p.

Wyjaśniono dodatkowo, że skarżący formułują względem Spółki roszczenia cywilnoprawne o ustanowienie służebności przesyłu, wynikające z przysługującego im prawa własności, a jedynie na marginesie domagają się udostępnienia informacji publicznej. W istocie zmierzają do uzyskania dowodu na zasadność roszczeń.

Spółka zauważyła, że przepisy Kodeksu postępowania cywilnego regulujące zasady gromadzenia dokumentów wyprzedzają przepisy u.d.i.p. – w rozumieniu normy kolizyjnej wskazanej w art. 1 ust 2 u.d.i.p. Wskazała również, że informacje o formalnych uwarunkowaniach lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych muszą korzystać z ochrony informacji, których ujawnienie mogłoby bezpośrednio, bądź pośrednio, wpływać na kondycję finansową Spółki, jako podmiotu działającego na wolnym i konkurencyjnym rynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał skargę za zasadną, orzekając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej "P.p.s.a."

Na wstępie Sąd wskazał, że w sprawach skarg na bezczynność polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej, skarżący nie jest zobowiązany do składania wezwania o usunięcie naruszenia prawa w oparciu o art. 52 § 3 P.p.s.a.

Jako bezsporne przyjął, że wniosek o udzielenie informacji publicznej został skierowany do podmiotu, który zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. mieści się w kręgu podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej w zakresie, w jakim byłby on dysponentem żądanej informacji. Zwrócił nadto uwagę, że Spółka przyznała w swoim piśmie kierowanym do skarżących, że żądana informacja nosi charakter informacji publicznej. Zawarte w odpowiedzi na skargę stanowisko, że żądane informacje nie są informacją publiczną nie zasługują zatem, zdaniem Sądu, na uwzględnienie. Z tej przyczyny wniosek skarżących, który zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, powinien zakończyć to postępowanie w sposób przewidziany prawem, albo przez udzielenie informacji publicznej przez obowiązany podmiot, jeżeli informacja znajduje się w jego posiadaniu albo przez wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji.

Sąd podzielił stanowisko skarżących, traktując jako niewiarygodne twierdzenie Spółki o braku posiadania wnioskowanego materiału dowodowego. Zauważył, że Spółka posługuje się informacjami identyfikujące tę dokumentację, zatem kwestia ta powinna jednoznacznie wynikać z akt sprawy.

Natomiast Sąd nie podzieli stanowiska skarżących, że brak udzielenia informacji publicznej uniemożliwiał realizację roszczenia skarżących o ustanowienie odpłatnej służebności przesyłu przedstawionego w piśmie do Spółki z dnia [...] października 2018 r., w którym został przedstawiony również wniosek o udzielenie informacji publicznej. Stwierdził nadto, że bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało oddaleniem na podstawie art. 151 P.p.s.a. wniosku o przyznanie sumy pieniężnej z art. 149 § 2 P.p.s.a.

W związku z tym, że wniosek o udzielenie informacji publicznych pochodził od dwóch podmiotów, Sąd stwierdził, że istnieje w tym przypadku współuczestnictwo formalne i orzekł o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 P.p.s.a. dla każdego ze skarżących.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez pełnomocnika ustanowionego przez Spółkę zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości, w takim też zakresie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie temu Sądowi sprawy do jej ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie w całości wyroku Sądu i instancji i oddalenie skargi.

Wyrokowi temu zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego zarówno przez jego błędną wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie.

Jako naruszone wskazano:

a) art. 1 ust. 1 i 2, w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 oraz pkt 5 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię oraz przyjęcie, że skierowanie wniosku na podstawie przepisów u.d.i.p. oraz żądanie udostępnienia "informacji publicznej" wraz ze zgłoszeniem roszczeń w indywidualnej, partykularnej sprawie (roszczeń typowo cywilnoprawnych) może dotyczyć sprawy publicznej, a co za tym idzie może stanowić informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p, podczas gdy cel i intencja podmiotu wnioskującego o udzielenie informacji (żądanie informacji w indywidualnej sprawie) w żadnym wypadku nie koresponduje z podstawowymi celami i założeniami przepisów u.d.i.p. i nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu jej art. 1 ust. 1;

b) art. 1 ust. 1 i 2, w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 oraz pkt 5 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przypisanie żądanym przez skarżącego informacjom przymiotu informacji publicznej, w sytuacji, gdy żądane przez skarżących dokumenty dotyczą ich prywatnej i indywidualnej sprawy, a nie interesu publicznego, co stanowi o niewłaściwym zastosowaniu w/w normy.

