Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Starosty B. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem O. a Miastem O. w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków od dnia [...] 2017 r. za pobyt dzieci: J. M. i P. M. oraz W. M. i A. M. w rodzinach zastępczych postanawia 1. odrzucić wniosek, 2. zwrócić Staroście B. ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od wniosku.

Starosta B. na podstawie art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2017 r., poz. 697, z późn. zm. – dalej również: ustawa o pieczy zastępczej) oraz art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 697 [aktualnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369], z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) we wniosku z dnia [...]r. (data nadania pocztowego) wystąpił o "rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatem O. a Miastem O. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia sprawy dotyczącej ponoszenia wydatków od dnia [...]. za pobyt dzieci J. M. i P. M. oraz W. M. i A. M. w rodzinach zastępczych".

W uzasadnieniu wniosku Starosta podniósł, że pomiędzy Powiatem B. m a Powiatem O. w dniu [...]r. "obowiązywało porozumienie w sprawie ponoszenia wydatków na utrzymanie" wyżej wymienionych dzieci w rodzinach zastępczych i na jego podstawie Powiat O. ponosił wydatki na pokrycie kosztów utrzymania tych dzieci w rodzinach zastępczych. Dalej organ wyjaśnił, że w dniu [...]r. weszło w życie Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 lipca 2016 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta oraz zmiany nazwy gminy (Dz.U. z 2016 r. poz. 1134), a Powiat O. od tego dnia zaprzestał pokrywać koszty utrzymania dzieci, gdyż "zdaniem Powiatu O., w związku z w/w przepisem prawa, porozumienia zawarte z Powiatem B. m z dniem [...] r. przestały obowiązywać, a organem właściwym do ponoszenia wydatków na utrzymanie dzieci jest Miasto O. ".

Ponadto Starosta dodał, że Miasto O. , reprezentowane przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w O. , również uznaje się za niewłaściwe do ponoszenia wydatków za pobyt J. i P. M. oraz W. i A. M. w rodzinie zastępczej.

Podsumowując, Starota B. stwierdził, że ponieważ powstał spór o właściwość pomiędzy Starostą O. a Prezydentem Miasta O. Starosta B. wnosi o wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia sprawy dotyczącej ponoszenia wydatków od dnia [...]r.

W odpowiedzi na wniosek Starosta O. podniósł, że Powiat O. nie jest właściwy do ponoszenia wydatków za pobyt wyżej wymienianych dzieci w rodzinach zastępczych.

Starosta O. wyjaśnił, że Powiat O. ponosił wydatki na pokrycie kosztów utrzymania małoletnich w rodzinach zastępczych na terenie Powiatu B. na mocy porozumień zawartych z Powiatem B. m w dniu [...]r., gdyż dzieci mieszkały przed umieszczeniem w pieczy zastępczej w miejscowości Ś., znajdująca się w obrębie Powiatu O. do dnia [...]r. Idąc dalej, organ stwierdził, że miejscem zamieszkania małoletnich przed umieszczeniem w pieczy zastępczej była miejscowość Ś, wobec czego Powiat O. , stosownie do przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o pieczy zastępczej, do dnia [...]r. ponosił wydatki na utrzymanie małoletnich. Co do okresu od [...]r. Starosta O. podniósł, że na mocy § 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 lipca 2016 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta oraz zmiany nazwy gminy (Dz.U. z 2016 r. poz. 1134) z dniem [...]r. ustalono granice miasta na prawach powiatu O. i w powiecie O. przez "włączenie do dotychczasowego obszaru miasta na prawach powiatu O. obszaru m.in. obszar obrębu ewidencyjnego Ś". Organ wyjaśnił, że wskutek wejścia w życie powyższego przepisu doszło do zmiany granic O. – miasta na prawach powiatu, poprzez przyłączenie do niego miejscowości Ś, będącej uprzednio w Gminie D. W. w powiecie O. ,; tym samym "doszło także do zmiany granic Powiatu O., otaczającego Miasto O. . Bezsprzeczne jest zatem, iż doszło do zmiany granic jednostek samorządu terytorialnego, które wykonują zadania powiatu".

