Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1152/19 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 25 czerwca 2019 r., nr SKO.415/166/2019 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1152/19, oddalił skargę M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 25 czerwca 2019 r., nr SKO.415/166/2019 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy, wydaną na wniosek M.H., decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 15 kwietnia 2019 r., nr AR.6730.54.9.2018.BP54 o ustaleniu warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pn.: "Przebudowa, nadbudowa strychu (poddasza), zmiana konstrukcji dachu, adaptacja strychu jako drugi poziom istniejącego mieszkania przy ul. S. w R., działka nr [...] obr. [...]".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła M.W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm., dalej: "p.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), polegające na oddaleniu skargi Skarżącej ze względu na fakt, że zdaniem Sądu, organy w niniejszej sprawie dokonały prawidłową analizę urbanistyczno-architektoniczną w sytuacji, kiedy art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") konstytuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu sąsiedniego, od ustalenia że planowana inwestycja nie będzie odbiegać od istniejącej, sąsiedniej zabudowy. Sąd błędnie uznał, że planowana inwestycja spełnia cele zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez tworzenie harmonijnej całości oraz uwzględnianie w uporządkowanych relacjach wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno-estetycznych, podczas gdy zmiany w budynku doprowadzą do naruszenia przepisów dotyczących naturalnego doświetlenia pomieszczeń mieszkalnych w budynkach sąsiednich;

b. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi Skarżącej ze względu na fakt, że zdaniem Sądu, organy w niniejszej sprawie dokonały prawidłowej analizy urbanistyczno-architektoniczną w sytuacji, kiedy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w planowanej inwestycji przebudowa, nadbudowa, zmiana konstrukcji dachu oraz obecny strych zostanie zaadoptowany na cele mieszkalne spowoduje zwiększane gabarytów budynku w związku z czym w postępowaniu koniecznym jest ustalenie co najmniej jednej działki sąsiedniej pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, podczas gdy na żadnym etapie postępowania nie zostało wskazane wprost, która z działek sąsiednich spełnia wskazane przez ustawodawcę kryteria;

c. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1, art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi Skarżącej przy braku zastosowania właściwej kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem przy jednoczesnym braku związania zarzutami i wnioskami skargi, poprzez nieuwzględnienie przez Sąd, że zostały naruszone przepisy § 18 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1065, dalej: "r.w.t."), tj sytuacji gdy przedmiotowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie uwzględnia powstania nowych miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji w związku z czym adaptacja na cele mieszkalne strychu będzie obciążała wyłącznie miejsca postojowe na drogach publicznych oraz miejsca postojowe zaprojektowane na sąsiednich nieruchomościach.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie od Uczestnika na rzecz Skarżącej M.W. zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wedle norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez Skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do podnoszonego we wszystkich trzech zarzutach naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Otóż przepisy te nie mieszczą się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Należą one do przepisów ustrojowych. Ich naruszenie miałoby miejsce wtedy, gdyby Sąd nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem odwołując się np. do zasad słuszności czy współżycia społecznego względnie wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji, ewentualnie zastosował środki ustawie nieznane. Żadna z takich sytuacji w sprawie nie zaistniała, gdyż Sąd I instancji przeprowadził kontrolę decyzji objętej zakresem jego właściwości. To zaś, że ocena Sądu jest odmienna od oceny Skarżącej nie może stanowić o naruszeniu wyżej wymienionych przepisów (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2014/19, LEX nr 2848053).

