Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 8 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 września 2020 roku sprawy ze skargi W. G. na postanowienie Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie uchybienie terminu do wniesienia odwołania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej - oddala skargę.

Po rozpatrzeniu wniosku Gminy M. o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, Starosta (dalej jako: "Starosta") decyzją z dnia [...] r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla zadania: Rozbudowa części drogi gminnej nr [...] w miejscowości Z., gmina M. od km [...] do km [...] i sięgacza o długości [...] m.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, odwołanie do Wojewody wniósł pełnomocnik W.G. (dalej jako: Skarżący). W odwołaniu z dnia 17 stycznia 2020 r. zostały zawarte zarzuty wobec decyzji Starosty.

Postanowieniem z [...] r., [...] Wojewoda (dalej jako: "Wojewoda"), na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256) dalej jako: "k.p.a.", stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wyjaśnił, że decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej doręcza się na piśmie tylko inwestorowi. Natomiast pozostałe strony są zawiadamiane o wydaniu decyzji poprzez publiczne ogłoszenie, o którym mowa w art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.) dalej jako: "specustawa drogowa". Ogłoszenie to następuje w formie obwieszczenia w urzędzie organu, który wydał decyzję i w Biuletynie Informacji Publicznej (dalej jako: "BIP") tego urzędu. Jednocześnie takie obwieszczenia powinny być zamieszczone w siedzibach urzędów gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, a także w BIP tych urzędów oraz w prasie lokalnej. Ponadto starosta wysyła zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne.

Wojewoda wyjaśnił, że Starosta doręczył skarżoną decyzję wnioskodawcy oraz zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony postępowania w drodze obwieszczenia: w Starostwie Powiatowym od [...] sierpnia do [...] września 2019 r. oraz w BIP tego urzędu [...] sierpnia 2019 r.; w Urzędzie Miasta i Gminy M. od [...] sierpnia do [...] września 2019 r. oraz w BIP tego urzędu [...] sierpnia 2019 r.; w prasie lokalnej [...] wydanie z 2 września 2019 r. Organ zauważył, że skoro obwieszczenie o wydaniu decyzji przez Starostę zostało najpóźniej ogłoszone w dniu 2 września 2019 r., to przewidziany w przepisie art. 49 k.p.a. 14-dniowy termin skutkujący doręczeniem decyzji upłynął w dniu 16 września 2019 r. W tej sytuacji 14-dniowy termin na wniesienie odwołania od decyzji Starosty upłynął 1 października 2019 r. W związku z upływem w dniu 1 października 2019 r. terminu do wniesienia odwołania, Wojewoda stwierdził, że odwołanie Skarżącego noszące datę 17 stycznia 2020 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia.

Na powyższe postanowienie pełnomocnik Skarżącego wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie szczegółowo opisując okoliczności sprawy. Wskazał, że w dniu 6 marca 2019 r. zapoznał się ze wstępnym projektem drogi i już wtedy zauważył, że planowana inwestycja przebiega blisko należącego do niego budynku mieszkalnego. W dniu [...] sierpnia 2019 r. Starostwo Powiatowe wysłało zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej do mieszkańców wsi Z. Jednakże Skarżący nie otrzymał takiego zawiadomienia, mimo że w piśmie z dnia 23 sierpnia 2019 r. podał swój aktualny adres do korespondencji oraz adres mailowy. Skarżący zarzucił, że nie odbyły się żadne konsultacje z mieszkańcami ulicy, na której ma być rozbudowywana droga. Podniósł, że wystarczyłaby niewielka korekta przebiegu drogi, która spowodowałaby zwiększenie odległości drogi od należącego do niego budynku.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

W piśmie procesowym z dnia 1 czerwca 2020 r. Skarżący zarzucił, że w sposób niewyczerpujący zostało rozpatrzone jego odwołania z 17 stycznia 2020 r. oraz z dnia 20 kwietnia 2020 r., w których zostały zawarte wyjaśnienia co do uchybienia terminu oraz wskazane naruszenia przepisów prawa budowlanego, a także przepisów związanych z ruchem drogowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a."

