Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1783/18 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 26 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 1783/18) oddalił skargę J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z [...] lipca 2018 r. Prezydent Miasta Płocka na podstawie art. 41 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.) odmówił przyznania J. M. specjalnego zasiłku celowego na zakup środków higieny osobistej i sanitarnej. Jak wskazał organ, wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a jego miesięczny dochód wynosi 694,45 zł, przy ustawowym kryterium dochodowym 634 zł. Natomiast "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 41 pkt 1 ww. ustawy to zdarzenie występujące okazjonalnie oraz nagle, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Szczególne przesłanki muszą być wyraziste i odbiegające od sytuacji osób kwalifikujących się do pomocy przy spełnieniu kryterium dochodowego. Zakup środków higieny osobistej i sanitarnej jest zaś wydatkiem niewielkim (średnio od 20 do 30 zł miesięcznie) i choć realizowanym cyklicznie, to jednak w większych odstępach czasu. W ocenie organu koszty te można przewidzieć i zaplanować.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. M.

Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem Kolegium z aktualizacji wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący (lat 53) jest rozwiedziony i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, mieszkając w lokalu kwaterunkowym o powierzchni 34,70 m2. Ma córkę, twierdzi jednak, że nie utrzymuje z nią kontaktu. Legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności przyznanym na stałe, która to niepełnosprawność ma charakter trwały. Z orzeczenia wynika, że może być zatrudniony, ale konieczne jest przystosowane stanowisko pracy. Na dochód wnioskodawcy składa się zasiłek stały w kwocie 398,07 zł oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie 296,38 zł. Łączny dochód wynosi więc 694,45 zł, przy ustawowym kryterium dochodowy wynoszącym 634 zł. W wywiadzie ustalono, że stałe, miesięczne wydatki strony, związane z opłatami za

mieszkanie wynoszą około 441 zł. Zdaniem jednak Kolegium, o ile przepis art. 41 ww. ustawy pozwala na przyznanie specjalnego zasiłku celowego w przypadku przekroczenia przez osobę lub rodzinę kryterium dochodowego, to jednak aby się tak stało, organ musi uznać sytuację życiową danego wnioskodawcy za przypadek szczególnie uzasadniony, a więc musi dojść do zdarzeń nagłych i nieprzewidywalnych, które znacząco obciążyły budżet domowy, nie pozwalając zaspokoić powstałych potrzeb życiowych. Chodzi zatem o sytuacje wyjątkowe, a więc drastyczne i dotkliwe w skutkach oraz daleko ingerujące w plany życiowe tych osób i rodzin, nie należące do zdarzeń codziennych, a ich przezwyciężenie jest niemożliwe przy wykorzystaniu własnych uprawnień i zasobów. W ocenie Kolegium zakupu środków czystości i higieny nie można uznać za przypadek szczególnie uzasadniony. W skali jednego miesiąca wielkość potrzeb na te środki oscyluje między 20 a 30 zł, a nawet gdyby te potrzeby były okresami wyższe, to i tak można je zaplanować. Organ I instancji przy tym dysponuje ograniczonymi środkami na pomoc społeczną i zawsze skala potrzeb wnioskodawców jest większa od możliwości budżetowych ośrodka.

Skargę na powyższą decyzję złożył J. M., podnosząc, że organ poza jego niepełnosprawnością nie zbadał i nie uwzględnił innych dolegliwości chorobowych takich, jak: choroby serca, odcinka kręgosłupa lędźwiowego i szyjnego, cukrzyca typu II, zawroty głowy, poważna wada wzroku.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Pełnomocnik skarżącego potrzymał skargę, zarzucając skarżonej decyzji naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez zaniechanie niezbędnych czynności do indywidualnego rozpatrzenia niniejszej sprawy, w szczególności poprzez brak wzięcia pod uwagę stanu zdrowia skarżącego i konieczności stosowania specjalnej diety.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ją za niezasadną. Podkreślając uznaniowy charakter decyzji wydanej na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2017 r. poz. 1769) oraz fakt przekroczenia przez skarżącego kryterium dochodowego, Sąd uznał, że organy prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie nie wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", o jakim mowa w art. 41 ustawy.

Zdaniem Sądu jest to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych pozwala stwierdzić, że są to zdarzenia drastyczne w skutkach i daleko ingerujące w plany życiowe. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczających poza możliwości przewidzenia i przeciwdziałania, przy dołożeniu nawet największej staranności. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Zasiłek celowy specjalny powinien być także traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe. Organ, jak stwierdził Sąd, dokonał przy tym prawidłowej wykładni art. 41 pkt. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zaś zawężenie możliwości przyznawania specjalnego zasiłku celowego do przypadków o szczególnym charakterze wiąże się z faktem, iż ustawodawca nie uzależnił przyznania tego świadczenia od kryterium dochodowego, jak to ma miejsce w przypadku zwykłych zasiłków celowych (art. 39 ustawy).

Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji uznał, że organy prawidłowo oceniły sytuację osobistą, rodzinną i finansową skarżącego, trafnie przyjmując, że w niniejszej sprawie zasiłek celowy specjalny nie może być przyznany, gdyż zakup środków higieny osobistej i sanitarnej nie jest zdarzeniem nagłym, niemożliwym do przewidzenia i do przezwyciężenia własnymi środkami. Sytuacja skarżącego, chociaż trudna, to jednakże nie wyczerpuje znamion przepisu art. 41 ustawy. Organy nie przekroczyły zatem granic uznania administracyjnego.

Nadto Sąd pierwszej instancji wskazał na limitowany rozmiar przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe i stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia oraz to, że skarżący objęty jest różnymi formami pomocy. Decyzjami z [...] lipca 2018 r. przyznano mu na okres od lipca do października 2018 r. zasiłki celowe po 350 zł miesięcznie i specjalne zasiłki celowe w kwotach: 403,50 zł, 250, 150 i 250 zł. Pomoc udzielana skarżącemu jest więc realna, a nie symboliczna, a organ nie lekceważy jego potrzeb.

Uznając, że z przyczyn powyższej wskazanych, organy nie naruszyły granic uznania administracyjnego, w tym nie naruszyły art. 7 K.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 2 ust 1, art. 41 pkt 1 i 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie oceny legalności zaskarżonej decyzji z pominięciem naruszenia przez organ administracji publicznej tych przepisów, w szczególności poprzez brak dostrzeżenia okoliczności, zgodnie z którymi oba organy przekroczyły zasadę swobody w uznaniu administracyjnym oraz to, iż wydały decyzje w sprzeczności z przepisami K.p.a., a to z uwagi na brak odniesienia się w decyzji do problemów zdrowotnych skarżącego oraz brak ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie,

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie dokonania prawidłowej kontroli instancyjnej i w konsekwencji nie stwierdzenie podstaw do uchylenia postanowienia organu II instancji.

Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, oświadczając, że skarżący nie opłacił pomocy prawnej ani w części, ani w całości. Skarżący wniósł także o nieprzeprowadzanie rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że braki w ustaleniach faktycznych polegające na nieustaleniu stanu zdrowia skarżącego są istotnym błędem postępowania przed organem. Skoro natomiast organ nie posiadał prawidłowego i pełnego obrazu stanu faktycznego sprawy, tj. nie posiadał wiedzy o kluczowych dolegliwościach skarżącego, to nie mógł w sposób prawidłowy zastosować "uznania administracyjnego".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że stosownie do art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - zwanej również P.p.s.a.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tej ustawy, jako niezasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 2 ust 1., art. 41 pkt 1 i 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. (zarzut 1). Podkreślić należy, że stosownie do treści art. 41 ww. ustawy, specjalny zasiłek celowy może być przyznany, mimo przekroczenia kryterium dochodowego, w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przesłanka ta ma miejsce wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1416/07, z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 164/11, z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1485/15 ). Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności. Organy zasadnie zatem uwzględniły fakt, że

skarżący jest już objęty różnymi formami pomocy ze strony organów administracyjnych, co dodatkowo uprawniało je do limitowania udzielenia mu kolejnej pomocy i odmowy przyznania wnioskowanego w niniejszej sprawie zasiłku, uznając, że sytuacja, w jakiej znalazł się skarżący nie jest wyjątkową, a więc jest on w stanie samodzielne ją przezwyciężyć, tj. zakupić środki higieny osobistej i sanitarnej. Tym samym, w okolicznościach niniejszej sprawy, trafnie Sąd pierwszej instancji, a wcześniej organy administracyjne, uznały, że w przypadku skarżącego w odniesieniu do zakresu żądania udzielenia mu pomocy nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek warunkujący przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Nie można również tracić z pola widzenia, że celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zaspakajanie wszystkich potrzeb jej beneficjentów. Pomoc ta nie może polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego (zob. m. in. wyrok NSA z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2224/15). Powtórzona z kolei w skardze kasacyjnej argumentacja, nawiązująca do problemów zdrowotnych skarżącego okazała się być nieskuteczna, bowiem nie podważa oceny, że sytuacja skarżącego nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 41 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej jak również pomija to, że organ odwoławczy wskazywał na stan zdrowia skarżącego, podkreślając fakt posiadanego orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, który ma charakter trwały, ale który pozwala na podjęcie przez niego zatrudnienia, chociaż na uprzednio przystosowanym stanowisku pracy.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarówno wydane rozstrzygnięcia, jak i wyrok Sądu pierwszej instancji, nie naruszają prawa, co w konsekwencji czyni również niezasadnym zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. (zarzut 2).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sąd nie orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, albowiem na podstawie art. 258 – 261 P.p.s.a. w tej materii wyłącznie właściwe są wojewódzkie sądy administracyjne.