Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 października 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 447/22 w sprawie ze skargi S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 31 marca 2022 r. nr 408.7/G-3/8/22 w przedmiocie wymierzenia opłaty podwyższonej z tytułu pozbycia się odpadów w 2018 r., 2019 r. oraz 2020 r. na terenie nieruchomości położonej w miejscowości S. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku na rzecz S. J. kwotę 8100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej "WSA w Białymstoku", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 447/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. J. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] (dalej "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku (dalej "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia 31 marca 2022 r. nr 408.7/G-3/8/22 w przedmiocie wymierzenia opłaty podwyższonej z tytułu pozbycia się odpadów w 2018 r., 2019 r. oraz 2020 r. na terenie nieruchomości położonej w miejscowości S.: 1. uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia 31 marca 2022 r. oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Marszałka Województwa Podlaskiego (dalej "Marszałek", "organ I instancji") z dnia 7 grudnia 2021 r.; 2. zasądził od Kolegium na rzecz skarżącego 22.104,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia 7 grudnia 2021 r., nr DOS-II.7253.7.2021, Marszałek wymierzył skarżącemu opłatę z tytułu pozbycia się odpadów na terenie nieruchomości o nr [...] w miejscowości S., gm. [...], pow. [...], woj. [...], położonej w obrębie [...] w 2018 r. w wysokości 271.660,00 zł, w 2019 r. w wysokości 386.496.00 zł. oraz w 2020 r. w wysokości 470.448,00 zł. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że skarżący prowadził działalność gospodarczą, polegającą w głównej mierze na konserwacji i naprawie pojazdów, w tym wymianie i naprawie opon w pojazdach mechanicznych, wytwarzając w wyniku prowadzonej działalności odpady o kodzie 16 01 03 (zużyte opony). Na podstawie porozumienia z dnia 1 lutego 2018 r., skarżący przekazał Fundacji [...] (dalej "Fundacja") nieodpłatnie opony dla powstającego na terenie tej nieruchomości ogrodu permakulturowego. Opony te – w ilości 4800 kg – skarżący własnym transportem zawiózł na teren nieruchomości o nr [...] w miejscowości S. Fundacja nie posiadała zezwolenia na zbieranie odpadów ani też zezwolenia na przetwarzanie odpadów (odzysk), wobec czego skarżący za przekazanie odpadów nieuprawnionemu podmiotowi został ukarany przez Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej "PWIOŚ") mandatem karnym za niezgodne z obowiązującymi przepisami przekazanie odpadów. W ocenie Marszałka, skoro skarżący przekazał odpady na rzecz podmiotu, który nie uzyskał wymaganego zezwolenia w zakresie gospodarki odpadami, to w oparciu o dyspozycję art. 279 ust. 3 p.o.ś. jest on podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska. Skarżący w wyniku prowadzonej działalności, tj. wymianie zużytych opon na nowe, wytworzył odpady o kodzie 16 01 03 (zużyte opony) i przekazał je podmiotowi nieuprawnionemu, samodzielnie zawożąc je na teren działki o nr geodezyjnym [...] w miejscowości S. Przekazane przez skarżącego na rzecz Fundacji używane opony należy zakwalifikować jako odpad. W ocenie Marszałka sposób wykorzystania przekazanych przez skarżącego opon jako budulca do wzmocnienia brzegów stawu i budowy parku permakulturowego w sposób oczywisty nie jest zgodny z pierwotnym przeznaczeniem opony wyprodukowanej jako część koła pojazdu. Doszło zatem do spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, w postaci pozbycia się odpadu przez jego wytwórcę. Odpady o kodzie 16 01 03 były składowane w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, które to miejsce dodatkowo znajduje się w obrębie parku narodowego. W ocenie organu I instancji w opisanej sytuacji skarżący zobligowany jest do poniesienia opłaty za składowanie oraz opłaty podwyższonej z tytułu pozbycia się odpadów, które łącznie stanowią opłatę podwyższoną.

Działając na skutek odwołania skarżącego, Kolegium – po przeprowadzeniu postępowania, w którym udział zgłosił Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców (dalej "RMiŚP") – decyzją z dnia 31 marca 2022 r. utrzymało w mocy decyzję Marszałka z dnia 7 grudnia 2021 r. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że konsekwencją przekazania przez skarżącego wytworzonych w ramach prowadzonej działalności odpadów w postaci zużytych opon podmiotowi, który nie uzyskał wymaganego zezwolenia w zakresie gospodarki odpadami, jest niemożność uwolnienia się od odpowiedzialności za te odpady, a co za tym idzie również objęcie skarżącego, jako wytwórcy odpadów, obowiązkiem uiszczenia opłaty za korzystanie ze środowiska. W przedmiotowej sprawie istotne jest ustalenie, iż skarżący w ramach prowadzonej działalności wytworzył odpady o kodzie 16 01 03 (zużyte opony) i przekazał je podmiotowi nieuprawnionemu, przewożąc opony na teren nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działka nr [...]. Działka nr [...], położona w S., nie stanowiła miejsca magazynowania odpadów oraz nie była miejscem, w którym odpady mogły być składowane. Miejscem przeznaczonym do składowania odpadów jest składowisko odpadów, a magazynowanie odpadów stanowi czasowe przechowywanie odpadów obejmujące: wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów oraz magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów.

Organ odwoławczy wskazał, że zużyte opony zastosowano do innego celu aniżeli ich pierwotne przeznaczenie – tym samym nastąpiło ich wyzbycie się w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach. Fundacja nie posiadała zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Odpady o kodzie 16 01 03 (zużyte opony) nie zostały ujęte w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r. poz. 93). Cel i sposób umieszczenia odpadów na nieruchomości, oznaczonej nr geod [...], położonej w S. daje podstawy do stwierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie doszło do składowania odpadów poza składowiskiem, nie zaś do ich magazynowania. Zgodnie z powołanym rozporządzeniem, odpad o kodzie 16 01 03 (zużyte opony) może zostać poddany określonemu procesowi odzysku pod warunkiem wykorzystania opon na placach zabaw, boiskach, w ogródkach, do zabezpieczania pryzm kiszonkowych. Stąd też, w ocenie Kolegium, opony mogły zostać użyte przez Fundację w ogródkach, po uprzednim uzyskaniu stosownego zezwolenia. W przedmiotowej sprawie sposób wykorzystania przekazanych przez skarżącego opon jako materiału do wzmocnienia brzegów stawu i budowy parku permakulturowego w sposób oczywisty nie jest zgodny z pierwotnym przeznaczeniem opon. Fakt wykorzystania przekazanych opon jako materiału budowlanego nie pozbawił ich statusu odpadu. W świetle obowiązujących przepisów z odpowiedzialności za odpady można się zwolnić jedynie poprzez przekazanie odpadów podmiotowi uprawnionemu. W przedmiotowej sprawie to na skarżącym spoczywa obowiązek poniesienia opłaty z tytułu pozbycia się odpadów, znajdujących się na nieruchomości położonej na terenie [...].