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 ww. ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Przedmiotem oceny Sądu było postanowienie Wojewody z [...] r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Na tle tego przepisu zauważyć należy, że po otrzymaniu odwołania, przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Warunkiem bowiem skuteczności czynności procesowej – w niniejszej sprawie wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji – jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania.

Zgodnie zaś z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Wniesienie odwołania w terminie umożliwia stronie niezadowolonej z wydanego rozstrzygnięcia ponowne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy. Konsekwencją wniesienia odwołania po terminie jest obowiązek stwierdzenia takiego faktu przez organ odwoławczy i - co za tym idzie - uzyskanie przymiotu ostateczności przez decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W zależności od wyniku wstępnej kontroli organ albo przeprowadza postępowanie wyjaśniające, albo zgodnie z art. 134 k.p.a. stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Akt ten nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, lecz całe postępowanie odwoławcze. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną, niezależną od uznania organu odwoławczego i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a.

(por. wyrok NSA z 7 stycznia 2010 r., sygn. II OSK 9/09, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA). Tym samym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok NSA z 24 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2126/12, dostępny w CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie Starosta decyzją z [...] r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla zadania: Rozbudowa części drogi gminnej nr [...] w miejscowości Z., gmina M. od km [...] do km [...] i sięgacza o długości [...] m. Decyzja ta została wydana na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z treścią art. 11f ust. 3 tej specustawy drogowej, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, zawiadomienie to wysyła się wojewodom, na których obszarze właściwości znajduje się część nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powstała rozbieżność w zakresie wykładni przepisów dotyczących sposobu doręczania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej i związanej z tym kwestii obliczania terminu do wniesienia odwołania od takiej decyzji. Jednakże w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., sygn. akt II OPS 2/16 (dostępna w CBOSA), wyjaśniono, że stosownie do art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 k.p.a. Zgodnie zaś z treścią art. 49 k.p.a., jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej (§ 1). Dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej (§ 2). Zatem w takiej sytuacji termin do wniesienia odwołania biegnie nie od dnia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a od dnia publicznego ogłoszenia. Doręczenie uważa się za skuteczne po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2018 r., sygn. II OSK 2286/16, dostępny w CBOSA).

Niezasadne pozostają natomiast zarzuty Skarżącego odnośnie braku prawidłowego doręczenia mu zawiadomienia o wydaniu decyzji, bowiem skutki prawne doręczenia decyzji związane są wyłącznie z publicznym obwieszczeniem o decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 783/17, dostępny w CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie ostatnie publiczne ogłoszenie o wydaniu decyzji Starosty o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej miało miejsce w prasie lokalnej [...] w dniu 2 września 2019 r. Wcześniej bowiem miały miejsce obwieszczenia w Starostwie Powiatowym od [...] sierpnia do [...] września 2019 r. oraz w BIP tego urzędu [...] sierpnia 2019 r.; w Urzędzie Miasta i Gminy M. od [...] sierpnia do [...] września 2019 r. oraz w BIP tego urzędu [...] sierpnia 2019 r.;

W tej sytuacji przewidziany w przepisie art. 49 k.p.a. 14-dniowy termin skutkujący doręczeniem decyzji upłynął 16 września 2019 r. Natomiast termin do wniesienia odwołania od decyzji Starosty upłynął, stosownie do treści art. 129 § 2 k.p.a., w dniu 30 września 2019 r. W związku z upływem w dniu 30 września 2019 r. terminu do wniesienia odwołania, Wojewoda prawidłowo uznał, że odwołanie Skarżącego noszące datę 17 stycznia 2020 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia. W tej sytuacji organ II instancji zobowiązany był do wydania na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.

Na marginesie jedynie pozostaje wskazać, że w odniesieniu do Skarżącego organ dokonał nadto doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji na realizacje inwestycji drogowej na adres uwidoczniony w katastrze nieruchomości; tj. M., [...].

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.