Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Dalkowska (sprawozdawca), Sędzia NSA Paweł Borszowski, Sędzia NSA Bogusław Woźniak, Protokolant asystent sędziego Ewa Gil, po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 października 2024 r., sygn. akt I SA/Gl 149/24 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Katowicach na uchwałę Rady Miasta M. z dnia 26 maja 2022 r., nr LV/853/22 w przedmiocie skargi na uchwałę rady miasta w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrok sądu pierwszej instancji.

1.1. Wyrokiem z 2 października 2024 r., sygn. akt I SA/Gl 149/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, to jest jej § 1, § 2 ust.1 i ust. 2 oraz § 3 ust. 3 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Katowicach na uchwałę Rady Miasta M. z dnia 26 maja 2022 r. nr LV/853/22 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności.

1.2. Rada Miasta M. w dniu 26 maja 2022 r. podjęła zaskarżoną uchwałę. W jej podstawie prawnej wskazano m.in. art. 6k ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2a i ust. 3 w związku z art. 6j ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2021 r. poz. 888, ze zm., dalej: "u.c.p.g.").

Prokurator zaskarżył uchwałę w części, to jest w zakresie jej § 1, § 2 ust. 1 i ust. 2 oraz § 3 ust. 3. Zarzucił jej istotne naruszenie prawa, a to: art. 2, 7, 94 Konstytucji RP, art. 6k ust 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1-4, art. 6r ust. 1-4 u.c.p.g. oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz.U. z 2021 r. poz. 1648; dalej: "ustawa zmieniająca") poprzez nienależyte wypełnienie delegacji ustawowej wyrażające się w zaniechaniu przeprowadzenia aktualnej na dzień podjęcia uchwały kalkulacji wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i niewłaściwym zastosowaniu art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej, wyrażające się w przyjęciu, że na skutek nowelizacji dokonanej tą ustawą uchwała nr XXXI/464/20 Rady Miasta w M. z dnia 10 grudnia 2020 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, utraciła moc w całości z dniem 30 czerwca 2022 r., podczas gdy z mocy prawa utraciła moc jedynie część uchwały podjęta na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest zasadna. W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wskazał, że kontrolowana uchwała z 26 maja 2022 r., nr LV/853/22 weszła w życie z dniem 1 lipca 2022 r. Regulowała materię objętą wcześniejszą uchwałą Rady Miasta w M. z 10 grudnia 2020 r. w sprawie dokonania wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty, a także ustalenia stawki opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności (Dz.U. Woj. Śląskiego z 2020 r. poz. 9151 – dalej: uchwała dawna). Jednak pomimo tego, że lokalny prawodawca podjął uchwałę w tej samej materii, w nowej uchwale z 26 maja 2022 r. zaskarżonej w sprawie niniejszej, nie zamieścił przepisu uchylającego obowiązujące w dalszym ciągu regulacje uchwały dawnej (jej § 3).

Na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. w brzmieniu wówczas obowiązującym, regulującego materię dotyczącą stawki opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy z mocy prawa po dniu 30 czerwca 2022r utraciły moc uchwały podjęte przez rady gmin. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że powyższy przepis dotyczył jedynie § 3 uchwały dawnej. Jeśli ustawodawca nie wskazał, aby ex lege moc utraciły uchwały podjęte przez rady gmin na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., to domniemywać tego nie można. Za takim stanowiskiem subsydiarnie świadczy to, że w art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej ustawodawca wskazał, iż uchwały rad gmin podjęte na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. tracą moc z dniem 31 grudnia 2021 roku wyłącznie wówczas, gdy organ jako metodę ustalenia stawki opłaty wybrał ustalenie na podstawie ilości zużytej wody z danej nieruchomości. Tym samym uchwała dawna w części, to jest w zakresie jej § 1 i § 2, zachowała moc obowiązującą także po 30 czerwca 2022 r. Wbrew stanowisku organu, to że lokalny prawodawca uregulował w jednej uchwale kwestie wyboru metody ustalenia stawki i wysokości opłaty oraz ustalił stawkę opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, w świetle art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej nie przesądza o utracie mocy obowiązującej przez całą uchwałę dawną. Określona technika legislacyjna nie może wpływać na ocenę, czy uchwała podjęta na podstawie art. 6k ust 1 pkt 1 u.c.p.g. w zakresie nieobjętym ani art. 5 ust. 1, ani art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej, również utraciłaby moc z upływem 30 czerwca 2022 r. W zaistniałej sytuacji prawnej obowiązkiem organu było więc zamieszczenie w kontrolowanej uchwale z 26 maja 2022 r. przepisu uchylającego uchwałę dawną z 10 grudnia 2020 r. co najmniej w części, w której uchwała dawna nie traciła mocy obowiązującej ex lege na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że brak zamieszczenia przepisu uchylającego w kontrolowanej uchwale doprowadził do sytuacji, w której na terenie Mysłowic w zakresie wyboru metody opłaty i ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obowiązywały dwie uchwały tożsame co do treści w tej materii (to jest realizujące upoważnienie z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.). Organ w sposób oczywisty naruszył więc zasadę prawidłowej legislacji, która ma doniosłe znaczenie w systemie prawa a jej wagę niejednokrotnie podkreślano w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.