Skargę do WSA w Białymstoku na decyzję Kolegium z dnia 31 marca 2022 r. wniósł skarżący. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: I. przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy): 1) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, która przybrała cech oceny arbitralnej, zwłaszcza w zakresie, w jakim organ ustalił, że wykorzystanie opon do budowy ogrodu permakulturowego zgodnie z techniką Earthship, stanowi zagrożenie dla człowieka lub środowiska oraz że działaniu skarżącego można przypisać "pozbycie się odpadów na terenie parku narodowego"; 2) art. 8 w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 293 ust. 4 pkt 2 p.o.ś. oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady budzenia zaufania obywatela do organów władzy publicznej, poprzez naliczenie opłaty podwyższonej za okres 1060 dni, który nie uwzględnia, że do dnia 30 grudnia 2020 r. opony pozostawały na nieruchomości legalnie – w obrocie pozostawały prawomocne decyzje, z których wynikało, że opony mogą być wykorzystane, jako budulec ogrodu permakulturowego, a następnie został wyznaczony odległy termin na ich usunięcie oraz w sytuacji, gdy nie zaistniała w ogóle materialnoprawna podstawa do naliczenia opłaty, gdyż w sprawie miał miejsce odzysk, a nie składowanie opon, a za odzysk opon bez zezwolenia nakładana jest administracyjna kara pieniężna, a nie opłata podwyższona za korzystanie ze środowiska; 3) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 i 2 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w przedmiocie ustalenia, czy opony wykorzystane do budowy ogrodu rzeczywiście stanowiły jakiekolwiek zagrożenie dla człowieka lub środowiska; 4) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i nierozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych co do treści normy prawnej na korzyść skarżącego, podczas gdy przedmiotem postępowania administracyjnego było nałożenie na stronę obowiązku, a istniały wątpliwości, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy będą w ogóle miały zastosowanie przepisy prawa ochrony środowiska dotyczące obciążenia skarżącego opłatą za korzystanie ze środowiska; 5) art. 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i brak należytego i wyczerpującego poinformowania skarżącego w trakcie kontroli jaka miała miejsce w lutym 2018 r., że może zostać przeciwko niemu wszczęte postępowanie w przedmiocie nałożenia na niego opłat za korzystanie ze środowiska; 6) art. 12 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i wszczęcie postępowania w przedmiocie obciążenia skarżącego opłatami za korzystanie ze środowiska po ponad 3 latach od powzięcia informacji, że to skarżący dokonał przekazania opon na rzecz Fundacji, która nie posiadała stosownego zezwolenia na gospodarowanie odpadami; II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 273 ust. 1 p.o.ś. poprzez zastosowanie w sprawie i uznanie, że skarżący powinien uiścić opłatę za korzystanie ze środowiska, podczas gdy ani skarżący, ani Fundacja nie podejmowali w odniesieniu do opon żadnych czynności, za które należałoby ponosić opłatę za korzystanie ze środowiska; 2) art. 276 ust. 1 p.o.ś. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że skoro ani Fundacja, ani skarżący nie posiadali wymaganego pozwolenia lub innej decyzji dotyczącej składowania odpadów, to skarżący powinien ponosić opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska, podczas gdy ani Fundacja, ani skarżący nie mieli podstaw do ubiegania się o uzyskanie wymaganego pozwolenia lub innej decyzji dotyczącej składowania odpadów, ponieważ ich zamiarem nie było utworzenie i prowadzenie składowiska, lecz wykorzystanie opon do budowy ogrodu, co odpowiada odzyskowi; użycie opon w celu budowy ogrodu było bowiem odzyskiem, a nie składowaniem, więc z tego tytułu nie mogą być ponoszone opłaty podwyższone; 3) art. 3 ust 1 pkt 14 ustawy o odpadach w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami poprzez jego niezastosowanie i nieuznanie, że w niniejszej sprawie miał miejsce odzysk, który w procesie R11 może być prowadzony poza maszynami i urządzeniami i w odniesieniu do opon może polegać na wykorzystaniu ich do budowy ogrodu; 4) art. 30 ust. 3 ustawy o odpadach poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem sine qua non uznania postępowania z odpadami za odzysk jest uzyskanie stosownego zezwolenia, a w konsekwencji przyjęcie przez organ, że przypisane skarżącemu działalna stanowiły składowanie odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym, a nie ich odzysk, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że działania polegające na wykorzystywaniu opon do budowy ogrodu, a więc niestwarzające zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub środowiska, nawet wobec braku stosownego pozwolenia, stanowią ich odzysk, a nie składowanie; 5) art. 293 ust. 4 pkt 2 p.o.ś. poprzez jego zastosowanie w sprawie i uznanie, że skarżący powinien ponieść opłatę podwyższoną za pozbycie się odpadów na terenie parku narodowego, podczas gdy opony zostały wykorzystane do budowy ogrodu, co odpowiada odzyskowi poza maszynami i instalacjami (proces R11); użycie opon w celu budowy ogrodu było bowiem odzyskiem, więc z tego tytułu nie mogą być ponoszone opłaty podwyższone; 6) art. 293 ust. 4 pkt 2 p.o.ś. poprzez jego zastosowanie w sprawie i uznanie, że skarżący powinien ponieść opłatę podwyższoną za pozbycie się odpadów na terenie parku narodowego, podczas gdy dla wypełnienia definicji "pozbycia się" konieczne jest stwierdzenie zasadniczej zmiany sposobu wykorzystania przedmiotu, która to zmiana powoduje także negatywne konsekwencje dla człowieka lub środowiska, natomiast w niniejszej sprawie organ nie wykazał, w jaki sposób stworzony przez Fundację ogród permakulturowy i wykorzystane w nim opony, negatywnie oddziaływał na człowieka lub środowisko; 7) art. 7 p.o.ś. poprzez zastosowanie w sprawie i uznanie skarżącego za "zanieczyszczającego, który powinien zapłacić", podczas gdy w sprawie nie doszło do zanieczyszczenia środowiska; skarżący w dobrej wierze przekazał Fundacji opony w celu realizacji proekologicznej inicjatywy budowy ogrodu; 8) art. 276 ust. 1 i art. 293 ust. 4 p.o.ś. w zw. z art. 297 p.o.ś. poprzez błędne przyjęcie, że obliczenie opłaty podwyższonej za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym winno nastąpić przy uwzględnieniu opon umieszczonych w tym miejscu od 2018 r. do 2020 r. podczas, gdy do dnia 30 grudnia 2020 r. opony pozostawały na nieruchomości legalnie – w obrocie pozostawały prawomocne decyzje, z których wynikało, że opony mogą być wykorzystane, jako budulec ogrodu permakulturowego, a następnie został wyznaczony odległy termin na ich usunięcie; 9) art. 2 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie w sprawie i uznanie, że brzmienie przepisów dotyczących wymierzania opłat za korzystanie ze środowiska jest kategoryczne i nie daje organowi żadnych możliwości wartościowania przyczyn korzystania ze środowiska, podczas gdy odpowiedzialność za korzystanie ze środowiska jest odpowiedzialnością obiektywną, a nie absolutną i powinna być ustalana z uwzględnieniem przyczyn leżących u podstaw zaistniałego naruszenia, co w rezultacie doprowadziło do nałożenia na skarżącego opłaty o charakterze represyjnym, sprzecznie z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego: zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego. Skarżący wniósł o uchylenie, ewentualnie stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji. Organ wniósł o oddalenie skargi. RMiŚP poparł skargę i wnioski w niej sformułowane.