Za niezasadne należało uznać zarzuty naruszeń art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 k.p.a., polegających na oddaleniu skargi ze względu na uznanie, że organy dokonały prawidłowej analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Treść tych zarzutów, jak i ich uzasadnienie, odnoszą się nie tyle do naruszenia przepisów postępowania, ile do błędnej – zdaniem Skarżącej – oceny wypełnienia przez planowane zamierzenie inwestycyjne zasady ładu przestrzennego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz zasady dobrego sąsiedztwa, rekonstruowanej na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przy czym, nawet gdyby przyjąć, że przedmiotem tych zarzutów jest naruszenie ww. zasad, to należałoby zakwestionować jego trafność. Z akt administracyjnych wynika, co zresztą znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organy obu instancji na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, prawidłowo oceniły spełnienie wymogów przewidzianych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z uwagi na charakter planowanego zamierzenia, które sprowadza się do przebudowy i nadbudowy budynku w celu utworzenia drugiego poziomu istniejącego mieszkania, ocena możliwości realizacji tej inwestycji sprowadzała się w sposób szczególnie wnikliwy do weryfikacji tych parametrów budynku, które ulegną zmianie w zw. z przebudową i rozbudową względem parametrów budynków znajdujących się w granicach obszaru analizowanego. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI"), granice obszaru analizowanego wyznaczono wokół działki w odległości 50 m, ponieważ szerokość jej frontu wynosi ok. 14 m. Na obszarze tym znajdują się budynki dostępne z tej samej drogi publicznej, wobec których przebudowany i rozbudowany budynek będzie stanowił kontynuację parametrów oraz wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu określonych szczegółowo w rozporządzeniu MI.

Podnoszona w pierwszym zarzucie kwestia "naturalnego doświetlenia pomieszczeń w budynkach sąsiednich" nie jest przedmiotem sprawy o ustalenie warunków zabudowy, lecz podlega rozpatrzeniu na kolejnym etapie procesu inwestycyjno-budowlanego, prowadzonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Ponadto należy wyjaśnić, że przywołany w pierwszym z przywołanych zarzutów art. 135 p.p.s.a. znajduje zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi, a więc w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Przesłanką jego zastosowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach poprzedzających, jeżeli tylko miało to miejsce w granicach danej sprawy. Zatem art. 135 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w razie oddalenia skargi, a takie właśnie rozstrzygnięcie zostało zaskarżone skargą kasacyjną (zob. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 917/21, LEX nr 3325770).

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1, art. 134 § 1 p.p.s.a. , który miał polegać według Skarżącej, na oddaleniu skargi poprzez nieuwzględnienie przez Sąd, że zostały naruszone przepisy § 18 ust 1 r.w.t., w sytuacji gdy przedmiotowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie uwzględnia powstania nowych miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji.

Tak jak dwa pierwsze zarzuty, tak i trzeci z zarzutów dotyczy w swej istocie nie naruszeń przepisów postępowania, lecz materialnoprawnego wymogu urządzania stanowisk postojowych dla samochodów.

Odnosząc się do tego zarzutu, wypada wskazać, że po pierwsze, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, zgodnie z którym: "Przepis art. 1 p.p.s.a. ma charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym. Z natury rzeczy powyższa norma nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż określa zakres regulacji p.p.s.a." (wyrok NSA z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1893/21, LEX nr 3398041).

Po drugie, należy zaznaczyć, że kwestia wymogu urządzania stanowisk postojowych dla samochodów nie była podnoszona w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wprawdzie Skarżąca przywołuje w tym zarzucie art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a", jednakże skuteczność zarzutu naruszenia cytowanego przepisu zależy od wykazania, że Sąd I instancji rozpoznając skargę, dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy bądź przekroczył granicę rozpoznawanej sprawy. W odniesieniu do zaskarżonego wyroku zarzut ten jest nieuzasadniony, bowiem Skarżąca nie wykazała, że Sąd I instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy, w szczególności że odnosił się do innego stanu faktycznego niż wskazany w skardze.

Po trzecie, przedmiotem ustalenia zaskarżonej decyzji jest inwestycja polegająca na powiększeniu metrażu istniejącego już mieszkania, a nie na wybudowaniu nowego lokalu mieszkalnego, z którym należałoby wiązać wymóg urządzenia stanowiska postojowego dla samochodów.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.