Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Opiłka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2026 r. ze skargi Polskiej Spółki Gazownictwa sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 16 września 2025 r. znak: WS-VI.7536.1.76.2025.PB w przedmiocie odmowy ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Polskiej Spółki Gazownictwa sp. z o.o. z siedzibą w T. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Starosta Bocheński decyzją z dnia 11 lipca 2025 r. nr GN.6853.4.2025 działając na podstawie art. 124 ust. 1, 3, 4 i 7 oraz art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 i art. 107 k.p.a. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,09 ha oraz [...] o pow. 0,0183 ha położonej w obrębie I., jednostka ewidencyjna D. , powiat b. , dla której V Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w B. prowadzi księgę wieczystą nr [...] poprzez udzielenie zezwolenia P. sp. z o.o., na założenie i przeprowadzenie na ww. nieruchomości sieci gazowej średniego ciśnienia dn110 PE100RC SDR17 na długości 10,1 m celem połączenia projektowanej sieci gazowej z istniejącym gazociągiem na działce nr [...] w miejscowości I.. Opisana nieruchomość zostanie obciążona w następującym zakresie: powierzchnia ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości niezbędna do trwałego urządzenia inwestycji tzw. strefa kontrolowana gazociągu wynosić będzie 3,0 m2 na działce nr [...] oraz 7,1 m2 na działce nr [...] co daje łączną powierzchnię ograniczenia nieruchomości 10,1 m2 (szerokość strefy kontrolowanej 1 m, t.j. po 0,5 m w obie strony od osi gazociągu). Na czas budowy gazociągu zajęty zostanie obszar o łącznej powierzchni 54,3 m2 wzdłuż gazociągu tj. 33,0 m2 na działce nr [...] i 21,3 m2 na działce nr [...]. Lokalizacja, przebieg linii oraz obszarów zajętości nieruchomości na którym następuje ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości został wskazany na mapie do celów projektowych w skali 1:500 - załączniku graficznym do niniejszej decyzji, który stanowi jej integralną część. W uzasadnieniu organ wskazał, że planowana przez Spółkę inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego. "Na pojęcie "inwestycji celu publicznego" składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego rodzaju inwestycji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego wart. 6 u.g.n., a drugi element stanowi przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego (gminnego) lub ponadlokalnego. Tak, więc z treści art. 2 pkt 5 u.p.z.p. wynika, iż warunkiem przyporządkowania inwestycji do wskazanej kategorii jest jej lokalne lub ponadlokalne znaczenie, niezależnie od tego, że winien być to cel, o jakim mowa w art. 6 u.g.n. Przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie sieci gazowej na wskazanych na wstępie działkach niewątpliwie ma status inwestycji celu publicznego w rozumieniu powołanych wyżej przepisów, gdyż jest przedsięwzięciem o znaczeniu ponadlokalnym (ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości) oraz stanowi realizację celów, o których mowa wart. 6 pkt 2 u.g.n., zgodnie z którym celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Inwestor wskazał, że przedsięwzięcie stanowi budowę odcinka gazociągu średniego ciśnienia wraz z przyłączami gazowymi do budynków mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych w miejscowości I. wraz z połączeniem projektowanej sieci gazowej z istniejącym już na działce nr [...] gazociągiem. Projektowany na przedmiotowej nieruchomości odcinek sieci stanowić będzie nowy element istniejącej infrastruktury technicznej, jako uzupełnienie uzbrojenia terenu, umożliwi dostawy paliwa gazowego dla ogółu społeczeństwa, dla istniejących i planowanych obiektów na obszarze przyległym do terenu inwestycji zwiększając dostępność jednostek indywidualnych, jak i odbiorców publicznych do gazu. Ma korzystny wpływ na poprawę warunków grzewczych i bytowych w regionie, wspierać może rozwój gospodarczy regionu oraz ma na celu zwiększenie bezpieczeństwa dostaw gazu. Planowana inwestycja niezależnie od tego ilu aktualnie nieruchomościom umożliwi podłączenie do sieci gazowej należy do spraw najpowszechniej spotykanych, służących zaspakajaniu bieżących potrzeb ludności i niezbędnych dla funkcjonowania wspólnoty samorządowej. Ponadto Spółka, która wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości, posiadając status krajowego operatora systemu dystrybucyjnego gazu specjalizuje się w przesyłaniu oraz dostawach gazu i co za tym idzie posiada wiedzę fachową pozwalającą na dokonanie oceny, czy potrzeba przeprowadzenia przedmiotowej inwestycji jest zasadna. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że oczywiste jest i niewymagające dowodzenia, wobec postępującego rozwoju cywilizacyjnego i rosnącego uzależnienia społeczeństwa od nieprzerwanych dostaw energii, że energia (elektryczna, cieplna) posiada szczególną rolę. Zagadnienia zaspokajania potrzeb energetycznych i gospodarka zasobami energii są w judykaturze uznawane za niezwykle ważne, przez co materię tę zalicza się do zadań publicznych. W związku z powyższym zasadnym jest uznanie inwestycji polegającej na budowie przedmiotowej sieci gazowej jako inwestycji celu publicznego.