Zdaniem Starosty O., w wyniku powyższych zmian terytorialnych od dnia [...]r. "wydatki na utrzymanie dzieci, umieszczonych w rodzinach zastępczych na terenie Powiatu B., a mieszkających przed umieszczeniem w pieczy zastępczej, na terenach przejętych obecnie przez Miasto O. - Ś winno ponosić miasto na prawach powiatu O. oraz stosowne porozumienia w sprawie pokrywania kosztów powinny być zawarte pomiędzy Powiatem B. m a Miastem O. (art. 191 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej)", jednak "Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w O. nie uznaje swojego obowiązku ponoszenia kosztów utrzymania małoletnich od dnia [...]r.".

Ponadto Starosta O. odwołał się do brzmienia przepisów art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 4ea ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875) oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 3cb ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1868), podnosząc, że przepisy te regulują określone skutki prawne procesu łączenia gmin i powiatów, ustanawiając zasadę następstwa prawnego gminy lub powiatu powstałego w wyniku połączenia, na zasadzie sukcesji uniwersalnej. Zdaniem Starosty O., przepisy te obejmują zakresem przedmiotowym wszelkie prawa i obowiązki, zatem gmina lub powiat przejmujący – z mocy prawa – staje się następcą prawnym w zakresie prawa ustrojowego, prawa materialnego oraz procesowego. Zdaniem Starosty, ustawowe wstąpienie następcy "we wszystkie prawa i obowiązki" nie ogranicza się do nabycia praw i obowiązków "na przyszłość", jak interpretuje to Gmina O. , bowiem ustawodawca nie wprowadził bowiem żadnych ograniczeń w tym zakresie, zatem sukcesor wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których stroną był podmiot przejmowany, ze skutkiem takim, jakby to sukcesor od początku był stroną stosunków prawnych.

Przy takiej argumentacji, Starosta O. stwierdził, że "Miasto O. na mocy przepisów dotyczących następstwa prawnego w przypadku zmiany granic gmin i powiatów, stało się właściwe do ponoszenia kosztów za pobyt dzieci [...] w rodzinach zastępczych na terenie Powiatu B., zaś Powiat O. od dnia [...]. nie jest właściwy do ponoszenia wydatków w przedmiotowej sprawie".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Należące do kompetencji sądów administracyjnych rozstrzyganie sporów o właściwość pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 września 2011 r. sygn. akt II OW 75/11 (dostępny w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), przez "spór o właściwość lub spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny), albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). Zatem spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, czyli gdy mamy do czynienia z tożsamą sprawą, którą zajmują się co najmniej dwa organy, albo co do której organy odmawiają jej rozpoznania i rozstrzygnięcia, powołując się na brak właściwości. Warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w przedmiocie sporu jest istnienie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego w znaczeniu prawnym".

Spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., powstaje w związku z odmienną oceną zakresu określonej w przepisach prawa kompetencji organów administracji publicznej. Sporem takim jest sytuacja prawna, w której między organami zachodzi rozbieżność poglądów co do właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia konkretnej sprawy administracyjnej, tożsamej pod względem podmiotowym (tożsamości strony), przedmiotowym (tożsamości żądania) i przy stosowaniu tej samej podstawy prawnej. Chodzi tu przy tym nie o każdą sprawę, którą upoważniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale wyłącznie należącą do jego właściwości indywidualną sprawę administracyjną rozstrzyganą przez taki organ w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt I OW 48/06, LEX nr 321535, z dnia 5 grudnia 2008 r. sygn. akt I OW 142/08 LEX 565694 – orzeczenia przywołane w postanowieniu NSA z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt I OW 146/17, dostępne jw.).

Przepis art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej stanowi, że w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej również: Kodeks; k.p.a.). Z kolei Kodeks przyjmuje w zakresie właściwości do rozstrzygania sporów pomiędzy organami samorządu terytorialnego zasadę przyznającą właściwość organowi wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1), od której w razie braku wspólnego organu wyższego stopnia wprowadza wyjątek, przyznając właściwość sądowi administracyjnemu. Dodać należy, że przepis art. 191 ust. 16 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w istocie nie reguluje ustalenia organu właściwego, lecz jest trybem rozstrzygnięcia, na której jednostce samorządu terytorialnego ciąży obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka. Ciężar ten spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego, którego organ jest jedynie wykonawcą obowiązku (przy ewentualnym zawarciu porozumień, o których mowa w art. 191 ust. 4 i 5 tej ustawy).