W dniu 12 października 2022 r. WSA w Białymstoku wydał opisany na wstępie wyrok, którym uwzględnił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji omówił materialnoprawne podstawy zaskarżonej decyzji (w tym kontekście przytoczył art. 272 pkt 1 p.o.ś., art. 273 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 p.o.ś.), przedstawił charakterystykę opłaty za korzystanie ze środowiska i zaznaczył, że skoro ustawodawca wiąże obowiązek uiszczenia opłaty z czynnością składowania odpadów, to zadaniem organów było w pierwszej kolejności dokonanie jednoznacznej wykładni tego pojęcia, a ponadto ustalenie, czy w niniejszej sprawie doszło do składowania odpadów. Zarówno w decyzji Marszałka, jak i decyzji Kolegium brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia, jak organy rozumieją pojęcie składowania odpadów, a pojęcie to nie posiada definicji legalnej ani w p.o.ś., ani w ustawie o odpadach. Przed dokonaniem ustaleń faktycznych w zakresie stwierdzenia, czy w sprawie miało miejsce składowanie odpadów, organy powinny ustalić rozumienie kluczowego pojęcia, którym się posługują i z którym wiążą zastosowanie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska. Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że w realiach niniejszej sprawy należy uznać słuszność organów w zakresie kwalifikacji opon jako odpadu, co też nie jest kwestionowane.

Sąd I instancji wskazał dalej, że w ramach p.o.ś. przewidziana została opłata za korzystanie ze środowiska – opłata ta jest zobowiązaniem o charakterze podatkowym, w którym przedmiotem opodatkowania jest m. in. składowanie odpadów. Do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpadów obowiązany jest posiadacz odpadów w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach (art. 279 ust. 2 p.o.ś.), z tym, że jeżeli odpady zostały przekazane na rzecz podmiotu, który nie uzyskał wymaganego zezwolenia w zakresie gospodarki odpadami, to podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska, jest podmiot, który przekazał te odpady (art. 279 ust. 3 p.o.ś.). Wskazany przepis nie zmienia ogólnej reguły, że przedmiotem opodatkowania jest składowanie odpadów. W szczególności ustawodawca nie wiąże obowiązku poniesienia opłaty za korzystanie ze środowiska z samą czynnością przekazania odpadów podmiotowi nieposiadającemu zezwolenia. W świetle wskazanych przepisów podmiot, który przekazał odpady, będzie obowiązany do poniesienia opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpadów, o ile podmiot, któremu odpady przekazano, nie posiadał odpowiedniego zezwolenia oraz dokonał czynności składowania odpadów, a nie innej czynności. W konstrukcji normatywnej opłat za korzystanie ze środowiska istnieje rozróżnienie na opłaty (dalej "opłaty podstawowe") i opłaty podwyższone. Opłaty podwyższone za korzystanie ze środowiska przewidziano w art. 292 i art. 293 p.o.ś. W art. 293 ust. 4 pkt 2 p.o.ś. wskazuje się, że w przypadku pozbycia się odpadów na terenach parków narodowych i rezerwatów przyrody - podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone w wysokości 1,0 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą tonę odpadów i za każdą dobę składowania. Przepis ten nie zmienia założenia, że obowiązek poniesienia opłaty za korzystanie ze środowiska ustawodawca wiąże z czynnością składowania odpadów. W art. 293 ust. 4 pkt 2 p.o.ś. obowiązek poniesienia opłaty podwyższonej należy zatem wiązać z czynnością składowania odpadów będącej wynikiem pozbycia się odpadów na terenach parków narodowych i rezerwatów przyrody. Z samej definicji odpad (zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach) jest przedmiotem, z którym wiąże się czynność pozbycia się. Przedmiot jest kwalifikowany jako odpad właśnie z tego względu, że posiadacz dokonał czynności pozbycia się tego przedmiotu (ewentualnie miał taki zamiar czy obowiązek). Z tego względu "pozbycie się substancji lub przedmiotu" (użyte w art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach w celu zdefiniowania pojęcia odpadów) nie może być odczytane w sposób tożsamy, co "pozbycie się odpadu" (użyte w art. 293 ust. 4 pkt 2 p.o.ś. w celu określenia sytuacji kwalifikowanej, z którą ustawodawca wiąże obowiązek zapłaty opłaty podwyższonej). Wykładnia językowa nie jest w tym zakresie wystarczająca, gdyż jej rezultat nie jest jednoznaczny. Pojęcie "pozbycia się odpadu" powinno być odczytywane w powiązaniu z czynnością składowania odpadów stanowiącą rezultat tego pozbycia się. Stwierdzenie to jest uzasadnione również w świetle celów ustawy, a więc ochrony środowiska. Wobec powyższego kwalifikacja przedmiotu jako odpadu nie jest wystarczająca do stwierdzenia, że miała czynność "pozbycia się odpadów". Organy nie mogą pomijać, że efektem pozbycia odpadów ma być ich składowanie. Wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska na podstawie art. 293 ust. 4 pkt 2 p.o.ś. wymaga stwierdzenia, że w rezultacie pozbycia się odpadów miało miejsce składowanie odpadów na terenach parków narodowych i rezerwatów przyrody.

Kluczowe jest zatem – zdaniem Sądu I instancji – wyjaśnienie rozumienia pojęcia składowania odpadów, czego organy w niniejszej sprawie zaniechały, a wnioskując na podstawie zaprezentowanych w decyzjach ustaleń faktycznych, rozumiały to pojęcie w sposób niewłaściwy. Pojęcie składowania odpadów nie zostało zdefiniowane w p.o.ś. Brak jest również definicji legalnej "składowania odpadów" w ramach ustawy o odpadach. Mimo braku tej definicji uzasadnione jest jednak sięgnięcie do przepisów ustawy o odpadach i posługiwanie się w postępowaniach dotyczących opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpadów aparaturą pojęciową przyjętą w tej ustawie w zakresie poszczególnych czynności względem odpadów. O ile bowiem samo pojęcie "składowania odpadów" nie posiada swojej definicji legalnej, to zostały zdefiniowane inne czynności związane z odpadami, co nie może być pominięte w procesie wykładni tego pojęcia, w szczególności poprzestanie na wykładni językowej mogłoby prowadzić do rezultatów sprzecznych z przepisami ustawy o odpadach. Brak jest przy tym uzasadnienia, by czynność składowania odpadów, jak i inne czynności związane z odpadami, były rozumiane na potrzeby p.o.ś. w sposób odmienny niż w ustawie o odpadach. Cele obydwu ustaw należy uznać za pokrewne. Istnieją czynności związane z odpadami, z którymi ustawodawca wiąże określone opłaty i sankcje zarówno w p.o.ś., jak i w ustawie o odpadach – i w wielu przypadkach tożsama czynność dotycząca odpadów może być faktyczną podstawą do wymiaru określonej opłaty czy administracyjnej kary pieniężnej zarówno na podstawie przepisów p.o.ś., jak i ustawy o odpadach.