1.3. Wyrok wraz z uzasadnieniem, a także inne powoływane w dalszej części orzeczenia sądów administracyjnych, są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

2. Skarga kasacyjna.

2.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie skarżonego wyroku w całości oddalenie skargi wniesionej przez Prokuratora Okręgowego w Katowicach.

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") naruszenie w sprawie przepisów materialnych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie lub błędną wykładnię :

1) art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez uznanie, że przepis ten nie powodował wygaśnięcia z mocy prawa w całości uchwały Rady Miasta M. z 10 grudnia 2020 r.,

2) art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez uznanie, że kasator zobowiązany był w uchwale z 26 maja 2022 r. wprowadzić zapis uchylający uchwałę z 10 grudnia 2020 r.,

3) art. 6k ust. 1 u.c.p.g. poprzez uznanie, że kasator podejmując uchwałę, z 26 maja 2022 r. w zakresie w jakim dotyczyła ona ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zobowiązany był do przeprowadzenia kolejnej kalkulacji tej stawki,

4) art. 6k ust. 2 u.c.p.g. poprzez uznanie, że określony w tym przepisie katalog kryteriów, który bierze pod uwagę rada gminy określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest katalogiem zamkniętym,

5) art. 6k ust. 2 u.c.p.g. w związku z przepisami załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej'' ( w szczególności § 56 tego załącznika) poprzez uznanie, że przepisy tego aktu uznają sformułowanie "bierze pod uwagę" ujęte przy tworzeniu aktu prawnego za sformułowanie statuujące katalog zamknięty,

6) art. 6k ust. 2 u.c.p.g. poprzez uznanie, że określony w tym przepisie katalog kryteriów, który bierze pod uwagę rada gminy określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest katalogiem zamkniętym,

7) art. 6k ust. 2 u.c.p.g. poprzez uznanie że określony w tym przepisie katalog kryteriów, który bierze pod uwagę rada gminy określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnym jest katalogiem zamkniętym,

8) art. 6k ust. 2 u.c.p.g. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 3) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że określony w tym przepisie katalog kryteriów, który bierze pod uwagę rada gminy określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest katalogiem zamkniętym i jest katalogiem zamkniętym,

9) art. 6k ust. 2 pkt 1) u.c.p.g. poprzez uznanie, że użyte w tym przepisie sformułowanie "liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę" nakazuje przyjąć za mieszkańca każdą osobę zameldowaną w danej gminie, a nie jedynie osoby, które złożyły deklaracje,

10) art. 6k ust. 2 pkt 1) u.c.p.g. poprzez uznanie, że użyte w tym przepisie sformułowanie "liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę" nakazuje przyjąć za mieszkańca każdą osobę zameldowaną w danej gminie, a nie jedynie osoby, które złożyły deklaracje,

11) art. 6k ust. 2 pkt 1) u.c.p.g. poprzez uznanie przez sąd pierwsze instancji, że w gminie zawsze będą istnieć osoby, które nie złożyły deklaracji, a zatem gmina powinna wyjaśnić wszystkie takie przypadki gdyż w przeciwnym razie nie można uznać, że gmina spełniła wymóg wynikający z art. 6k ust. 2 pkt 1) u.c.p.g.,

12) art. 6k ust. 2 u.c.p.g. poprzez uznanie, że dla odpowiedniego i rzetelnego skalkulowania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zasadne jest skalkulowanie stawki jedynie w oparciu o kryteria określone w art. 6k ust. 2 u.c.p.g. i wyliczenie opłaty w oparciu o działanie matematyczne.