c) art. 13 ust. 1 oraz w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Spółka nie rozpoznała i nie załatwiła w sposób prawidłowy wniosku skarżących z dnia [...] października 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy pismem z dnia [...] listopada 2018 r. Spółka zawiadomiła skarżących, że wnioskowana informacja publiczna nie może zostać udostępniona w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z powodu konieczności odszukania akt archiwalnych dotyczących przedmiotowej sprawy, a kolejnym pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. Spółka poinformowała skarżących o braku posiadania żądanych informacji, realizując tym samym wniosek o udzielenie informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p.

Działając na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono natomiast naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 149 § 1 zd. 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, stwierdzenie bezczynności Spółki i jej zobowiązanie do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, pomimo braku ku temu przesłanek, albowiem po pierwsze żądana informacja nie stanowiła informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., a po drugie Spółka odpowiedziała na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w sposób zgodny z przepisami u.d.i.p., co uzasadniało przyjęcie, że Spółka nie pozostawała w bezczynności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, po dokonaniu wykładni pojęcia "informacja publiczna" stwierdzono, że sprawami publicznymi nie są konkretne indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym. Jedynie publiczny charakter żądanej informacji może uzasadniać, że adresat wniosku jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem, a nie czyniąc tego pozostaje w bezczynności.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki żądane przez skarżących informacje stanowiące podstawę lokalizacji, budowy, przesadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej na działkach skarżących, w szczególności wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę ww. zdarzeń oraz innych dokumentów techniczno-prawnych, nie są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem ustawa nie znajduje w sprawie zastosowania.

Zauważono, że przedmiot wniosku skarżących nie dotyczy sfery faktów, a jedynie ewentualności ich zaistnienia. Skarżący nie są zainteresowani jakimkolwiek aspektem sfery publicznej, lecz de facto zmierzają do uzyskania dowodu na zasadność lub bezzasadność ich roszczeń cywilnoprawnych. Natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny.

Spółka wyjaśniła, że skarżący wystąpili do sądu powszechnego z żądaniami, które są przedmiotem stosunków cywilnych. Przepisy procedury cywilnej w sposób szczegółowy regulują zasady gromadzenia dowodów, zatem swój cel skarżący mogą osiągnąć we właściwym trybie. Stwierdzono, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie lub też są w posiadaniu organu, który je wytworzył.

Skarżąca kasacyjnie Spółka wskazała, że wniosek o udzielenie informacji publicznej zawarty był w przedsądowym wezwaniu do zapłaty za bezumowne korzystanie z nieruchomości oraz do ustanowienia służebności przesyłu w zakresie urządzeń na nich posadowionych. Zatem wniosek ten był wyłącznie "pochodną" indywidualnych roszczeń kierowanych przez skarżących do Spółki co nakazuje przyjąć, że wnioskowane informacje uzyskiwane były wyłącznie w indywidualnej sprawie nie mającej nic wspólnego ze sprawą publiczną.

Ponad powyższe, Spółka zakwestionowała możliwość przypisania jej bezczynności, gdyż podjęła korespondencję z wnioskodawcą. W korespondencji tej wyjaśniła, że zachodzi konieczność poszukiwania wnioskowanej dokumentacji w aktach archiwalnych i wskazała nowy termin załatwienia sprawy. Następnie poinformowała, że po przeprowadzeniu wewnętrznej weryfikacji w archiwum zakładowym nie odnaleziono wskazanej we wniosku dokumentacji. Takie zachowanie Spółki powinno być potraktowane jako jeden z dopuszczalnych sposobów załatwienia wniosku.