Przedmiotowa nieruchomość jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy w D. Nr XXI/183/2020 z dnia 14 sierpnia 2020r. ze zm. Zgodnie z zapisami ww. planu działki ewidencyjne nr [...] oraz [...] położone są w obrysach oznaczonych symbolem: MNR - tereny zabudowy mieszanej: mieszkaniowej, usługowej, wytwórczej mieszkaniowej jednorodzinnej, na którym zaprojektowana jest trasa planowanej sieci gazowej oraz KDG2 - tereny dróg publicznych. Stosownie do treści zawartej w § 33 ust. 4 pkt. 4 ustaleń ww. mpzp, na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem MNR - dopuszcza się obiekty, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej. Ponadto zgodnie z § 24 pkt 2 mpzp, obejmującym zasady w zakresie systemu zaopatrzenia w gaz ustalono, że na obszarze objętym planem przy ustalaniu lokalizacji projektowanych obiektów i urządzeń nakazuje się zachowanie odległości podstawowych lub stref kontrolowanych, zgodnie z przepisami odrębnymi. Dodatkowo, § 8 ust. 1 pkt 3 mpzp wskazuje, iż dopuszcza się w granicach terenu objętego mpzp lokalizowanie nie wyznaczonych na rysunku planu urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, w tym w zakresie zaopatrzenia w gaz i ciepło pod warunkiem, że ich lokalizacja nie pozostaje w sprzeczności z pozostałymi ustaleniami planu, zgodnie z przepisami odrębnymi. W związku z powyższym realizacja zaplanowanej przez Spółkę inwestycji może się odbyć gdyż obowiązujący na tym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza możliwość posadowienia na działkach będących przedmiotem niniejszej decyzji gazociągu. Stosownie do przepisu art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie danych prac. Oznacza to, że warunkiem wydania zezwolenia jest przeprowadzenie negocjacji z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Nieosiągnięcie zgody pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem upoważnia organ administracji publicznej do wydania zezwolenia wymienionego w art. 124 ust. 1 ustawy. "Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie określa formy prowadzenia rokowań, jednakże spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac o jakich mowa wart. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Działający w imieniu Spółki projektant przed złożeniem wniosku o udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., podjął rokowania o udzielenie zgody na wykonanie prac związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji z właścicielem działki ewidencyjnej nr [...] i [...] położonej w I. . Z notatki sporządzonej w dniu 17.02.2021 r. z przeprowadzonej rozmowy telefonicznej wynika, że R. G. nie wyraża zgody na budowę gazociągu na jego działkach, nie jest zainteresowany alternatywnymi trasami gazociągu biegnącymi przez jego działkę i nie ma zamiaru podpisywać jakiegokolwiek pisma ani umówić się na spotkanie" Z kolei z notatki służbowej sporządzonej w dniu 11.09.2024 r. wynika, że inwestor próbował również spotkać się osobiście z właścicielem nieruchomości pod adresem Jego zamieszkania w celu pozyskania zgody na wejście w teren oraz uzgodnienia warunków przeprowadzenia projektowanej sieci gazowej. Właściciela nie zastano w domu. Natomiast obecna w tym czasie w domu żona poinformowała inwestora, że nie zostanie wyrażona zgoda na wejście w teren, nie zostaną podpisane żadne dokumenty