Przepis art. 191 powołanej ustawy formułuje zasadę, że wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (art. 191 ust. 1), zaś w przypadkach określonych w art. 191 ust. 2 i ust. 3 właściwym do ponoszenia wydatków jest odpowiednio powiat miejsca ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały lub powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Z kolei w myśl art. 191 ust. 5 tej ustawy powiat, na terenie którego funkcjonują mogące przyjąć dziecko rodzina zastępcza, rodzinny dom dziecka lub placówka opiekuńczo-wychowawcza, zawiera z powiatem, o którym mowa w ust. 1-4, porozumienie w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2.

Wydatki, o których mowa w art. 191 ust. 1 ustawy o pieczy zastępczej, to: wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka (pkt 1); średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym (pkt 2); wydatki na finansowanie pomocy na kontynuowanie nauki i usamodzielnienie (pkt 3).

Natomiast w ust. 9 i 10 przepisu art. 191 tej ustawy wskazano zasady, na których gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (czyli odpowiednio w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka lub placówce, o której mowa w pkt. 10) partycypuje (ponosi częściowe wydatki) w kosztach, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2.

Z kolei ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. nr 175, poz.1362, z późn. zm. – dalej: ustawa o pomocy społecznej), w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2011 r. – na podstawie której zostały zawarte pomiędzy Powiatem B. m a Powiatem O. wskazane przez Starostę B. porozumienia z dnia [...] r. – przewidywała, że powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na dziecko jest powiat miejsca zamieszkania dziecka przed jego umieszczeniem w pierwszej formie opieki zastępczej nad dzieckiem, a jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków na to dziecko jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały; jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej lub całodobowej placówce opiekuńczo-wychowawczej (art. 86a). Z kolei w art. 86 ustawa ta przewidywała, że w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej na terenie innego powiatu, powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej ponosi wydatki na jego utrzymanie w łącznej kwocie świadczeń przysługujących danej rodzinie zastępczej (ust. 3); jednocześnie stanowiła, że powiat prowadzący całodobową placówkę opiekuńczo-wychowawczą lub rodzinę zastępczą przyjmującą dziecko oraz powiat, na terenie którego funkcjonuje całodobowa placówka opiekuńczo-wychowawcza, zawiera z powiatem właściwym ze względu na miejsce zamieszkania przyjętego dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej lub skierowaniem do całodobowej placówki opiekuńczo-wychowawczej porozumienie w sprawie umieszczenia dziecka i wysokości wydatków, o których mowa w ust. 2 lub 3 (ust. 4).

Z powyższych przepisów – tak aktualnie, jak i wcześniej obowiązujących – wynika, że przy ustaleniu powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej istotny jest stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej (por. art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 126/13, dostępny jw.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że porozumienia takie są umową cywilnoprawną, nie mają zaś charakteru aktu administracyjnego. Spory dotyczące wskazanych porozumień nie stanowią zatem sporów o właściwość w rozumieniu art. 4 p.p.s.a. w związku z art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., a tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozstrzygać takich sporów w trybie art. 4 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA z dnia 29 września 2013 r. sygn. akt I OW 220/13, z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt I OW 3/12, z dnia 24 września 2013 r. sygn. I OW 181/13 i powołane tam orzecznictwo – postanowienia dostępne jw.). Stanowisko takie było wyrażane w orzecznictwie również wcześniej w stosunku do instytucji uregulowanej przepisami art. 86 ustawy o pomocy społecznej (por. postanowienia NSA z dnia 1 lipca 2010 r. sygn. akt I OW 52/10, z dnia 1 czerwca 2009 r. sygn. akt I OW 37/09 – orzeczenia dostępne jw.).