Odwołując się do stanowiska orzecznictwa wskazano, że warunkiem sine qua non udostępnienia informacji publicznej jest jej posiadanie przez organ lub inny podmiot zobowiązany do jej udostępnienia. Skoro podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie posiada żądanej informacji, winien powiadomić o tym wnioskodawcę. Jeśli tak uczyni, należy uznać, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został rozpoznany i załatwiony w zgodzie z przepisami u.d.i.p.

Z powyższych przyczyn skarżąca kasacyjnie uznała, że nie można przypisać jej bezczynności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, przedstawiając zasadniczo tożsamą argumentację, która zamieszczona była w skardze skierowanej do Sądu I instancji.

Cytując poglądy wyrażane w judykaturze wskazano, że dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistnieniem dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są zadaniami publicznymi.. Zatem wniosek o udostępnienie przez PGE Dystrybucja S. A. z siedzibą w [...] dokumentacji techniczno-prawnej, w tym dokumentacji prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury przesyłowej na nieruchomości stanowiącej własność skarżących, stanowi wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Nie zmienia tego fakt zwrócenia się skarżących z ewentualnymi roszczeniami cywilnoprawnymi na drodze postępowania przed sądem powszechnym od skarżącej kasacyjnie Spółki.

Przytaczając stanowisko zajęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 9 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 2532/13 wskazano, że zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na określonych w tej ustawie zasadach, bez rozważania ewentualnego znaczenia wspomnianej informacji dla strony wnioskującej o udostępnienie informacji publicznej. Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu faktycznego lub prawnego.

Powołując się także na stanowisko judykatury skarżący stwierdzili, że dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) w przypadku gdy inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Dokumenty takie powinny być w posiadaniu inwestora.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek, a zatem Sąd drugiej instancji upoważniony był do kontroli zaskarżonego wyroku wyłącznie w obszarze wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej., a w ich ramach wskazanymi zarzutami. Kontrola ta nie potwierdziła jednak przypisywanych Sądowi I instancji uchybień.

Przedstawione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty wraz z ich obszernym uzasadnieniem wskazują na niespójne stanowisko skarżącej kasacyjnie Spółki co do przyczyn, dla których kwestionuje przypisanie jej bezczynności w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Autor skargi kasacyjnej podnosi bowiem z jednej strony - brak cech informacji publicznej w żądanych przez skarżących informacjach. Z drugiej strony wskazuje, że Spółka wypełniła należycie swoje obowiązki podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a nadto, że udostępnienie wnioskowanych przez skarżących informacji powinno odbywać się w innym trybie, niż przewidują to przepisy o dostępie do informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za stosowne odnieść się do dwóch pierwszych zarzutów naruszenia prawa materialnego łącznie, gdyż w obu z nich Spółka zmierza do tożsamego celu. Celem tym jest wykazanie, że dokumentacja stanowiąca przedmiot wniosku skarżących dotyczyła prywatnych, a nie publicznych spraw, co wyłącza stosowanie przepisów u.d.i.p.

Stanowiska skarżącej kasacyjnie nie można jednak podzielić.

Przede wszystkim, w odpowiedzi na argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazać trzeba, że przepisy u.d.i.p. nie przewidują żadnej szczególnej formy wymaganej dla wniosku o udzielenie informacji publicznej. Wystąpienie zatem o udzielenie informacji publicznej, tak jak dokonali tego skarżący, we wniosku zawierającym również inne żądania nie mające związku z dostępem do informacji publicznych, nie czyni wniosku tego bezskutecznym.

Po drugie, przepisy u.d.i.p. nie wymagają żadnego uzasadnienia przyczyny, dla której występuje się z żądaniem udostępnienia informacji publicznej prostej. Wymóg taki przewidziany jest wyłącznie w przypadku informacji przetworzonej.

Wskazywane przez skarżącą kasacyjnie pobudki jakimi kierować się mieli skarżący występując o dokumentację dotyczącą lokalizacji urządzeń przesyłowych, nie mają wpływu na charakter tej dokumentacji.