a na prośbę o podanie numeru kontaktowego lub miejsca aktualnego pobytu R. G. odmówiła podania takiej informacji. Zgodnie z wyjaśnieniami udzielonymi przez wnioskodawcę do właściciela nieruchomości zostały wysłane dwa pisma z dokładnym opisem planowanej inwestycji wraz z mapą z zaznaczonym przebiegiem sieci gazowej, a także stosowne dokumenty do podpisu co potwierdzają dołączone do wniosku zwrotne poświadczenia odbioru korespondencji. Właściciel nie odpowiedział na żadne pismo. Właścicielowi zostały przedstawione alternatywne trasy przebiegu gazociągu a także zaproponowano zawarcie umowy o ustanowienie służebności przesyłu oraz inne formy zgód dla pozyskania trwałego tytułu prawnego do korzystania z części nieruchomości. Pomimo odebrania kierowanych do niego przesyłek R. G. nie odpowiedział w żadnej formie na ww. pisma. Z uwagi na to, że prowadzona rozmowa telefoniczna nie doprowadziła do zawarcia umowy zezwalającej inwestorowi na wejście w teren, z kolei brak odpowiedzi właściciela nieruchomości na pisma inwestora może być uznany za nieudzielenie zgody na realizację inwestycji, tym samym wypełniono przesłankę art. 124 ust. 3. Powyższe uzasadnia również twierdzenie o bezskuteczności rokowań i złożenie przez inwestora wniosku do Starosty Bocheńskiego o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Zdaniem organu przedstawione powyżej działania, jednoznacznie wskazują na to, iż inwestor spełnił warunek podjęcia rokowań z właścicielami nieruchomości, dążąc do polubownego zakończenia sprawy przez osiągnięcie wzajemnego porozumienia. Materiał dowodowy potwierdza, że rokowania w niniejszej sprawie prowadzone były w sposób prawidłowy, R. G. miał możliwość ustosunkowania się do propozycji Spółki a Spółka miała rzeczywistą wolę załatwienia sprawy na drodze cywilnoprawnej, jednak okazało się to nieskuteczne a negocjacje nie zakończyły się uzyskaniem zgody na wejście w teren od właściciela przedmiotowej działki. Na podstawie przedłożonej dokumentacji organ stwierdził, że inwestor wybierając lokalizację gazociągu kierował się minimalizacją uciążliwości, jak również aspektami technicznymi, finansowymi oraz obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Starając się w jak najmniejszym stopniu spowodować obciążenie działki objętej wnioskiem projektowany odcinek gazociągu dostosowano do istniejącego zagospodarowania terenu - prowadzenie gazociągu wzdłuż granicy działek w taki sposób aby ograniczyć ingerencję w istniejące zagospodarowanie -trasę zlokalizowano możliwie najbliżej granicy działki w całości w terenie zielonym omijając istniejące drzewa. Zachowano wymagane odległości od budynku, drogi i istniejącej na działkach infrastruktury technicznej. Na etapie projektu inwestor rozważał alternatywne przebiegi trasy sieci gazowej, jednak zdecydował się na wybór najkrótszego możliwego przebiegu, które spełnia wszystkie wymagania techniczne i formalnoprawne. Analizowane warianty alternatywne wiązały się z wydłużeniem trasy i zwiększeniem kosztów realizacji a także potencjalnym zwiększeniem oddziaływania inwestycji na otoczenie. Przebieg trasy projektowanego gazociągu został szczegółowo przedstawiony na załączonej do wniosku mapie do celów projektowych w skali 1:500, która stanowi załącznik graficzny do decyzji.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł R. G..