Odnosząc powyżej przedstawione przepisy i poglądy prawne do niniejszej sprawy, trzeba przede wszystkim podkreślić, że rozpatrywanej sprawie w ogóle nie doszło do zainicjowania pomiędzy Starostą B. m a Starostą O. sporu o charakterze negatywnym dotyczącym właściwości miejscowej lub przedmiotowej co do obowiązku ponoszenia wydatków "od dnia [...]." za pobyt wskazanych we wniosku dzieci w rodzinach zastępczych.

Starosta B. w szczególności nie twierdzi, że Powiat B. jest niewłaściwy w sprawie ponoszenia wydatków, o których mowa w art. 191 ust. 1 ustawy o pieczy zastępczej, a zarazem nie podnosi, że właściwym powiatem jest Powiat O. . Przeciwnie, Starosta B. uważa, że powstał spór o właściwość pomiędzy Starostą O. a Prezydentem Miasta O. Starosta B. wnosi o wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia sprawy dotyczącej ponoszenia wydatków od dnia [...]r. Z kolei Starosta O. w odpowiedzi na wniosek również nie wskazuje Powiatu B. jako zobowiązanego do ponoszenia wydatków, o których mowa w tym przepisie, gdyż za taką jednostkę uznaje Miasto O. jako miasto na prawach powiatu. Niewątpliwe zatem Powiat B. nie pozostaje z Powiatem O. w sporze o właściwość w sprawie ponoszenie wydatków, o których mowa w art. 191 ust. 1 powołanej ustawy, ani tym bardziej nie zostaje w sporze z Miastem O. – miastem na prawach powiatu. W konsekwencji nie może zainicjować sporu o właściwość w sprawie ponoszenia wydatków, o których mowa w art. 191 ust. 1 w zw. z art. 191 ust. 16 ustawy o pieczy zastępczej.

Ponadto nawet gdyby w niniejszej sprawie przyjąć, że Starosta B. mógłby pozostawać w sporze o właściwość miejscową ze Starostą O. w rozumieniu przepisu art. 191 ust. 16 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, to w niniejszej sprawie spór ten bezsprzecznie nie dotyczyłby obowiązku ponoszenia wydatków, o których mowa w art. 191 ust. 1 ustawy o pieczy zastępczej, lecz realizacji postanowień określonych porozumień z dnia [...]r., zawartych na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tymi porozumieniami, "w sprawach nieuregulowanych w porozumieniu stosuje się przepisy ustawy o pomocy społecznej, przepisy wykonawcze do tej ustawy oraz [przepisy] kodeksu cywilnego" (§ 9), zaś "spory z nich wynikające rozstrzyga sąd właściwy miejscowo dla Powiatu B." (§ 10). Kwestie sporne pomiędzy obydwoma powiatami powinny zatem w tym wypadku zostać rozstrzygnięte na drodze cywilnej. W sprawie dotyczącej wykonywania (wywiązywania się z postanowień) porozumienia w przedmiocie ponoszenia kosztów pobytu dziecka w rodzinie zastępczej nie może bowiem powstać spór o właściwość w rozumieniu art. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.

Dodać należy, że sporu o właściwość (miejscową) w sprawie ponoszenia wydatków, o których mowa w art. 191 ust. 1 ustawy o pieczy zastępczej, przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie toczą pomiędzy sobą Powiat O. i Miasto O. jako miasto na prawach powiatu. Gdyby zaś nawet tak było, to do rozstrzygnięcia takiego sporu, zgodnie z przepisem art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., nie byłby właściwy sąd administracyjny, lecz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. , jako organ wyższego stopnia (art. 17 pkt 1 k.p.a.) wspólny dla organów obydwu wyżej wymienionych jednostek samorządu terytorialnego (Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. obejmuje swoją właściwością powiaty: b., g., k., k., k., n., n., o., O. , p., s. oraz miasto na prawach powiatu – O. ; patrz: http://bip.sko.O. .pl/24/wlasciwosc-miejscowa.html).

W tym stanie rzeczy należało uznać, że wniosek Starosty B. o rozstrzygnięcie sporu w sprawie ustalenia powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na pokrycie kosztów utrzymania dzieci w rodzinie zastępczej jest niedopuszczalny i podlega on odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 64 § 3 p.p.s.a.

O zwrocie całego uiszczonego wpisu od wniosku orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a.