VI SA/Wa 309/08 - Wyrok

Data orzeczenia	2008-06-10	
Data wpływu	2008-02-11	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Andrzej Czarnecki
Jolanta Królikowska-Przewłoka /przewodniczący/
Zbigniew Rudnicki /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)	
Hasła tematyczne	Drogi publiczne	
Sygn. powiązane	II GSK 925/08	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 1986 nr 6 poz 33; par. 8, 10, 10a; Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska- Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę	
Uzasadnienie
Decyzją Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich (ZDM) w W. z dnia [...] lutego 1999 r., wydaną na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60, z późn. zm.) i § 1 ust. 1, § 8 ust 9 oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6, poz. 33, z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku p. D. P. (dalej: strony, wnioskodawcy) o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim parkingu m.in.:

1. zezwolono na zajęcie odcinka pasa drogowego pod parking przy ul. R., rej. N., o powierzchni całkowitej 2160 m2 według lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym, na okres: od dnia [...] kwietnia 1999 r. do dnia [...] marca 2000 r.

2. ustalono warunki zezwolenia,

3. ustalono następujące opłaty jakie wnioskodawca powinien uiścić:

a) opłatę jednorazową za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi w wysokości 38.944,80 zł, wynikającej z iloczynu zajętej powierzchni rzutu poziomego i ustalonej stawki, wynikającej z tabeli, w wysokości 18,03 zł,

b) opłatę za okres od [...] kwietnia 1999 r. do [...] marca 2000 r. w wysokości 23.716,80 zł, wynikającej z iloczynu zajętej powierzchni 2160 m2, ustalonej stawki dziennej 0,03 zł/m2 i liczby dni zajęcia 366, płatną w ratach według zasad określonych w pkt 4 decyzji.

Dnia [...] marca 2007 r. wnioskodawca na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 1999 r. w części zawartej w punkcie 3a decyzji dotyczącej ustalenia opłaty jednorazowej za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi w wysokości 38 944,80 zł. Przedmiotowej decyzji we wskazanym zakresie wnioskodawca zarzucił rażące naruszenie prawa.

W uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, że zgodnie z § 10 w zw. z § 10a rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji jednorazową opłatę organ pobierał za umieszczenie w pasie drogowym reklam oraz obiektów handlowych i usługowych według stawki 0,19 zł (pkt 5 tabeli § 10a powoływanego rozporządzenia). W przepisach nie ma stawki 18,03 złotych, przyjętej w decyzji z [...] lutego 1999 r. W decyzji nie wykazano z jakiej tabeli organ przyjął ustaloną stawkę w wysokości 18,03 zł. Wnioskodawca wskazał również, że zajęcie pasa drogi pod parking nie może być uznane za "umieszczenie w pasie drogi obiektów handlowych lub usługowych". Za zajęcie pasa drogowego uiszcza się, zgodnie z art. 8 powoływanego rozporządzenia, opłatę wynikającą z iloczynu metrów kwadratowych zajętego pasa drogi oraz stawki, przy uwzględnieniu, że w przypadku zajęcia pasa drogi pod parking opłaty są zmniejszone o 85 % (ust. 9 § 8 powołanego rozporządzenia).

Jedynymi urządzeniami umieszczonymi na zajętym pasie drogi był szlaban (0,90 m2) i budka (8 m2), za które zgodnie z § 10 ust. 3 powoływanego rozporządzenia mogła być ustalona opłata jednorazowa stanowiąca wielokrotność 16 złotych i metrów kwadratowych umieszczonych urządzeń.

Brak jest podstaw do przyjęcia, że parking w całości stanowi obiekt usługowy i organ miał prawo pobierać opłatę jednorazową z tego tytułu. Świadczą o tym jednoznacznie przepisy § 8 i 10 powoływanego rozporządzenia, z których wynika uznanie zajęcia pasa drogi pod parking za odmienne od pozostałych zajęć (por. § 8 ust. 9 rozporządzenia) i ustalenie opłaty jednorazowej za umieszczenie obiektów lub urządzeń (§ 10).

Decyzja z [...] lutego 1999 r. jako podstawę prawną wskazuje art. 39 ust 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i § 1 ust. 1, § 8 ust. 9 oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych. Żaden z powołanych przepisów nie zawiera "tabeli", na którą powołuje się organ w punkcie 3 decyzji.

Decyzją SKO w [...] z dnia [...] września 2007 r., wydaną na podstawie m.in. art. 127 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1999 r. stwierdzono na zasadzie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. wydanie decyzji ZDM z dnia [...] lutego 1999 r. z naruszeniem prawa, jednakże nie stwierdzono jej nieważności z powodu nieodwracalnych skutków prawnych, jakie wywołała.