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 16 września 2025 r. nr WS-VI.7536.1.76.2025.PB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] i nr [...] położonej w obrębie I., jednostka ewidencyjna D. poprzez zezwolenie P. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na założenie i przeprowadzenie na powyższej nieruchomości sieci gazowej średniego ciśnienia dn 110 PE100RC SDR17. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zarazem należy wyjaśnić, iż 3 września 2023 r. weszła w życie zmiana art. 124 ust. 3 u.g.n., wprowadzona przez art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych oraz niektórych innych ustaw. Zmiana ta polegała na tym, że dotychczasowy art. 124 ust. 3 u.g.n. otrzymał brzmienie "Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Przepisy art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 115 stosuje się odpowiednio". Uzasadniając tę regulację ustawodawca wskazał, że "Zmiana art. 124 ust. 3 wskazanej ustawy polega na doprecyzowaniu formy prowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości, która ma być przedmiotem decyzji wydanej na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 115 tej ustawy, to jest przepisów regulujących procedurę wywłaszczania nieruchomości, porządkuje zasady prowadzenia rokowań oraz wszczęcia postępowania w sprawach o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w sytuacji bezskuteczności rokowań (braku zgody na uzyskanie prawa do nieruchomości). Odesłanie do utrwalonych w praktyce procedur stosowanych przy wywłaszczeniach (art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 115 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) pozwoli na zachowanie spójności systemu prawa wywłaszczeniowego oraz zagwarantuje zachowanie kodyfikacji norm wywłaszczeniowych, to jest wywłaszczeń, o których mowa w art. 112, oraz ograniczeń, o których mowa w art. 124 tej ustawy, na takim samym poziomie szczegółowości oraz spójności". Przepis art. 115 ust. 2 u.g.n. stanowi, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy, o której mowa wart. 114 ust. 1 u.g.n., wyznaczonego na piśmie właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, a także osobie, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe na tej nieruchomości. Powyższa zmiana oznacza, że w ramach rokowań inwestor wyznacza 2 miesięczny termin do zakończenia rokowań poprzez zawarcie stosownej umowy. Upływ terminu do zakończenia rokowań otwiera możliwość wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, ale datą formalnego wszczęcia postępowania będzie data doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania. W przedmiotowej sprawie powyższy wymóg nie został zrealizowany. Pismem z 14 marca 2025 r. (data wpływu do organu l instancji) P. Sp. z o.o. z siedzibą w T. reprezentowana przez pełnomocnika A. P., wniosła o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości składającej się z działek nr [...] i nr [...] w miejscowości I., gmina D., w związku z brakiem zgody właściciela ww. nieruchomości na realizację planowanej inwestycji polegającej na przeprowadzeniu przez P. Sp. z o.o. na powyższej nieruchomości sieci gazowej średniego ciśnienia dni 10 PE na długości ok. 10 m celem połączenia projektowanej sieci gazowej z istniejącym gazociągiem na działce nr [...] w m. I. gm. D.. Do powyższego wniosku załączono korespondencję P. Sp. z o.o. z siedzibą w T. z właścicielem przedmiotowej nieruchomości, z której wynika, że w przesłanym piśmie przekazano w istocie tylko prośbę o wyrażenie zgody na podpisanie umowy cywilnoprawnej umożliwiającej posadowienie na przedmiotowej nieruchomości planowanej przez P. Sp. z o.o. inwestycji - odcinka sieci gazowej średniego ciśnienia. W korespondencji tej nie spełniono wymogu określonego w art. 124 ust. 3 zd. 4 u.g.n., tj. nie wyznaczono właścicielowi 2 miesięcy na zawarcie umowy. Należy przywołać pogląd, iż: "Dla uznania, że rokowania się odbyły istotna jest ich formalna poprawność. Kwestia ta musi być przedmiotem oceny organów, gdyż stanowi element stanu faktycznego sprawy administracyjnej, wyznaczonego normami prawa materialnego. Przy czym ta ocena organów podlega już kontroli sądu administracyjnego. Tylko bowiem prawidłowa ocena poprawności formalnej rokowań pozwala uznać, że ta część stanu faktycznego rozpoznawanej przez organy sprawy została ustalona prawidłowo. Jeżeli rokowania od strony formalnej przebiegały nieprawidłowo, wówczas nie można uznać, że się odbyły, a w konsekwencji, że został spełniony jeden z podstawowych warunków rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n" - (m. in. wyrok WSA w Opolu z 11 stycznia 2022 r. II SA/Op 448/21). Natomiast WSA w Krakowie w wyroku z 23 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1073/23 wskazał, że "prawidłowość rokowań jest warunkiem niezbędnym dla wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Jako, że decyzja wydawana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest decyzją, która w swej istocie ogranicza korzystanie z podstawowego prawa jednostki to jest prawa własności zagwarantowanego w art. 64 Konstytucji RP, powinna być poddana wnikliwej kontroli, a rokowania nie mogą mieć jedynie charakteru pozornego". Tymczasem w niniejszej sprawie, właściciel przedmiotowej nieruchomości nie był rzetelnie poinformowany o podstawowych parametrach projektowanej inwestycji tj. długości sieci gazowej, a zatem faktycznej powierzchni trwałego ograniczenia korzystania z nieruchomości, bowiem długość projektowanej sieci faktycznie jest inna, czy sposobu wykonania planowanej inwestycji tj. czy gazociąg będzie posadowiony na powierzchni działki czy pod powierzchnią gruntu oraz sposobu wykonania projekt. Ponadto w piśmie inwestor nie zaproponował warunków finansowych za dobrowolne udostępnienie nieruchomości na potrzeby planowanej inwestycji, nie zakreślono właścicielowi działek dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy i nie wyjaśniono, iż po tym terminie inwestor zamierza złożyć wniosek, w trybie postępowania administracyjnego zgodnie z art. 124 ust. 1 i następne u.g.n.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła P. Sp.z.o.o. z siedzibą w T. zarzucając naruszenie:

1/ art. 124 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 114 ust. 1-2 i art. 115 u.g.n. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na:

a) utożsamieniu pojęcia "rokowań" z obowiązkiem doręczenia imiennego pisemnego 60-dniowego wezwania do zawarcia umowy, podczas gdy art. 124 ust. 3 przewiduje odpowiednie (a nie pełne) stosowanie przepisów art. 114-115 u.g.n.;

b) przyjęciu, że warunkiem uznania rokowań za skuteczne jest przedstawienie konkretnej kwoty/operatu na etapie negocjacji, podczas gdy przepisy wymagają wykazania rzeczywistej próby polubownego uzyskania tytułu, a nie sformalizowanej kalkulacji;

c) zastosowaniu nadmiernego formalizmu, który wypacza cel art. 124 u.g.n. i prowadzi do bezzasadnej odmowy realizacji inwestycji celu publicznego.

2/ art. 7, art. 77 §1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niepełne wyjaśnienie okoliczności i dowolną ocenę materiału dowodowego z rokowań, w szczególności przez pominięcie lub deprecjację:

a) korespondencji kierowanej do właściciela wraz z mapą 1:500, długościami odcinka na każdej działce i strefą 1,0 m;

b) potwierdzeń doręczeń, notatek/protokołów spotkań i potwierdzających faktyczne prowadzenie negocjacji i ich bezskuteczność;

c) analizy wariantów przebiegu świadczącej o minimalizacji ingerencji;

3/ art. 107 § 3 k.p.a. przez niewystarczające uzasadnienie decyzji: brak odniesienia do kluczowych dowodów (konkretnych pism i załączników), brak wykazania, dlaczego "odpowiednie stosowanie" art. 114-115 u.g.n. miałoby oznaczać obowiązek sztywnego 60- dniowego wezwania i przedstawienia kwoty, oraz brak wyjaśnienia, dlaczego stwierdzone uchybienia - nawet gdyby wystąpiły - uniemożliwiały rozstrzygnięcie merytoryczne;

4/ art. 8 § 1 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania) oraz art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania) poprzez przyjęcie rygorystycznego, formalistycznego standardu rokowań bez wszechstronnej oceny, że inwestor działał w dobrej wierze, przedstawiając pełną informację techniczną i realnie dążąc do zawarcia umowy.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. jest

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocenia legalności reformacyjnej decyzji organu drugiej instancji, o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, poprzez zezwolenie na spółce gazowej na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości uczestnika R. G., fragmentu sieci gazowej średniego ciśnienia. W ocenie organu odwoławczego, ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie poprzedziły prawidłowe rokowania. Inwestor nie wyznaczył bowiem właścicielowi nieruchomości dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy, nie poinformował go o podstawowych parametrach projektowanej sieci, a także nie zaproponował mu warunków finansowych za dobrowolne udostępnienie nieruchomości. W ocenie sądu decyzja jest wadliwa.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm. dalej; ustawa) starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z kolei przepis art. 124 ust 3 ustawy stanowi, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Przepisy art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 115 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 115 ust 2 ustawy stanowi, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1, wyznaczonego na piśmie właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, a także osobie, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe na tej nieruchomości.