II) na podstawie art. 174 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie – oba w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej w z zw. z art. 233 k.p.c stosowanym na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a. skutkujące przeoczeniem zasady swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, ze uchwała Rady Miasta M. z 10 grudnia 2020 r. nie wygasła w całości z mocy prawa (na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej) a jedynie w części,

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie – oba w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej w z zw. z art. 233 k.p.c stosowanym na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a. skutkujące przeoczeniem zasady swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, ze w obrocie prawnym występują dwie uchwały regulujące tą samą materię,

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie – oba w związku z art. 6k ust. 1 u.c.p.g. w związku z art. 233 k.p.c stosowanym na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a. skutkujące przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, że kasator nie dokonał prawidłowej kalkulacji stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi,

4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie – oba w związku z art. 6k ust. 1 u.c.p.g. w związku z art. 233 k.p.c stosowanym na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a. skutkujące przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, że w uchwale kasator nieprawidłowo skalkulował stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi,

5) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie – oba w związku z art. 6k ust. 1 u.c.p.g. w związku z art. 233 k.p.c stosowanym na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a. skutkujące przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, ze Kasator nieprawidłowo ustalił w trakcie procesu kalkulowania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi liczbę mieszkańców gminy,

6) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie – oba w związku z art. 6k ust. 1 u.c.p.g. w związku z art. 233 k.p.c stosowanym na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a. skutkujące przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, że nie jest możliwe aby wszyscy mieszkańcy danej gminy złożyli deklaracje, a co za tym idzie, ze kasator winien był przyjąć, że liczba mieszkańców gminy jest wyższa niż ta wynikająca z ilości złożonych deklaracji,

7) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie – oba w związku z art. 6k ust. 1 u.c.p.g. w związku z art. 233 k.p.c stosowanym na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a. skutkujące przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, że przy kalkulacji stawki opłaty niewystarczające było dla uznania, czy zachodzą przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo,

8) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie – oba w związku z art. 6k ust. 1 u.c.p.g. w związku z art. 233 k.p.c stosowanym na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a. skutkujące przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, że przy kalkulacji stawki opłaty niewystarczające było dla uznania, czy zachodzą przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo,

9) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie – oba w związku z art. 6k ust. 1 u.c.p.g. w związku z art. 233 k.p.c stosowanym na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a. skutkujące przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, że przy kalkulacji stawki opłaty kasator pominął kwestie związane z kosztami edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi,

10) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie – oba w związku z art. 6k ust. 1 u.c.p.g. w związku z art. 233 k.p.c stosowanym na podstawie art. 106 § 5 ustawy p.p.s.a. skutkujące przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, że kasator nie dokonał kalkulacji stawki opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób rzetelny i dokładny w szczególności z uwagi na fakt, że wyliczenie matematyczne (w oparciu o dokumenty kasatora dotyczące kalkulowania stawki wskazywało na inną wartość niż wartość ustalona przez gminę,

11) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie – oba w związku z art. 6k ust. 1 u.c.p.g. w związku z art. 233 k.p.c stosowanym na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a. skutkujące przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, że kasator dokonując ustalenia w uchwale stawki na kwotę 31,80 zł, dokonał jej ustalenia w sposób arbitralny, a dane stanowiące podstawę wyliczenia tej stawki nie były należycie udokumentowane,

12) naruszenie art. 161 p.p.s.a. skutkujące nieumorzeniem przez sąd pierwszej instancji postępowania jako bezprzedmiotowego.

2.2. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

3.2. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych.

Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

3.3. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 6k ust. 2 pkt u.c.p.g. rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę:

1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę;

2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych;

3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d;

4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.

W przedmiotowej sprawie Rada Miasta M. 26 maja 2022 r. podjęła uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności. W jej podstawie prawnej wskazano m.in. art. 6k ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2a i ust. 3 w związku z art. 6j ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g. Uchwała z 26 maja 2022 r. weszła w życie z dniem 1 lipca 2022 r.

Powyższa uchwała regulowała materię objętą wcześniejszą uchwałą Rady Miasta w M. nr XXXI/464/20 z 10 grudnia 2020 r. w sprawie dokonania wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty, a także ustalenia stawki opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności (Dz.U. Woj. Śląskiego z 2020 r. poz. 9151, dalej: "uchwała dawna"). Pomimo tego, że lokalny prawodawca podjął uchwałę w tej samej materii, w nowej uchwale z 26 maja 2022 r. zaskarżonej w sprawie niniejszej, nie zamieścił przepisu uchylającego obowiązujące w dalszym ciągu regulacje uchwały dawnej ( w zakresie materii uregulowanej w § 3 przedmiotowej uchwały).