Sąd I instancji zauważył, że najszerszy zakres znaczeniowy w ustawie o odpadach posiada pojęcie gospodarki odpadami (art. 3 pkt 3 tej ustawy). Obejmuje ono zarówno wytwarzanie odpadów, jak i gospodarowanie odpadami. Gospodarowanie odpadami (art. 3 pkt 2) obejmuje czynności zbierania, transportu lub przetwarzania odpadów, w tym sortowania, wraz z nadzorem nad wymienionymi działaniami, a także późniejszego postępowania z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Przetwarzanie (art. 3 pkt 21) obejmuje procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Rodzajem przetwarzania jest odzysk (art. 3 pkt 14), który definiuje się jako jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce. Przetwarzaniem jest również unieszkodliwianie (art. 3 pkt 30), które definiuje się jako proces niebędący odzyskiem, nawet jeżeli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii. Zbieranie odpadów (art. 3 pkt 34) to gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów. Magazynowanie odpadów (art. 3 pkt 5) to zaś czasowe przechowywanie odpadów obejmujące wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów, magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów. W art. 17 ust. 1 ustawy o odpadach wskazuje się hierarchię sposobów postępowania z odpadami. Wskazano w kolejności od najbardziej pożądanego sposobu do najmniej pożądanego następujące czynności: zapobieganie powstawaniu odpadów, przygotowywanie do ponownego użycia, recykling, inne procesy odzysku, unieszkodliwianie. W art. 18 ustawy o odpadach ustawodawca wskazuje, jakimi przesłankami powinno się kierować, stosując tę hierarchię. W ust. 6 tego przepisu podaje się, że składowane powinny być wyłącznie te odpady, których unieszkodliwienie w inny sposób było niemożliwe z przyczyn, o których mowa w ust. 3 (tzn. poddaniu procesom odzysku). Sąd I instancji skonkludował, że składowanie odpadów stanowi inną czynność niż przetwarzanie odpadów (tzn. zgodnie z art. 3 pkt 21 odzysk czy unieszkodliwianie). Nieuzasadnione byłoby również uznanie, że składowanie odpadów jest czynnością poprzedzającą przetwarzanie, gdyż ustawodawca czynności te zdefiniował jako zbieranie odpadów i ich magazynowanie. Przeciwnie, składowanie odpadów należy uznać za czynność dotyczącą odpadów, niemającą na celu ich przetwarzania w jakikolwiek sposób. Relację między składowaniem odpadów a ich przetwarzaniem należy więc określić jako alternatywę rozłączną, tzn. jeżeli ma miejsce przetwarzanie odpadów (poprzez odzysk lub unieszkodliwianie), to nie ma miejsca składowanie odpadów. Sąd I instancji przytoczył wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2010 r., II OSK 1979/09, oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 czerwca 2021 r., II SA/Lu 391/21.

W ocenie Sądu I instancji, ustalenie, czy miała miejsce określona czynność związana z odpadami, jest niezależne od faktu uzyskania zezwolenia. W przeciwnym wypadku niemożliwe byłoby chociażby nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za zbieranie i przetwarzanie odpadów bez zezwolenia (w brzmieniu obowiązującym przed 5 września 2018 r. art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach, a po tej dacie art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach), skoro bez zezwolenia nie byłoby to już zbieranie i przetwarzanie. Należy więc wykluczyć tego rodzaju rozumowanie. W związku z tym przetwarzanie odpadów bez zezwolenia nie jest składowaniem odpadów. Jak już wyżej wspomniano, relacja tych czynności jest ukształtowana na zasadzie alternatywy rozłącznej.

Sąd I instancji zauważył, że według skarżącego w rozpoznawanej sprawie miał miejsce odzysk odpadów, a nie ich składowanie. W decyzjach organów obu instancji brak jest jakichkolwiek rozważań w tym zakresie. W uzasadnieniu swojej decyzji Marszałek stwierdził, że "w przedmiotowej sprawie sposób wykorzystania przekazanych przez stronę opon jako budulca do wzmocnienia brzegów stawu i budowy parku permakulturowego w sposób oczywisty nie jest zgodny z pierwotnym przeznaczeniem opony wyprodukowanej jako część koła pojazdu". Organ I instancji zwrócił przy tym uwagę na znaczny okres biodegradacji opon. W dalszej części uzasadnienia organ ten wskazuje, że utwardzenie nadbrzeża stawu w celu założenia ogrodu permakulturowego nie pozbawiło opon statusu odpadu. Wskazał ponadto, że odpady o kodzie 16 01 03 (zużyte opony) nie zostały ujęte w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Kolegium w dużej mierze powtórzyło stanowisko organu I instancji w tym zakresie, w szczególności wskazało, że odpady o kodzie 16 01 03 (zużyte opony) nie zostały ujęte w przywołanym rozporządzeniu, dodając jednak, że zgodnie z przywołanym rozporządzeniem odpad o kodzie 16 01 03 (zużyte opony) może zostać poddany określonemu procesowi odzysku pod warunkiem wykorzystania opon na: placach zabaw, boiskach, w ogródkach, do zabezpieczania pryzm kiszonkowych. Stwierdził, że opony mogły zostać użyte przez Fundację w ogródkach, po uprzednim uzyskaniu stosownego zezwolenia. W ocenie Sądu I instancji taki tok rozumowania organów świadczy o zdecydowanie niewystarczającym pochyleniu się nad sprawą. Kolegium najpierw stwierdza, że zużyte opony nie zostały ujęte w powołanym rozporządzeniu, by następnie podać, że w tym samym rozporządzeniu wskazuje się, iż zużyte opony mogą zostać poddane określonym procesom odzysku. Widoczna jest zatem sprzeczności w tym zakresie. Sąd I instancji wyjaśnił przy tym, że wskazane przez Kolegium dopuszczalne formy odzysku odpadu w postaci zużytych opon wynikają z innego rozporządzenia Ministra Środowiska, tj. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. z 2015 r., poz. 796).

W ocenie Sądu I instancji, stwierdzenie Marszałka, że opon użyto niezgodnie z pierwotnym przeznaczeniem jako część koła pojazdu, świadczy o nieprawidłowym rozumowaniu tego organu. Skoro opony stały się odpadem, utraciły właściwości użytkowe w zakresie pierwotnego przeznaczenia, to oczywistym jest, że w takim stanie nie mogły one służyć jako część koła pojazdu. W takiej sytuacji posiadacz odpadów dysponuje określonymi możliwościami postępowania z odpadami. Może on samodzielnie gospodarować odpadami bądź też zlecić tę czynność innemu podmiotowi, posiadającemu odpowiednie zezwolenie. W niniejszej sprawie skarżący zlecił tę czynność Fundacji – nieposiadającej stosownego zezwolenia – przy czym jednak deklarowanym celem Fundacji było wybudowanie ogrodu permakulturowego z użyciem przekazanych przez skarżącego opon. Odpowiedzialność skarżącego jako przekazującego odpady podmiotowi nieposiadającemu zezwolenia (art. 279 ust. 3 p.o.ś.) zależna była więc od tego, w jaki sposób Fundacja wykorzystała opony od skarżącego. Organy nie zakwestionowały, że opon użyto właśnie celu zagospodarowania ogrodu permakulturowego. Brak jest rozważenia przez organy czy działanie to kwalifikuje się jako dopuszczalny proces odzysku. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o odpadach zakazuje się przetwarzania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami. Przewidziane zostały jednak wyjątki od tej reguły. W myśl art. 30 ust. 2 ustawy o odpadach dopuszcza się odzysk poza instalacjami lub urządzeniami w przypadku: (1) odzysku w procesie odzysku R10, o którym mowa w załączniku nr 1 do ustawy, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie ust. 4; (2) rodzajów odpadów wymienionych w przepisach wydanych na podstawie ust. 5, poddawanych odzyskowi, zgodnie z warunkami określonymi w tych przepisach, w procesach odzysku R3, R5, R11 i R12, o których mowa w załączniku nr 1 do ustawy; (3) osób fizycznych prowadzących kompostowanie na potrzeby własne. W załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami wymienia się również zużyte opony, wskazując możliwy odzysk w procesie R11 poprzez wykorzystanie jako odbijaczy, wykorzystanie na placach zabaw, boiskach, w ogródkach, do zabezpieczania pryzm kiszonkowych. W okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnione było więc rozważenie, czy Fundacja dokonała odzysku odpadów bez zezwolenia. Jak wskazano powyżej, brak zezwolenia nie oznacza, że odzysk nie ma miejsca. Stwierdzenie, iż przetwarzanie jest prowadzone, nie wymaga zaistnienia skutku w postaci utraty statusu odpadu. Fakt, że opony ostatecznie zabrano z zagospodarowanego wcześniej ogrodu, nie przekreśla możliwości ustalenia, że miał miejsce odzysk poprzez wykorzystanie opon w ogrodzie.

Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie naliczenia opłaty podwyższonej na podstawie art. 293 ust. 4 pkt 2 p.o.ś. organy nie są obowiązane do ustalenia, czy składowanie odpadów na terenach parków narodowych było szkodliwe dla środowiska. Konieczne jest natomiast stwierdzenie, że w sprawie miało miejsce składowanie odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym, a nie ich przetwarzanie (odzysk, unieszkodliwianie) czy też przygotowanie do przetwarzania (zbieranie, magazynowanie). Z art. 30 ust. 3 ustawy o odpadach wynika m. in., że odzysk poza instalacjami lub urządzeniami może być prowadzony, jeżeli nie stwarza zagrożenia dla środowiska, życia lub zdrowia ludzi. Należy więc stwierdzić, że warunkiem uznania danej czynności za odzysk jest również niestwarzanie zagrożenia dla środowiska, życia lub zdrowia ludzi. Przy tym należy jednak zauważyć, że z upoważnienia do wydania rozporządzenia (art. 30 ust. 5 ustawy o odpadach) wynika, że Minister Środowiska miał obowiązek uwzględnić możliwość bezpiecznego dla środowiska i zdrowia ludzi wykorzystania tych odpadów. Użycie opon w ogródkach w przekonaniu prawodawcy zgodnie z treścią rozporządzenia z zasady nie będzie stanowiło zagrożenia dla środowiska.

W ocenie Sądu I instancji, lektura uzasadnień organów obydwu instancji nie daje podstaw do przekonania, że organy we właściwy sposób rozumiały poszczególne przepisy, a wręcz przeciwnie – uzasadnienia te sprawiają wrażenie pobieżnych, chaotycznych i niespójnych w zakresie wykładni, co przełożyło się także na istotne problemy z właściwą oceną ustaleń faktycznych. Ponadto zarzuty ze strony skarżącego, wyrażone w odwołaniu, nie doczekały się szerszej odpowiedzi Kolegium. Organ odwoławczy w zasadzie powtórzył twierdzenia organu I instancji, nie odnosząc się do zastrzeżeń skarżącego. Należy zwrócić uwagę, że skarżący nie kwestionował w zasadzie materiału dowodowego sprawy, lecz jego ocenę. Organy nie wyjaśniły, z jakich względów uznały czynności dokonane przez skarżącego, a następnie Fundację, za składowanie odpadów i nie odniosły się do wskazań skarżącego, że w sprawie miał miejsce odzysk, co w świetle powyższej wykładni sądu należy uznać za istotne uchybienie, mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Podobnie należy ocenić odpowiedź na skargę. Doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, ale również art. 8 i 11 k.p.a., gdyż uzasadnienia decyzji obydwu organów nie odpowiadały na zastrzeżenia strony, budząc istotne wątpliwości czy organy w wystarczający sposób pochyliły się nad rozpatrywaną sprawą. Sposób postępowania organów z pewnością nie mógł przekonać strony o zasadności działań organów.

Sąd I instancji dodał, że organy pominęły też, iż w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja PWIOŚ, w której kwalifikuje on czynności Fundacji jako zbieranie i przetwarzanie odpadów bez zezwolenia, a nie składowanie odpadów. To samo działanie Fundacji w niniejszej sprawie zostało ocenione odmiennie, a organy nie uzasadniły swojego stanowiska. Stanowisko Wójta Gminy S., z uwagi na późniejszej usunięcie z obrotu decyzji tego organu o umorzeniu postępowania administracyjnego, nie może być oceniane w sposób tożsamy jak decyzja PWIOŚ, jednak jej pominięcie i brak odniesienia się do zarzutów skarżącego stanowi kolejny przykład działań sprzecznych z art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Zauważalna sprzeczność decyzji poszczególnych organów w zakresie oceny tożsamych zdarzeń budzi uzasadnione wątpliwości z punktu widzenia konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa.

Opłaty podwyższone za korzystanie ze środowiska – zdaniem Sądu I instancji – noszą również znamiona środków o charakterze represyjnym, stanowiących odpowiedź państwa na naruszenia przepisów o kwalifikowanym charakterze. Tego rodzaju pogląd potwierdza treść art. 194 ust. 2 ustawy o odpadach. W myśl tego przepisu w przypadku gdy za naruszenie może być ustalona opłata podwyższona, o której mowa w art. 293 p.o.ś., przepisów ust. 1 i 4 nie stosuje się. Uzasadnione jest więc przekonanie, że wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska na podstawie art. 293 p.o.ś. stanowi wystarczającą reakcję państwa w przypadku wystąpienia określonych naruszeń, co wyklucza zastosowanie sankcji w postaci administracyjnej kary pieniężnej. Mając na uwadze treść tego przepisu, w postępowaniu dotyczącym nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 194 ust. 1 i 4 ustawy o odpadach właściwy organ powinien w pierwszej kolejności rozważyć, czy w danym przypadku nie jest uzasadnione wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska, a tym samym odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 194 ust. 1 i 4 ustawy o odpadach. W niniejszej sprawie organ właściwy do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 194 ustawy o odpadach, a więc PWIOŚ, decyzją z 16 maja 2018 r. nałożył na Fundację administracyjną karę pieniężną na podstawie art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach (w brzmieniu sprzed 5 września 2018 r.) za zbieranie i przetwarzanie odpadów bez zezwolenia. Organy miały świadomość, że taka decyzja została wydana, jednak nie rozważyły, jakie implikacje należy wiązać z jej wydaniem. Przed wydaniem powołanej decyzji PWIOŚ miał obowiązek rozważenia, czy za naruszenie może być ustalona opłata podwyższona, o której mowa w art. 293 p.o.ś. Mając na uwadze, że została wydana decyzja w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach, należałoby sądzić, że według PWIOŚ – w odniesieniu do dokonanej przez Fundację czynności – art. 293 p.o.ś. nie miał w sprawie zastosowania. Przeczy takiemu uznaniu treść pisma PWIOŚ z dnia 30 sierpnia 2018 r. (a zatem już po wydaniu decyzji względem Fundacji) skierowanego do Marszałka, w którym wskazuje, że należy traktować ten proceder, zgodnie z art. 293 ust. 2 p.o.ś., jako magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania. Decyzja PWIOŚ nie podlega kontroli Sądu, Sąd nie jest więc uprawniony do oceny tego aktu. Konieczne jest natomiast zwrócenie uwagi organów, że wydana przez PWIOŚ decyzja nie może być pominięta w ramach niniejszej sprawy.