Po trzecie, fakt konstruowania w oparciu o żądaną od Spółki informację publiczną roszczeń cywilnych, nawet jeśli miałyby być w przyszłości kierowane przeciwko tej Spółce, w żaden sposób nie dezawuuje natury żądanych informacji.

Po czwarte, dokumentacja, która stanowiła przedmiot wniosku skarżących nie była dokumentacją pochodząca z postępowania dotyczącego indywidualnego interesu skarżących.

Istotnie, procedura cywilna, jak też administracyjna czy karna, zawierają regulacje określające dostęp stron do dokumentów pochodzących z akt postępowania. Zgodnie z brzmieniem art. 1 ust. 2 u.d.i.p. regulacje te, określające odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, a będących informacjami publicznymi, mają pierwszeństwo przed regulacjami u.d.i.p.

Podkreślić jednak trzeba, że dostęp do akt sprawy uregulowany poszczególnymi procedurami dotyczy uprawnień stron danego postępowania. Dlatego też, stwierdzając, że nie można przy pomocy ustawy o dostępie do informacji publicznej starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie, skarżąca kasacyjnie błędnie i w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy interpretuje wyrażony w orzecznictwie pogląd.

Jak wynika z akta sprawy kontrolowanej przez Sąd I instancji, skarżący wystąpili do Spółki o dokumentację, która nie była wytworzona w ich indywidualnej sprawie administracyjnej. Wnioskowane przez skarżących dokumenty, które stanowiły podstawę lokalizacji i budowy inwestycji należących do Spółki, pochodziły z procesu inwestycyjnego prowadzonego w celu wykonania zadania publicznego. Nawet jeśli w późniejszym okresie dokumentacja ta zostanie wykorzystana przez skarżących w innym postępowaniu, nie ma to wpływu na skuteczność złożonego w trybie przepisów u.d.i.p. wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd zaprezentowany w wyroku o sygn. akt I OSK 2532/13 powołanym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, zgodnie z którym świadczenie usług publicznych w zakresie przesyłania mediów (energii, gazu, wody, ścieków), ich dystrybucji i magazynowania następuje za pośrednictwem urządzeń infrastruktury technicznej, której lokalizacja i posadowienie dokonywane są w oparciu o kwalifikowane akty administracyjne pochodzące od organów władzy publicznej, co w świetle przepisów ustawy oznacza, że informacje te zawierają informację odnoszącą się do sfery realizacji zadań publicznych podmiotu zobowiązanego. Tworzą więc informację publiczną, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Wbrew zatem twierdzeniom Spółki nie można przyjąć, że forma złożonego wniosku, cel w jakim został złożony, a także hipotetyczna możliwość prowadzenia postępowania dowodowego w ewentualnym procesie cywilnym przy wykorzystaniu uzyskanych informacji decyduje o ich charakterze, pozbawiając te informacje cechy informacji publicznej.

Ta konstatacja czyni zarzuty zamieszczone w pkt a i b petitum skargi kasacyjnej nieskuteczne.

Także jako niezasadne, uznaje Naczelny Sąd Administracyjny twierdzenie Spółki o wywiązaniu się z obowiązku ciążącym na niej, jako na podmiocie zobowiązanym w świetle przepisów u.d.i.p. Zwolnienie to miałoby nastąpić poprzez zawiadomienie skarżących o braku posiadania wnioskowanej dokumentacji.

Niewątpliwie, z literalnego brzmienia art. 4 ust. 3 u.d.i.p. oraz z wykładni celowościowej i systemowej tego przepisu wynika, że informacji publicznej można domagać się od podmiotu, o którym mowa w ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., jeśli informację tę posiada.

Nie budzi również wątpliwości wykształcone w toku stosowania przepisów u.d.i.p. stanowisko, zgodnie z którym, w przypadku braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej załatwienie sprawy dostępu do niej przez podmiot zobowiązany następuje w formie pisma skierowanego do wnioskodawcy. Pismu takiemu stawia się jednak pewne wymagania.