3.4. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 2 ustawy zmienianej w art. 1 przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zachowuje moc do dnia wejścia w życie nowej uchwały podjętej na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 2 ustawy zmienianej w art. 1, nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2022 r.

Powyższe oznacza, że po upływie 30 czerwca 2022 r. z mocy prawa tracą moc uchwały podjęte przez rady gmin na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. w brzmieniu wówczas obowiązującym, a więc regulujące materię dotyczącą stawki opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy. W okolicznościach niniejszej sprawy dyspozycja zawarta w art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. dotyczyła wyłącznie § 3 dawnej uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że jeśli ustawodawca nie wskazał, aby ex lege moc utraciły uchwały podjęte przez rady gmin na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., to domniemywać tego nie można. W art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej ustawodawca wskazał, że uchwały rad gmin podjęte na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. tracą moc z dniem 31 grudnia 2021 roku wyłącznie wówczas, gdy organ jako metodę ustalenia stawki opłaty wybrał ustalenie na podstawie ilości zużytej wody z danej nieruchomości.

Wobec powyższego należało uznać, zgodnie z argumentacją sądu pierwszej instancji, że w zakresie jej § 1 i § 2 zaskarżona uchwała zachowała moc obowiązującą także po 30 czerwca 2022 r. Wbrew stanowisku organu, to że lokalny prawodawca uregulował w jednej uchwale kwestie wyboru metody ustalenia stawki i wysokości opłaty oraz ustalił stawkę opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, w świetle art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej nie ma żadnego wpływu skutki wynikające z dyspozycji wskazanych przepisów. Nie mogą one bowiem być zróżnicowane i zdeterminowane rodzajem legislacji i wyborem sposobu uregulowania materii normatywnej przez organ uchwałodawczy gminy. Rada miasta posiadając w powyższym zakresie samodzielność mogła uregulować omawiane kwestie w jednej uchwale lub w dwóch odrębnych uchwałach, jednakże w żadnym przypadku dana technika legislacyjna nie wpłynęłaby na ocenę, że uchwała podjęta na podstawie art. 6k ust 1 pkt 1 u.c.p.g. w zakresie nieobjętym ani art. 5 ust. 1, ani art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej również utraciłaby moc z upływem 30 czerwca 2022 r.

3.5. Należy zatem zgodzić się z sądem pierwszej instancji, że obowiązkiem organu było więc zamieszczenie w kontrolowanej uchwale z 26 maja 2022 r. przepisu uchylającego uchwałę dawną z 10 grudnia 2020 r. co najmniej w części, w której uchwała dawna nie traciła mocy obowiązującej ex lege na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej. Taki obowiązek lokalnego prawodawcy jest statuowany przez § 39 i § 40 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej (Załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" – Dz.U. z 2016 r. poz. 283, dalej: "z.t.p"). Zgodnie z § 38 z.t.p. wśród przepisów końcowych w pierwszej kolejności należy wymienić przepisy uchylające. Uchylenie oznacza pozbawienie mocy obowiązującej jednego aktu prawnego przez inny akt. Zasadniczo może ono przyjąć cztery postaci: uchylenia wyraźnego, uchylenia generalnego, uchylenia pośredniego i uchylenia dorozumianego. Zgodnie z § 39 ust. 1 z.t.p., w przepisie uchylającym wyczerpująco wymienia się ustawy, które ustawa uchyla; nie poprzestaje się na domyślnym uchyleniu poprzedniej ustawy przez odmienne uregulowanie danej sprawy w nowej ustawie. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, iż nie można poprzestać na domyślnym uchyleniu poprzedniej ustawy ani jej przepisów przez odmienne uregulowanie danej sprawy w nowej ustawie. (orzeczenie TK z 12 stycznia 1995 r., K. 12/94, LexisNexis nr 325344, OTK 1995, nr 1, poz. 2; podobnie orzeczenie TK z 8 listopada 1994 r., P. 1/94, LexisNexis nr 355611, OTK 1994, nr 2, poz. 37). Zgodnie z § 143 z.t.p. do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej.