Istotą decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest ograniczenie uprawnień właściciela nieruchomości poprzez zobowiązanie go do udostępnienia tej nieruchomości celem wykonania przez inny podmiot robót budowlanych, mających charakter inwestycji celu publicznego. Finalnie, zezwolenie takie daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Możliwość ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest przy tym zawężona wyłącznie do robót wymienionych w art. 124 ust. 1 ustawy. Przepis ten może znaleźć zastosowanie, gdy spełnione zostaną przewidziane w nim trzy przesłanki. Pierwsza to charakter przedsięwzięcia dla którego decyzja o ograniczeniu w korzystaniu z nieruchomości ma być wydana. Dotyczyć ma ono zakładania i przeprowadzenia na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Druga z przesłanek, to brak zgody na taką inwestycję udzieloną przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, po której inwestycja ma być przeprowadzona, poprzedzona rokowaniami, które nie doprowadziły do porozumienia w sprawie dobrowolnej zgody właściciela nieruchomości na dokonanie tych robót. Trzecia przesłanka, to zgodność zamierzenia z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W niniejszej sprawie odmowa zgody na ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości została wydana na przeprowadzenie robót budowlanych dotyczących rozbudowy sieci gazowej średniego ciśnienia. Nie budzi wątpliwości sądu, że roboty te zakresowo mieszczą się w pojęciu zakładania i przeprowadzenia na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazów. Roboty te objęte są zatem dyspozycją art. 124 ust 1 ustawy.

Odnośnie zgodności planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. wskazać należy, że działki nr [...] oraz [...] w części, na której projektowana jest przebieg fragmentu sieci gazowej położone są bowiem w obszarze oznaczonym symbolem MNR - tereny zabudowy mieszanej: mieszkaniowej, usługowej, wytwórczej mieszkaniowej jednorodzinnej, w którym dopuszcza się obiekty, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej (§ 33 ust. 4 pkt. 4 planu). Jak wynika też z § 8 ust. 1 pkt 3 planu, dopuszcza się w granicach terenu objętego mpzp lokalizowanie nie wyznaczonych na rysunku planu urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, w tym w zakresie zaopatrzenia w gaz i ciepło pod warunkiem, że ich lokalizacja nie pozostaje w sprzeczności z pozostałymi ustaleniami planu, zgodnie z przepisami odrębnymi. Zapisy te przesądzają o możliwości realizacji rozbudowy sieci gazowej. Inwestycja taka jest zatem zgodna z planem miejscowym gminy D.

Odnosząc się do pozostałych kwestii (brak zgody właściciela nieruchomości na realizacje inwestycji celu publicznego w obrębie nieruchomości, stanowiącej jego własność i przeprowadzonych w tej sprawie rokowaniach) tytułem uwag ogólnych, wskazać należy, że w ustawie nie wskazano w jakiej formie mają być przeprowadzone rokowania, oraz kiedy (na jakim etapie) można uznać, że rokowania się nie powiodły, co uprawnia organ do wydania decyzji o ograniczeniu w korzystaniu z nieruchomości. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2022 r. I OSK 2303/21 nie jest rzeczą organów administracji ocena warunków zaproponowane przez inwestora, ich ekwiwalentności i możliwości zaspokojenia oczekiwań właściciela nieruchomości. Kwestie takie jak: dobra albo zła wiara inwestora czy też ekwiwalentność zaproponowanego świadczenia, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego. Przytoczyć można też pogląd prawny zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2022 r. I OSK 2190/21 w którym wskazano, że organ prowadzący postępowania w sprawie ograniczenia korzystania z nieruchomości, uwzględniając treść art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., zobowiązany jest jedynie zbadać, czy zostały w sprawie przeprowadzone rokowania w przedmiocie zawarcia umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji. Nie podlega kontroli sam tryb prowadzenia rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia porozumienia. Kwestie takie jak ekwiwalentność zaproponowanego świadczenia, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego.