Zgodnie z ugruntowanym już poglądem judykatury, zasługującym w pełni na podzielenie, zwolnienie się z obowiązków nałożonych przepisami u.d.i.p w przypadku powoływania się na fakt nieposiadania wnioskowanej informacji publicznej polegać powinno po pierwsze - na złożeniu przez podmiot zobowiązany wobec wnioskodawcy jasnego oświadczenia o nieposiadaniu takich dokumentów, a po drugie - na uwiarygodnieniu tego faktu.

Stanowisko podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej powinno zatem zawierać takie informacje, które pozwolą na ocenę rzetelności twierdzenia o nieposiadaniu wnioskowanych dokumentów. Podkreśla się w tym zakresie, że wnioskodawca nie może być pozbawiony należnej mu ochrony, a mogłoby to mieć miejsce, gdyby samo ogólnikowe twierdzenie podmiotu zobowiązanego o nieposiadaniu żądanych informacji zwalniało z zarzutu bezczynności w ich udostępnieniu. Przedstawione informacje powinny być na takim poziomie szczegółowości, który w przypadku skargi na bezczynność pozwoli sądowi dokonać oceny czy prawdopodobne jest, że podmiot zobowiązany rzeczywiście nie posiada żądanej informacji publicznej. Podkreśla się przy tym, że tylko przy zachowaniu powyższych zasad możliwe jest zapewnienie wnioskodawcy realnej ochrony sądowej przed arbitralnymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznych, który z różnych przyczyn może dążyć do niewykonania spoczywających na nim ustawowych obowiązków. Skoro zasadą jest udostępnienie informacji, a ograniczenie tego prawa jest wyjątkiem, to na podmiocie zobowiązanym do udzielenia informacji spoczywa ciężar wykazania przesłanek uniemożliwiających jej udostępnienie, także z powodu nie posiadania informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2598/19 i cytowane tam orzecznictwo, CBOSA).

W przywoływanym w skardze kasacyjnej piśmie z 4 grudnia 2018 r. Spółka wskazała wyłącznie, że "po przeprowadzeniu weryfikacji wewnętrznej, na dzień dzisiejszy w archiwum zakładowym nie odnaleziono wskazanej we wniosku dokumentacji".

Sąd I instancji ocenił stanowisko organu wynikające z treści wskazanego pisma, jako niewiarygodne. Zauważył, że Spółka w korespondencji ze skarżącymi posługuje się informacjami identyfikującymi tę dokumentację, zatem kwestia ta powinna jednoznacznie wynikać z akt sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których używa on przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

Skarżąca kasacyjnie Spółka prowadzi działalność gospodarczą w zakresie dystrybucji energii elektrycznej. Spółka jest tzw. operatorem systemu dystrybucyjnego, tj. przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją energii elektrycznej, odpowiedzialnym za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjnym elektroenergetycznym, bieżące i długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci dystrybucyjnej, w tym połączenia z innymi systemami elektroenergetycznymi (art. 3 pkt 25 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne; Dz. U. z 2017 r. poz. 220 ze zm.).

W art. 3 pkt 11 ww. ustawy zdefiniowano pojęcie "sieci" wskazując, że są to "instalacje połączone i współpracujące ze sobą, służące do przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, należące do przedsiębiorstwa energetycznego".

Jak zauważono w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 19 grudnia 2012 r., II CSK 218/12 (publ. LEX nr 1288630) istnieje związek techniczny i gospodarczy pomiędzy elementami sieci energetycznej, do których niewątpliwie należą linie energetyczne, utrzymujące je słupy, stacje transformatorowe i inne urządzenia. Po wybudowaniu stanowią składnik przedsiębiorstwa włączony do sieci. Jeżeli zatem przedsiębiorstwo energetyczne funkcjonuje i prowadzi działalność gospodarczą polegającą na przesyłaniu energii elektrycznej, to korzysta z urządzeń stanowiących sieć energetyczną, łącząc je z innymi elementami instalacji.

Bezspornie proces posadowienia instalacji takich jak linie energetyczne, utrzymujące je słupy, stacje transformatorowe i inne urządzenia, a także proces ich remontów i modernizacji znajduje odbicie we właściwej dokumentacji.