W ocenie Sądu I instancji uzasadnione jest stanowisko, że z art. 194 ust. 2 ustawy o odpadach wynika a contrario, że w przypadku nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 194 ust. 1 ustawy o odpadach wymierzenie opłaty podwyższonej na podstawie art. 293 p.o.ś. nie jest możliwe, jeśli opłata miałaby być poniesiona za tę samą czynność, za którą nałożono administracyjną karę pieniężną, w przeciwnym przypadku wystąpiłoby podwójne karanie z tego samego tytułu. Adresatem decyzji PWIOŚ była Fundacja, a nie skarżący, niemniej jednak została ona ukarana za tę samą czynność (z tym, że odmiennie ocenioną), za którą skarżący miałby ponieść opłatę podwyższoną za składowanie odpadów. Na Fundację nałożono administracyjną karę pieniężną w wysokości 1.000 zł, a zatem w kwocie minimalnej, pomimo że sankcja ta mogła wynosić nawet 1.000.000 zł. Zgodnie z art. 199 ustawy o odpadach przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Nałożenie kary w minimalnej wysokości wskazuje na uznanie PWIOŚ, w świetle powyższych przesłanek wymiaru wysokości kary, że nie było to istotne naruszenie przepisów. Z kolei skarżącego PWIOŚ ukarał mandatem karnym w wysokości 500 zł na podstawie art. 175 ustawy o odpadach. W myśl tego przepisu kto, będąc posiadaczem odpadów, zleca, wbrew przepisowi art. 27 ust. 2, gospodarowanie odpadami podmiotom, które nie uzyskały wymaganych decyzji lub wymaganego wpisu do rejestru podlega karze aresztu albo grzywny. Wówczas wskazana w art. 175 ustawy o odpadach czynność stanowiła wykroczenie. Przepis ten przestał obowiązywać z dniem 23 września 2021 r. i w tym samym dniu wszedł w życie art. 194 ust. 1 pkt 3a, w myśl którego administracyjną karę pieniężną wymierza się za zlecanie wykonywania obowiązku gospodarowania odpadami podmiotom, które nie uzyskały wymaganych decyzji lub wymaganego wpisu do rejestru, wbrew przepisom art. 27 ust. 2. W wyniku tych działań ustawodawcy czynność zlecenia gospodarowania odpadami podmiotowi nieuprawnionemu nie stanowi już wykroczenia, lecz jest zagrożona administracyjną karą pieniężną ze wspomnianego art. 194 ustawy o odpadach, a tym samym obecnie również w przypadku stwierdzenia tego naruszenia istnieje konieczność rozważenia zastosowania art. 194 ust. 2 ustawy o odpadach. Powyższe działanie ustawodawcy wskazuje też na cel w postaci unikania podwójnego karania za to samo naruszenie. Obowiązek poniesienia opłaty za korzystanie ze środowiska wynika z faktu składowania odpadów (art. 273 ust. 1 pkt 4 p.o.ś.), natomiast czynność przekazania odpadów może się wiązać z przeniesieniem tego obowiązku na podmiot przekazujący (art. 279 ust. 3 p.o.ś.). Zatem nawet w przypadku, gdyby organy prawidłowo ustaliły, że Fundacja składowała odpady (wbrew uznaniu PWIOŚ), to nie mogą one stracić z pola widzenia, że zarówno czynność przekazania odpadów podmiotowi nieposiadającemu zezwolenia, jak i czynności Fundacji spotkały się już z reakcją właściwego organu, co – z uwagi na treść rozumianego a contrario art. 194 ust. 2 ustawy o odpadach – nie może być pominięte przez organy w rozpoznawanej sprawie.

W końcowej części uzasadnienia wyroku Sąd I instancji podkreślił, że w przypadku opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska nie przewiduje się możliwości miarkowania wysokości tej opłaty. Uzasadnione jest więc oczekiwanie, że właściwe organy w tego rodzaju postępowaniach, wymierzając opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska, szczególnie tak wysoką jak w niniejszej sprawie, podejdą do sprawy z odpowiednim zaangażowaniem i rozważą wszelkie istotne okoliczności sprawy. Konstrukcja normatywna opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska oraz cele ochrony środowiska powinny skłaniać właściwe organy do podjęcia działań na odpowiednio wczesnym etapie. Już pismem z 30 sierpnia 2018 r. PWIOŚ zwrócił się do Marszałka, wskazując informacje wystarczające do rozważenia wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska. Organ I instancji wszczął jednak postępowanie dopiero 21 lipca 2021 r., gdy przekazane przez skarżącego opony były już usunięte z nieruchomości Fundacji, w następstwie decyzji. Wątpliwości podnoszone przez stronę skarżącą są zatem niewątpliwie słuszne, przy czym same w sobie nie mogłyby stanowić podstawy do odstąpienia od wymierzenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska, gdyby rzeczywiście istniały przesłanki do jej wymierzenia.

Sąd I instancji wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organy winny rozważyć czy istnieje możliwość dalszego prowadzenia postępowania w przedmiocie wymierzenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska, mając na uwadze przedstawioną przez Sąd wykładnię art. 194 ust. 2 ustawy o odpadach. W przypadku uznania, że taka możliwość nie występuje, w dalszym postępowaniu winny ocenić czy istnieją faktyczne podstawy do wymierzenia opłaty podstawowej za korzystanie ze środowiska. Niemożność wymierzenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska z uwagi na treść art. 194 ust. 2 ustawy o odpadach nie oznacza, że wykluczone jest naliczenie opłaty podstawowej za korzystanie ze środowiska, o ile istnieją ku temu przesłanki, tj. gdy miało miejsce składowanie odpadów. Wówczas organy powinny stwierdzić w szczególności czy miało miejsce składowanie odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym czy też przetwarzanie odpadów i przygotowanie do przetwarzania.