3.7. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisk sądu pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie, po uchwaleniu 26 maja 2022 r. uchwały, na terenie Gminy M. obowiązywały dwa akty prawotwórcze. A zatem, celem wykluczenia takiego stanu rzeczy, organ uchwałodawczy winien był w uchwale z 26 maja 2022 r. uchylić dotychczas obowiązującą uchwałę z dnia 10 grudnia 2020 r., czego jednak nie zrobił. Nieumieszczenie w kontrolowanej uchwale przepisu derogacyjnego skutkowało powstaniem stanu prawnego, w którym na obszarze Mysłowic jednocześnie obowiązywały dwie uchwały o identycznej treści w zakresie wyboru metody ustalania opłaty oraz wysokości stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zatem słusznie uznał sąd pierwszej instancji, że organ w sposób oczywisty naruszył więc zasadę prawidłowej legislacji. W konsekwencji należało uznać zarzuty naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej za bezzasadne.

3.8. Odnosząc się do treści art. 6k ust. 2 u.c.p.g., a konkretnie sformułowania "bierze pod uwagę", należy zauważyć, że niesłusznie uważa autor skargi kasacyjnej iż określony w tym przepisie katalog kryteriów, który bierze pod uwagę rada gminy określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie jest katalogiem zamkniętym. Użyty przez ustawodawcę zwrot: "Rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę (...)." wskazuje, że katalog kryteriów wynikających z art. 6k ust. 2 u.c.p.g. jest katalogiem zamkniętym. Imperatyw ten jest kategoryczny i organ uchwałodawczy nie ma w tym zakresie "luzu decyzyjnego". Należy przy tym podkreślić, że uchwała rady gminy w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki takiej opłaty, jako akt prawa miejscowego, powinna wyrażać normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Jej postanowienia powinny zatem uwzględniać wszystkie, nawet potencjalne przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Dlatego należy zgodzić się, że brak takich nieruchomości w "systemie" nie oznacza, że takie nieruchomości nie znajdują się na terenie gminy.

3.9. Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 161 p.p.s.a. poprzez nieumorzenie przez sąd pierwszej instancji postępowania jako bezprzedmiotowego. W przedmiotowej sprawie pismem z 16 lipca 2024 r. organ wskazał, że zaskarżona uchwała została w całości uchylona uchwałą Rady Miasta M. z 24 czerwca 2024 r., nr IV/51/24 (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2024 r. poz. 4748), co powoduje – zdaniem organu – że niniejsze postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i powinno ulec umorzeniu. Powyższe stwierdzenie nie jest prawidłowe. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do wojewódzkiego sądu administracyjnego uchwały nie czyni zbędnym rozpoznania skargi na uchwałę i wydania przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego; w tym przypadku nie zachodzi sytuacja autokontroli zaskarżonej uchwały rady gminy w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza bowiem wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc), natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc).

W analizowanym przypadku, zaskarżona uchwała została podjęta w 2022 r. i weszła w życie z dniem 1 lipca 2022 r. Jej uchylenie kolejną uchwałą rady miasta nastąpiło dopiero z dniem 1 sierpnia 2024 r. Zatem przez ponad dwa lata regulowała prawa i obowiązki jej adresatów w zakresie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki opłaty za pojemnik worek o określonej pojemności. Mimo że uchwała już nie obowiązuje, to nadal ma zastosowanie do powstałych wówczas sytuacji prawnych w tej materii. W tych okolicznościach nie można stwierdzić, że weryfikacja przez sąd administracyjny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały jest bezprzedmiotowa.

3.10. W skardze kasacyjnej organ wskazał, że przyjęta w 2020 r. stawka opłaty została prawidłowo skalkulowana. Niezależnie od oceny prawidłowości kalkulacji stawki opłaty dokonanej na potrzeby podjęcia uchwały z dnia 10 grudnia 2020 r., na gruncie tej sprawy nie ma ona znaczenia. Rada miasta, podejmując nową uchwałę w przedmiocie określenia stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, powinna była przeprowadzić nową kalkulację, aktualną na dzień podejmowania uchwały, kierując się kryteriami wynikającymi z art. 6k ust. 2 i 2a u.c.p.g. Dlatego zarzuty dotyczące stawki opłaty nie podlegały rozpoznaniu merytorycznemu w przedmiotowej sprawie. Powyższa kwestia została rozpoznana wyrokiem z 27 maja 2025 r., sygn. akt III FSK 97/25.

3.11. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.

Bogusław Woźniak Anna Dalkowska Paweł Borszowski