Wyżej zaprezentowane poglądy na istotę rokowań dokonywanych w trybie art. 124 ust 3 ustawy w pełni aprobuje sad w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 ustawy, nie są negocjacjami w sensie cywilistycznym, a więc nie polegają one na przedstawianiu sobie wzajemnych propozycji, aż do uzyskania konsensusu satysfakcjonującego obie strony. Przeciwnie, rokowania oznaczają taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 ustawy. Z kolei z niemożnością uzyskania zgody właściciela mamy do czynienia wtedy, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Oznacza to więc, że rokowania nie zawsze muszą kończyć się sukcesem, czyli zawarciem porozumienia, a decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości podejmowana jest dopiero w ostateczności, kiedy nie doszło do porozumienia między inwestorem a właścicielem nieruchomości. Spełnienie wymogu przeprowadzenia rokowań, rozumianych jako osiągnięcie wspólnego stanowiska, byłoby niemożliwe szczególnie wtedy, gdy właściciel nieruchomości sprzeciwia się propozycjom inwestora wyraźnie wskazując, że zaproponowane warunki są nie do przyjęcia, lecz nie przedstawia rozwiązań alternatywnych. Trudno bowiem w tej sytuacji oczekiwać od inwestora, aby niezależnie od propozycji właściciela nieruchomości, był zmuszony do respektowania warunków drugiej strony lub prowadzenia rokowań dopóty, dopóki właściciel nie zmieni swojego stanowiska. Innymi słowy, rokowania polegają na tym, że inwestor przedstawia właścicielowi konkretną propozycję, która może być przez niego zaakceptowana lub odrzucona. Podkreślić też należy, że rokowania nie są czynnościami sformalizowanymi i z tego względu mogą być one prowadzone w dowolnej formie i nie można ich podporządkować konkretnym czynnościom negocjacyjnym. Co przy tym istotne, nie podlega weryfikacji organu, a następnie sądu, okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie które są dla niego nie do przyjęcia. Rolą organów jest bowiem wyłącznie zbadanie faktu, czy rokowania w ogóle odbyły się, oraz czy doszło do porozumienia pomiędzy stronami (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2018 r., II SA/Gd 743/17).

W ocenie sądu, rokowania dotyczące pozyskania zgody na wykonanie prac związanych z rozbudową istniejącego już na działkach uczestnika R. G., fragmentu sieci gazowej średniego ciśnienia zostały w sposób dostateczny przeprowadzone. Z notatki sporządzonej w dniu 17 lutego 2021 r. (k.2 akt adm.) dotyczącej rozmowy telefonicznej wynika, że nie wyraził on zgody na budowę gazociągu na jego działkach, nie był zainteresowany alternatywnymi trasami gazociągu, odmówił podpisania jakiegokolwiek pisma w tej sprawie, oraz nie wyraził zgody na spotkanie osobiste z przedstawicielami inwestora. Także z notatki sporządzonej w dniu 11 września 2024 r. (k.3 akt adm.) wynika, że inwestor podejmował nieudane próby spotkania się w właścicielem nieruchomości. W tej sytuacji inwestor doręczył mu podpisaną przez pełnomocnika umowę zobowiązującą do udostępnienia nieruchomości wraz z oświadczeniem dotyczącym ustanowienia bądź odmowy ustanowienia służebności przesytu. Była mu też doręczona mapa z oznaczonym, planowanym przebiegiem projektowanego fragmentu sieci. Uczestnik R. G. na pismo to nie odpowiedział, a z wcześniejszej rozmowy telefonicznej, wynikało, że do przedmiotowej inwestycji ma zdecydowany, negatywny stosunek i wyklucza jakiekolwiek porozumienie w tej sprawie. W ocenie sądu zaistniały w tej sytuacji ustawowe przesłanki, do administracyjnego ograniczenie korzystania z nieruchomości uczestnika, jako niezbędnej do realizacji inwestycji celu publicznego wymienionego w art 124 ust 1 ustawy. Decyzja organu pierwszej instancji, prawidłowo oceniająca wystąpienie wszystkich przesłanek, by takie ograniczenie ustanowić, miała zatem merytoryczne i prawne uzasadnienie.