Pismem z dnia 25 listopada 2022 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Białymstoku z dnia 12 października 2022 r. wywiodło Kolegium (dalej również "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Kolegium zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi:

I. stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 194 ust. 2 w zw. z art. 175 (ówcześnie obowiązującym) ustawy o odpadach w zw. z art. 281 ust. 1 p.o.ś. poprzez jego poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do nieuzasadnionego przyjęcia, iż nie ma w istocie różnicy między administracyjną karą pieniężną, a opłatą za korzystanie ze środowiska i uznanie, iż ukaranie mandatem za wykroczenie zwalnia z innych opłat administracyjnych (w tym wypadku opłat podwyższonych za korzystanie ze środowiska);

2) art. 279 ust. 3 p.o.ś. poprzez błędną jego wykładnię prowadzącą do uznania, że w świetle tego przepisu ustawodawca nie wiąże obowiązku poniesienia opłaty za korzystanie ze środowiska z samą czynnością przekazania odpadów nieuprawnionemu podmiotowi, a koniecznym wymogiem jest składowanie odpadów, podczas gdy nie wynika to z powyższego przepisu oraz treści art. 293 ust. 4 pkt 2 p.o.ś., który sankcjonuje samą czynność pozbycia się odpadów na terenach chronionych m.in. parków narodowych;

3) art. 293 ust. 4 pkt 2 p.o.ś. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, iż wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska na podstawie tego przepisu wymaga stwierdzenia, że w rezultacie pozbycia się odpadów miało miejsce składowanie odpadów, o którym mowa w przepisach ustawy o odpadach, podczas gdy do zastosowania opłaty określonej tym przepisem wystarczającym było ustalenie, że w istocie doszło do pozbycia się odpadów na terenach parków narodowych i rezerwatów przyrody przez podmiot korzystający ze środowiska na podstawie art. 293 ust. 4 pkt 2 p.o.ś.;

II. stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8, 11 i 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w postępowaniu przed organami administracji publicznej doszło do takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy ustalony stan faktyczny nie był przez Sąd kwestionowany, a dostrzeżone przez Sąd uchybienia formalne zaskarżonej decyzji nie wpłynęłyby na merytoryczną treść rozstrzygnięcia.

Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono w niej bowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania. Co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, niemniej jednak nieraz trzeba uczynić od tej zasady wyjątek – jest to celowe w szczególności wtedy, gdy od spornej wykładni prawa materialnego w zakresie hipotezy konkretyzowanej normy zależy to, czy określone okoliczności cechują się prawną doniosłością i wymagają wyjaśnienia, czy też nie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Ponieważ skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, zauważyć należy, że błędna wykładnia może się przejawiać w "nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej" (M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, A Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, Warszawa 2024, s. 596). Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię z istoty rzeczy dokonywana jest w płaszczyźnie normatywnej, toteż zasadniczo liczą się tylko argumenty nawiązujące do brzmienia odnośnych przepisów. Ma ona w pewnym sensie charakter abstrakcyjny i jest w dużej mierze autonomiczna wobec okoliczności faktycznych konkretnej sprawy.

Zgodnie z art. 293 ust. 4 pkt 2 p.o.ś., powołanym w zarzutach drugim i trzecim, "w przypadku pozbycia się odpadów (...) na terenach parków narodowych i rezerwatów przyrody (...) podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone w wysokości 1,0 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą tonę odpadów i za każdą dobę składowania". Istota wspomnianych zarzutów sprowadza się do twierdzenia, że hipoteza normy wynikającej z powołanego przepisu obejmuje samo pozbycie się odpadów na określonych terenach, a nie ich składowanie. W konsekwencji – zdaniem skarżącego kasacyjnie – nie było potrzeby odnoszenia się do pojęcia składowania i weryfikowania w toku postępowania, czy miało ono miejsce, ponieważ "do zastosowania opłaty określonej tym przepisem wystarczającym było ustalenie, że w istocie doszło do pozbycia się odpadów na terenach parków narodowych i rezerwatów przyrody". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko skarżącego kasacyjnie nie jest zasadne.

Art. 293 ust. 4 p.o.ś. nie stanowi w pełni samoistnej i odrębnej normy prawnej, lecz zawiera elementy modyfikujące ogólną normę z art. 293 ust. 3 p.o.ś., która przewiduje obowiązek poniesienia opłaty za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym. Inaczej rzecz ujmując, można też powiedzieć, że art. 293 ust. 4 p.o.ś. jest przepisem szczególnym wobec art. 293 ust. 3 p.o.ś. i – w części hipotetycznej – przewiduje kwalifikowane przypadki składowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, a w części dyspozytywnej – zwiększa stawkę opłaty podwyższonej w odniesieniu do tych przypadków. W świetle art. 293 ust. 4 p.o.ś. kwalifikowane przypadki składowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym zachodzą wtedy, gdy pozbycie się odpadów miało miejsce: nad brzegami zbiorników wodnych, w szczególności w strefach ochronnych ujęć wód i na terenach wypływu wód z warstw wodonośnych; na terenach parków narodowych i rezerwatów przyrody; na terenach leśnych albo uzdrowiskowych lub na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych. To, że opisanie przez prawodawcę kwalifikowanych przypadków składowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym nastąpiło w nawiązaniu do czynności to składowanie inicjującej (pozbycia się odpadów), a nie wprost do samego składowania – budzi oczywiście pewne wątpliwości, ale nie uprawnia do negowania opisanej wyżej relacji między ust. 3 i ust. 4 art. 293 p.o.ś.

Sformułowanie art. 293 ust. 4 p.o.ś. prima facie może skłaniać do wniosku, że przewiduje on opłatę podwyższoną za samo pozbycie się odpadów w określonym miejscu podlegającym ochronie. Taki wniosek, który zdaje się leżeć u podstaw zarzutów kasacyjnych, jest jednak niezasadny – przede wszystkim z dwóch powodów. Po pierwsze, tenże art. 293 ust. 4 p.o.ś. w końcowej części nakazuje naliczać opłatę "za każdą dobę składowania" (w tym miejscu mowa już zatem wprost o "składowaniu"; poza tym sposób naliczania opłaty podwyższonej jest zrelatywizowany stanu rzeczy rozciągniętego w czasie i nie przystaje do czynności jednorazowej). Po drugie, opłata podwyższona jest pochodną tudzież modyfikacją opłaty "podstawowej" – obie są naliczane za określone enumeratywnie formy korzystania ze środowiska; art. 273 ust. 1 pkt 4 p.o.ś. pośród tych form korzystania ze środowiska wymienia składowanie odpadów. Rację ma zatem Sąd I instancji, gdy twierdzi, że "wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska na podstawie art. 293 ust. 4 pkt 2 p.o.ś. wymaga stwierdzenia, że w rezultacie pozbycia się odpadów miało miejsce składowanie odpadów na terenach parków narodowych i rezerwatów przyrody".