W uzasadnieniu organ orzekający w sprawie dokonał szczegółowej analizy przepisu art. 156 § 1 k.p.a. wskazując m.in., że wymienione w tym przepisie wady mają charakter materialno-prawny, tkwią w samej decyzji (poza procedurą jej wydania), a także – odwołując się do orzecznictwa NSA (m.in. wyroki: - z dnia 17 września 1997 r., sygn. akt III SA 1425/96; - z dnia 11 maja 1994 r., sygn. akt III SA 1705/93) dokonał wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa", stanowiącą zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.

Według SKO w [...] ocena stanu faktycznego sprawy, sprowadzająca się do stwierdzenia oczywiście niezasadnego naliczenia opłaty, sprzecznego z obowiązującymi w czasie wydawania decyzji z dnia [...] lutego 1999 r. przepisami regulującymi stawki opłat jednorazowych za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i obiektów (części obiektów lub urządzeń) nie związanych z funkcjonowaniem dróg, przemawia za uznaniem nieważności tej decyzji, czemu na przeszkodzie stoi jednak wywołanie przez przedmiotową decyzję nieodwracalnych skutków prawnych.

Uznano, że stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem deklaratoryjnym, obowiązującym z mocą wsteczną, a więc zawsze nawiązuje do stanu prawnego z dnia wydania wadliwej decyzji. Organ nadzoru ma zatem obowiązek zbadać, czy istnieje możliwość powrotu do stanu prawnego właśnie z tego dnia i w zależności od wyników ustaleń stwierdzić nieważność wadliwej decyzji, bądź też w razie zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych wydać w trybie art. 158 § 2 k.p.a. decyzję stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa.

Odwołując się znów do orzecznictwa sądów (wyroki: NSA z dnia 29 czerwca 2001 r., sygn. akt I SA 2134/99; SN z dnia 6 kwietnia 1995 r., sygn. akt III ARN 8/95) Kolegium przedstawiło przesłanki, których zaistnienie pozwala mówić o tym, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wskazano m.in., że jeżeli skutki prawne decyzji administracyjnej mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, oznacza to, iż nie mają one charakteru nieodwracalnego (art. 156 § 2 k.p.a.). A contrario zatem, jeśli skutków decyzji administracyjnej nie da się znieść w drodze postępowania administracyjnego, czyli w ramach uprawnień organu administracji publicznej, to skutki takie mają charakter nieodwracalnych, a co za tym idzie, stwierdzenie nieważności takiej decyzji nie jest możliwe. Podniesiono, że zagadnienie "nieodwracalności skutków prawnych" należy rozpatrywać wyłącznie w sferze prawa obowiązującego, nie zaś w sferze faktycznej. Jeśli do odwrócenia skutków prawnych decyzji dotkniętej wadą nieważności niezbędne są działania, których organ administracyjny z braku podstawy prawnej nie może podjąć (ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania administracji publicznej, nie czynią tego organu właściwym do cofnięcia nieodwracalnego skutku prawnego przez wydanie decyzji), ani nie może wydać aktu administracyjnego indywidualnego, ani nie może wszcząć postępowania administracyjnego, to skutek prawny ma cechę nieodwracalnego.

Generalizując SKO stwierdziło, odwołując się do piśmiennictwa, że nieodwracalność skutków prawnych zachodzi gdy:

a) przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło (dokonano zniszczenia rzeczy, której nie można odtworzyć);

b) podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa (np. pozbawiono osobę uprawnień, których nie można przywrócić czy to z uwagi na utratę pewnych kwalifikacji przez tę osobę, czy też ze względu na zmianę stanu prawnego);

c) nastąpiła zmiana stanu prawnego, np. wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa.

W rozpatrywanej sprawie strona zażądała stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1999 r. w zakresie naliczonej opłaty jednorazowej. Jednakże, jak wskazano wyżej, opłata ta w dniu wydania decyzji była należna, błędna była jedynie stawka zastosowana do wyliczenia tej opłaty. SKO uznało zatem, że w dacie rozpatrywania wniosku strony brak podstaw prawnych do naliczenia tej opłaty, a zatem stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie określonym we wniosku strony spowodowałoby brak możliwości naliczenia tej opłaty w należnej, prawidłowej kwocie. Organ orzekający stwierdził zatem, iż nastąpiła zmiana stanu prawnego, tj. wygasła instytucja stanowiąca źródło nałożenia obowiązku ciążącego na stronie. Organ administracyjny, działając w granicach swojej właściwości i kompetencji, nie ma w tej sytuacji możliwości prawnych prawidłowego orzeczenia o wysokości opłaty jednorazowej. Wyłącza to dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji w całości lub w części.

