Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 404/20 w sprawie ze skargi A. N. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 404/20 oddalił skargę A. N. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z [...] lutego 2020r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Strona skarżąca złożyła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:

I. naruszenie prawa procesowego:

- art. 151 p.p.s.a. przez nieuprawnione zastosowanie, spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego, które to wady uzasadniały uchylenie decyzji ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), art. 80 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów i niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego zebranego w sprawie wbrew zasadom logiki oraz doświadczenia życiowego, skutkujące błędnym przyznaniem wiary J. W. oraz P. W. oraz pozostawanie stronniczym przez organ w toku postępowania w następujący sposób

polegający na niedaniu wiary zeznaniom skarżącej, podczas gdy zeznania i oświadczenia wymienionej były spójne i logicznie, a nadto korespondowały z materiałem zgromadzonym w niniejszej sprawie

polegający na niedaniu wiary zeznaniom i oświadczeniom składanym przez świadków: T. G., M. P. oraz A. G. oraz M. W. podczas gdy dokładna i uważna analiza oświadczeń świadków oraz ich zeznań jednoznacznie świadczy o tym, że mają oni wiedzę co do sposobu użytkowania spornych gruntów przez skarżącą, a także że wykonywali na polecenie skarżącej oraz jej męża prace agrotechniczne na spornych gruntach

polegający na przyjęciu, że oględziny nieruchomości spornych, objętych kontrolą krzyżową nie pozwolą na dokładne wyjaśnienie sprawy oraz przedstawienie stanowisk stron, a także zweryfikowanie ich twierdzeń bezpośrednio podczas oględzin

polegający na pominięciu dowodu w postaci wyników badań gleby, do których dostarczenia organ zobowiązał J. W., a których wymieniony nie dostarczył, który to dowód miałby istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, jaki konkretnie rodzaj upraw był stosowany na działkach objętych kontrolą krzyżową, co jednocześnie spowodowało niezastosowanie przez WSA w Olsztynie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

II. naruszenie prawa materialnego:

- art. 8 ust. 2 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1312 dalej: ustawa o płatnościach) w zw. z art. 7 i art. 14 ww. ustawy poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że skarżąca nie była na dzień 31 maja 2015 r. i wcześniej faktycznym posiadaczem spornych działek rolnych, podczas gdy strona zajmowała się ww. działkami rolnymi, zlecała koszenie trawy, sprzedawała bele siana, a tym samym wypełniła przesłanki posiadania w rozumieniu kodeksu cywilnego, a w konsekwencji spełniła ustawowe przesłanki do przyznania jej płatności za 2015 r.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 27 sierpnia 2020 r., I SA/Ol 404/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie. Skarżąca złożyła [...] kwietnia 2015 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w Bartoszycach wniosek o przyznanie płatności JPO na rok 2015 do działek rolnych A, B, C, D, E o powierzchni ogółem 8,27 ha oraz o przyznanie płatności za zazielenienie i płatności dodatkowej (redystrybucyjnej). W części VII, kolumna 10: "Powierzchnia gruntów ornych ogółem..." strona dokonała skreśleń podawanej powierzchni i ostatecznie wpisała każdorazowo: "0,0". W części VIII, kolumna 6: "Powierzchnia deklarowana do płatności ONW..." zadeklarowała wykorzystanie działek rolnych jako "na gruntach ornych", co skreśliła opatrując datą: "[...].04.2015" i podpisem. W trakcie rozpatrywania wniosku organ I instancji wykrył błąd kontroli krzyżowej polegający na tym, że na grunty rolne w granicach działek ewidencyjnych o numerach: [...] (...) wniosek o przyznanie płatności na rok 2015 złożyli również inni producenci rolni. Ustalono, że skarżąca nie była faktycznym posiadaczem i użytkownikiem gruntów na działkach ewidencyjnych o nr: [...] - działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2015. Działki ewidencyjne o nr [...] i [...] użytkował osobiście P. W. przy doraźnej pomocy ojca i brata. Na działce [...] zasiał rzepak, na działce [...] zasiał pszenicę ozimą uzyskując szacunkowy plon na poziomie 3 ton. P. W. wykonywał zabiegi agrotechniczne (talerzowanie, bronowanie, wysiew nawozu, wałowanie) na działkach na przełomie sierpnia i września 2014 r. Opryski wykonywał W. K. Działki ewidencyjne o nr [...] użytkował osobiście J. W., który zasiał [...] kwietnia 2015 r. bobik na działce [...] na powierzchni 2,36 ha i na działce nr [...] o powierzchni 2,23 ha. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.

Nie jest trafny i uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 ) p.p.s.a. w powiązaniu ze wskazanymi przepisami kpa, w tym z art. 80 kpa. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które w ocenie wojewódzkiego sądu administracyjnego zostały naruszone przez organ administracji publicznej należy wykazać istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania administracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Prawidłowe uzasadnienie stwierdzenia zaistnienia omawianej przesłanki musi polegać na wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone z równoczesnym wyraźnym wskazaniem, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie oraz nie zastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Przepis art. 151 p.p.s.a. stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie naruszył art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę.

Zgodnie z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że stan faktyczny został ustalony przez organ administracji publicznej z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w art. 3 ustawy z dnia 15 lutego 2015 r. o płatnościach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie i zaakceptowana następnie przez Sąd I instancji narusza art. 80 kpa formułujący jedną z podstawowych zasad postępowania dowodowego - zasadę swobodnej oceny dowodów. W sprawie o przyznanie płatności organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rozumowanie, w wyniku, którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Z treści powołanego przepisu wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, akceptując ocenę dowodów dokonaną przez Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie. Stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją ostateczną został ustalony prawidłowo, proces subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego również jest prawidłowy.

Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 15 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przepisów art. 79a oraz art. 81 kpa nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w kpa wskazuje, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, ustawodawca zastosował regulację odmienną od art. 7 k.p.a., zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o przyznanie płatności. Celem skutecznego sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie odnoszącym się do naruszenia zasady wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego przedstawionego przez stronę autor skargi kasacyjnej winien był skonkretyzować, jakie konkretnie dowody pominął organ administracji publicznej.

Celem skutecznego sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie odnoszącym się do naruszenia zasady swobodnej oceny materiału dowodowego oraz zasady praworządności autor skargi kasacyjnej winien był skonkretyzować zarzuty dotyczące naruszenia zasad dowodzenia zawartych w art. 3 ustawy z dnia 15 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Tymczasem zarzut podniesiony w I. petitum skargi kasacyjnej dotyczy również naruszenia przepisów kpa, które w sprawie zastosowania nie miały i sprowadza się do kwestionowania zasadniczego ustalenia w tej sprawie, że skarżąca 31 maja 2015 r. nie była posiadaczem (użytkownikiem) działek ewidencyjnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, które zostało dokonane po rozpatrzeniu całego materiału dowodowego przedstawionego przez stronę.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Wszelka argumentacja podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zmierzająca do podważenia stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku. Zarzut podniesiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w pkt II. ("skutkującą uznaniem, że skarżąca nie była (...) faktycznym posiadaczem (...) podczas gdy strona zajmowała się ww. działkami rolnymi (...)" petitum skargi kasacyjnej pozostaje w ścisłym związku z niepodważonymi ustaleniami stanu faktycznego przez co nie mógł być skuteczny.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.