Wynikający z mocy prawa obowiązek przechowywania całości dokumentacji związanej z budową, dokumentacji powykonawczej oddanego do użytku obiektu budowlanego, jak też opracowań projektowych i dokumentów technicznych robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania, obciąża właściciela lub zarządcę obiektu i obejmuje to cały okres istnienia obiektu (art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333).

Ustawa z dnia 24 października 1974 r.- Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) nie zawierała przepisu będącego odpowiednikiem obecnie obowiązującego art. 63 ust. 1 Prawa budowlanego, nakładającego na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu budowlanego dokumentów, o których mowa w art. 60 (głównie dokumentacji budowy i dokumentacji powykonawczej) oraz opracowań projektowych i dokumentów technicznych robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania. Jednak błędny jest pogląd, że w takiej sytuacji właściciel lub zarządca obiektu zwolniony jest całkowicie z powinności posiadania takiej dokumentacji dla obiektów wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r. Przepis § 34 ust. 2 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48,ze zm.), wydanego na podstawie delegacji zawartej m.in. w art. 57 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przewidywał jednak obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu planu realizacyjnego i projektu ze wszystkimi rysunkami zamiennymi lub naniesionymi zmianami (por. wyrok NSA z dnia z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 2911/19, CBOSA).

Oceniając w świetle przedstawionych, prawnie umocowanych obowiązków Spółki, treść jej pisma z dnia [...] grudnia 2018 r., Naczelny Sąd Administracyjny, jako w pełni uzasadnione przyjmuje stwierdzenie Sądu I instancji o braku załatwienia wniosku skarżących.

W przypadku, gdy adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest w posiadaniu takiej informacji publicznej, której posiadanie jest jego prawnym obowiązkiem, zwolnienie się od zarzutu bezczynność nie może nastąpić na podstawie lakonicznego stwierdzenia faktu. W takim przypadku wymagane jest przedstawienie wiarygodnych argumentów wskazujących na przyczynę braku możliwości dysponowania wnioskowaną informacją.

Skarżąca kasacyjnie Spółka, aby zwolnić się od zarzutu bezczynności powinna nie tylko poinformować skarżących, że nie posiada wnioskowanej informacji publicznej ale wskazać nadto, co jest tego przyczyną. Powtórzyć tu należy, że przedstawione informacje powinny być na takim poziomie szczegółowości, który w przypadku skargi na bezczynność pozwoli sądowi dokonać oceny czy prawdopodobne jest, że podmiot zobowiązany rzeczywiście nie posiada żądanej informacji publicznej. Pismo Spółki z dnia [...] grudnia 2018 r. wymagań takich nie spełnia.

Wobec powyższego, nie można przypisać Sądowi I instancji uchybienia przepisom art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust 1 u.d.i.p.

Bezskuteczność wszystkich analizowanych zarzutów materialnoprawnych czyni także niezasadnym zarzut naruszenia, poprzez zastosowanie, art. 149 § 1 P.p.s.a.

Dodać tu także należy, że powyższy przepis ma charakter ogólny (blankietowy) i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jego zdaniem – uchybił Sąd I instancji w toku rozpoznania sprawy. W przypadku, gdy z wyroku wynika, że Sąd stwierdził bezczynność organu w załatwieniu sprawy i uwzględnił skargę, nie można zarzucić naruszenia art. 149 §1 P.p.s.a., gdyż tego rodzaju rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej normy prawnej. Nieprawidłowe rozstrzygnięcie jest zawsze następstwem błędu zasadniczego, polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej. Takich wad Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł.

W przedstawionym stanie rzeczy orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a. jak w sentencji, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, na co zezwala art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostali uczestnicy postępowania kasacyjnego, w terminie 14 dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądali jej przeprowadzenia.

O kosztach postępowania kasacyjnego, z tytułu przygotowania odpowiedzi na skargę kasacyjną przez profesjonalnego pełnomocnika, który reprezentował skarżących w postępowaniu przez Sądem I instancji, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 265 ).