Sąd I instancji, dokonując wykładni prawa materialnego, prawidłowo określił też relacje między składowaniem odpadów a innymi czynnościami dotyczącymi odpadów, w tym ich przetwarzaniem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – zważywszy na tę wykładnię oraz okoliczności faktyczne niniejszej sprawy – nie ma podstaw do przyjęcia, że czynności skarżącego tudzież Fundacji zawiązane z przedmiotowymi oponami miały znamiona składowania. W okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić należy, że do składowania odpadów nie doszło.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądowi I instancji nie można również zarzucić błędnej wykładni art. 279 ust. 3 p.o.ś. Wszak, gdy idzie o ten przepis, Sąd I instancji wyjaśnił, że: "Do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpadów obowiązany jest posiadacz odpadów w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach (art. 279 ust. 2 p.o.ś.), z tym, że jeżeli odpady zostały przekazane na rzecz podmiotu, który nie uzyskał wymaganego zezwolenia w zakresie gospodarki odpadami, to podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska, jest podmiot, który przekazał te odpady (art. 279 ust. 3 p.o.ś.). Wskazany przepis nie zmienia ogólnej reguły, że przedmiotem opodatkowania jest składowanie odpadów. W szczególności ustawodawca nie wiąże obowiązku poniesienia opłaty za korzystanie ze środowiska z samą czynnością przekazania odpadów podmiotowi nieposiadającemu zezwolenia. W świetle wskazanych przepisów podmiot, który przekazał odpady, będzie obowiązany do poniesienia opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpadów, o ile podmiot, któremu odpady przekazano, nie posiadał odpowiedniego zezwolenia oraz dokonał czynności składowania odpadów, a nie innej czynności". Przytoczone stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe. W konsekwencji nie można podzielić poglądu skarżącego kasacyjnie, który również w tym kontekście twierdzi, że składowanie odpadów nie jest konieczną przesłanką naliczenia opłaty podwyższonej na podstawie art. 293 ust. 4 pkt p.o.ś. i że należy tę opłatę wiązać z samą czynnością przekazania odpadów nieuprawnionemu podmiotowi bądź z samą czynnością pozbycia się odpadów na terenach chronionych.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 194 ust. 2 w zw. z art. 175 (ówcześnie obowiązującym) u.o. w zw. z art. 281 ust. 1 p.o.ś., "poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do nieuzasadnionego przyjęcia, iż nie ma w istocie różnicy między administracyjną karą pieniężną a opłatą za korzystanie ze środowiska i uznanie, iż ukaranie mandatem za wykroczenie zwalnia z innych opłat administracyjnych (w tym wypadku opłat podwyższonych za korzystanie ze środowiska)" – podkreślić w pierwszej kolejności należy, że Sąd I instancji nie sformułował tezy o braku różnicy między administracyjną karą pieniężną a opłatą za korzystanie ze środowiska ani też nie sformułował tezy, iż ukaranie mandatem za wykroczenie zwalnia z innych opłat administracyjnych. Już z tej przyczyny odnośny zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Z tym zastrzeżeniem, warto zauważyć, że Sąd I instancji w nawiązaniu do art. 194 ust. 2 u.o. wskazał, że: "Mając na uwadze treść tego przepisu, w postępowaniu dotyczącym nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 194 ust. 1 i 4 ustawy o odpadach właściwy organ powinien w pierwszej kolejności rozważyć czy w danym przypadku nie jest uzasadnione wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska, a tym samym odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 194 ust. 1 i 4 ustawy o odpadach. W niniejszej sprawie organ właściwy do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 194 ustawy o odpadach, a więc PWIOŚ, decyzją z 16 maja 2018 r. nałożył na Fundację administracyjną karę pieniężną na podstawie art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach (w brzmieniu sprzed 5 września 2018 r.) za zbieranie i przetwarzanie odpadów bez zezwolenia. Organy miały świadomość, że taka decyzja została wydana, jednak nie rozważyły, jakie implikacje należy wiązać z jej wydaniem". Dalej Sąd I instancji zaprezentował stanowisko, że "z art. 194 ust. 2 ustawy o odpadach wynika a contrario, że w przypadku nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 194 ust. 1 ustawy o odpadach wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie odpadów na podstawie art. 293 p.o.ś. nie jest możliwe, jeśli opłata miałaby być poniesiona za tę samą czynność, za którą nałożono administracyjną karę pieniężną, w przeciwnym przypadku wystąpiłoby podwójne karanie z tego samego tytułu".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, adresatem normy z art. 194 ust. 2 u.o. jest zasadniczo organ właściwy w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 194 ust. 1 i 4 u.o., który obowiązany jest zważać, czy za dane naruszenie może być ustalona opłata podwyższona – taka możliwość stanowi bowiem dlań negatywną przesłankę orzekania. Wymierzając karę za dane naruszanie, organ w sposób autorytatywny stwierdza, że ta negatywna przesłanka nie zachodzi. Z kolei organ właściwy w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej wprawdzie co do zasady nie musi badać, czy za dane naruszenie może być wymierzona kara, ale – ilekroć rozstrzygnięcie co do tej kary zapadło wcześniej i jako ostateczna decyzja administracyjna korzysta z domniemania zgodności z prawem – nie może od niego abstrahować. Nie do zaakceptowania byłaby bowiem sytuacja, w której jednocześnie w obrocie prawnym w odniesieniu tego samego naruszenia funkcjonowałyby dwie w istocie sprzeczne ze sobą i wzajemnie się wykluczające decyzje: decyzja o wymierzeniu kary na podstawie art. 194 ust. 1 lub ust. 4 u.o. i decyzja o ustaleniu opłaty podwyższonej na podstawie art. 293 p.o.ś. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem Sądu I instancji w zakresie, w jakim wynika z niego, że istniejąca w obrocie prawnym ostateczna decyzja o wymierzeniu kary na podstawie art. 194 ust. 1 lub ust. 4 u.o. jest przeszkodą do ustalenia opłaty podwyższonej – oczywiście ma to miejsce tylko wtedy, gdy w rachubę wchodzi tożsame naruszenie.

Skarżący kasacyjnie w ramach rozważanego zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię powołał też art. 175 ust. 1 p.o.ś. (w ówczesnym brzmieniu). Sąd instancji przytoczył ten przepis i wyjaśnił, że: "Wówczas wskazana w art. 175 ustawy o odpadach czynność stanowiła wykroczenie. Przepis ten przestał obowiązywać z dniem 23 września 2021 r. i w tym samym dniu wszedł w życie art. 194 ust. 1 pkt 3a, w myśl którego administracyjną karę pieniężną wymierza się za zlecanie wykonywania obowiązku gospodarowania odpadami podmiotom, które nie uzyskały wymaganych decyzji lub wymaganego wpisu do rejestru, wbrew przepisom art. 27 ust. 2. W wyniku tych działań ustawodawcy czynność zlecenia gospodarowania odpadami podmiotowi nieuprawnionemu nie stanowi już wykroczenia, lecz jest zagrożona administracyjną karą pieniężną ze wspomnianego już art. 194 ustawy o odpadach, a tym samym obecnie również w przypadku stwierdzenia tego naruszenia istnieje konieczność rozważenia zastosowania art. 194 ust. 2 ustawy o odpadach. Z powyższego działania ustawodawcy sąd także wywodzi cel w postaci unikania podwójnego karania za to samo naruszenie". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można Sądowi I instancji zarzucić błędnej wykładni powołanego przepisu. Podobnie rzecz się ma, gdy idzie o art. 281 ust. 1 p.o.ś. – Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni tego przepisu.

W zarzucie naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie powołał – poza przepisami wynikowymi – art. 8, art. 11 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., nawiązując tym samym do stanowiska Sądu I instancji, że "doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, ale również art. 8 i 11 k.p.a., gdyż uzasadnienia decyzji obydwu organów nie odpowiadały na zastrzeżenia strony, budząc istotne wątpliwości czy organy w wystarczający sposób pochyliły się nad rozpatrywaną sprawą". Zważywszy na rozważania poczynione wyżej w odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy stwierdzić, że Sąd I instancji trafnie zidentyfikował elementy, które w uzasadnieniu decyzji – zwłaszcza w części dotyczącej wyjaśnienia podstawy prawnej – nie zostały należycie wyjaśnione. Dlatego też odnośny zarzut naruszenia przepisów postępowania należało uznać za niezasadny.

W ponownym postępowaniu administracyjnym organ obowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną zawartą w wyroku Sądu I instancji oraz ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjmując w szczególności, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie doszło do składowania odpadów, będącego konieczną przesłanką naliczenia opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 293 ust. 4 pkt 2 p.o.ś.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.