Odnosząc się do zastrzeżeń zgłoszonych przez organ odwoławczy, podkreślić należy, w orzecznictwie (było o tym mowa wyżej) powszechnym jest pogląd, że rokowania, o których mowa w art. 124 ust 3 ustawy mają niesformalizowany charakter. Nie są więc ograniczone żądnymi granicami czasowymi. Przepis art. 124 ust 3 ustawy mówi, o odpowiednim stosowaniu art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 115 ustawy. Odpowiedzenie stosowanie tych przepisów, musi zakładać pewne modyfikacje, dotyczące zakresu ich stosowania. Rokowania dotyczące postępowania wywłaszczeniowego mają bardziej sformalizowany charakter. Zakres ingerencji w prawo własności jest bowiem w przypadku wywłaszczenia znacząco dalej idące, niż przy ograniczeniu w korzystaniu z prawa własności nieruchomości, na skutek przeprowadzenia przez nią ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Z uwagi na niesformalizowany charakter negocjacji w tym przedmiocie, w ocenie sądu brak podstaw do przyjęcia, że niewyznaczenie przez inwestora dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy jest wadliwością rokowań, przesądzającą o braku podstaw do odmowy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Ważna jest tu kwestia podjęcia przez inwestora, rokowań w sprawie dobrowolnego, czasowego wydania nieruchomości niezbędnej, realizacji celu publicznego i zaproponowania warunków, w jakich nieruchomość będzie wykorzystania na ten cel, przy jednoczesnym daniu właścicielowi nieruchomości odpowiedniego czasu na zapoznanie się z tymi warunkami oraz podjęcie decyzji w sprawie. W niniejszej sprawie decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości działek nr [...] i [...] poprzedzały czynności wykonywane w tej sprawie `- w dniu 17 lutego 2021 r. (rozmowa telefoniczna), w dniu 11 września 2024 r. (próba osobistego spotkania się w właścicielem nieruchomości) oraz w formie pisemnej (pismo z 6 lutego 2025). W ocenie sądu, inwertor poczynił wystarczające starania, by zapoznać właściciela działek nr [...] i [...] z warunkami dobrowolnego udostępnienia nieruchomości celem realizacji rozbudowy sieci gazowej, istniejącej już zresztą na tej nieruchomości i brak wyznaczenia mu dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy, nie świadczy wadliwości, czy pozorności rokowań.

Nie jest prawdą, że inwestor nie poinformował właściciela nieruchomości o podstawowych parametrach projektowanej sieci. Tak bowiem w doręczonej uczestnikowi R. G. umowie jak i w oświadczeniu, w § 1 pkt 3 (umowa) oraz w ust 1 pkt 3 (oświadczenie) są zawarte wskazania co do długości i parametrów planowanej sieci gazowej. Odnośnie braku zaproponowania mu ekwiwalentu za doznane ograniczenie, wskazać należy, że propozycja taka, nie jest w ustawie wymieniona, jako element rokowania w rozumienia 124 ustawy. Jak mowa wyżej, rokowania te nie należy rozumieć na sposób cywilistyczny, jako dotyczące uzyskania ekwiwalentnych świadczeń. Należy brać pod uwagę skalę doznanych przez właściciela ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości, jak i fakt korzyści z przeprowadzenia inwestycji celu publicznego dla polepszenia korzystania z nieruchomości w skali lokalnej lub ponadlokalnej, co finalnie dodatnio wpływa też na sytuację osoby, której nieruchomość doznaje ograniczeń. Wskazać można na koniec, że z materiały zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że uczestnik R. G., nie wysuwał żadnych roszczeń finansowych związanych z dobrowolnym udostępnieniem należącej do niego nieruchomości w celu realizacji fragmentu sieci gazowej, konsekwentnie sprzeciwiając się tej inwestycji.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz art 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.