Biorąc powyższe pod uwagę, w rozpatrywanej sprawie wydano w trybie art. 158 § 2 k.p.a. decyzję stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Decyzja Zarządu W. z dnia [...] lutego 1999 r. pozostaje więc w obrocie prawnym, nie można jej z niego usunąć, ale trzeba było dokonać jej oceny prawnej oraz otworzyć stronie drogę do dochodzenia roszczeń z tytułu rzeczywiście poniesionych szkód, jakie mogła ponieść z powodu nieważności decyzji.

Jednocześnie stwierdzono, że wydana decyzja kształtuje podstawę do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych - strona może dochodzić zwrotu nienależnie naliczonej i pobranej kwoty opłaty (różnica pomiędzy należną opłatą wyliczoną z zastosowaniem stawki 16 zł a wysokością opłaty wyliczoną z zastosowaniem niewłaściwej stawki 18,03 zł) wraz z należnymi odsetkami.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją SKO z [...] września 2007 r. złożył wnioskodawca wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ustalenia, że opłata jednorazowa za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi w dniu wydania decyzji była należna.

W uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, iż zgodnie z § 10 w zw. § 10a rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, obowiązującymi w dacie wydania decyzji przez ZDM, opłatę jednorazową pobierano za umieszczenie pasie drogowym reklam oraz obiektów handlowych i usługowych. Zajęcie pasa drogi jest czynnością odrębnie uregulowaną i podlegającą odrębnej opłacie - § 8 powoływanego rozporządzenia. Natomiast zgodnie z § 10 i § 10a powoływanego rozporządzenia oprócz opłaty za zajęcie pasa drogowego pobierano opłatę jednorazową za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i obiektów oraz reklam i obiektów handlowych i usługowych. Na zajętym pasie drogi pod parking nie było żadnych reklam, obiektów handlowych i usługowych. Nie było więc podstaw do pobrania opłaty jednorazowej na podstawie § 10 i § 10a powołanego rozporządzenia.

Decyzją SKO w [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., po rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w całości utrzymano w mocy decyzję SKO w [...] z dnia [...] września 2007 r.

W uzasadnieniu SKO stwierdziło, iż złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest nieuzasadniony, gdyż decyzja Kolegium z dnia [...] września 2007 r. odpowiada prawu.

Podniesiono, powtarzając w znacznej mierze dotychczasową argumentację, iż obciążenie wnioskodawcy jednorazową opłatą za zajęcie pasa drogowego pod parking było zasadne i zgodne z obowiązującymi wówczas przepisami, przyznano też że wyliczenie stawki tej opłaty zostało dokonane z rażącym naruszeniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 1986 r., a także przytoczono argumenty przemawiające za uznaniem, iż w rozpatrywanej sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne.

Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnioskodawca wnosząc o uchylenie obu decyzji SKO [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270, późn. zm.).

W ocenie wnioskodawcy organ odniósł wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji do całej decyzji, a nie do zaskarżonej części, która w ocenie wnioskodawcy stanowi samodzielną jej część, oraz wskazał, że opłata jednorazowa na umieszczenie urządzeń związanych z funkcjonowaniem drogi nie miała podstaw prawnych, czyli stanowiła nienależne świadczenie. Według wnioskodawcy organ orzekający nie wziął pod uwagę cywilistycznego charakteru sprawy, a tym samym naruszył prawo wnioskodawcy do zwrotu nienależnie pobranego przez organ świadczenia. Trudno ponadto uznać, że nienależne świadczenie nie może być zwrócone, czyli, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie.

W odniesieniu do zarzutów skargi Kolegium wskazało, że nie zasługują one na uwzględnienie. Za nieuzasadniony uznano w szczególności zarzut, że SKO rozpatrzyło wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji w stosunku do całej decyzji Zarządu W., a nie jej części dotyczącej jedynie pkt. 3 lit. a. Przytoczono wyrażony w doktrynie i orzecznictwie pogląd, że możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w części w sytuacji, gdy decyzja ta jest podzielna i gdy każdy z elementów jej rozstrzygnięcia mógłby być przedmiotem odrębnej decyzji. Jednocześnie uznano, iż zaskarżona decyzja zawiera w istocie jedno rozstrzygnięcie: mianowicie w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i wyliczenia stosowanej opłaty za to zezwolenie, a co za tym idzie - jest co do zasady niepodzielna, a więc mimo że wyliczenie opłaty nastąpiło w jednym z punktów jej osnowy, nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji tylko w tej części i rozstrzygnięcie powinno odnosić się do całej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję SKO w [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., którą w całości utrzymano w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] września 2007 r. odmawiającą wnioskodawcy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1999 r. w części zawartej w punkcie 3a, dotyczącej ustalenia opłaty jednorazowej za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi. Jednocześnie SKO w [...] uznało, że decyzja z dnia [...] lutego 1999 r. została wydana w całości z naruszeniem prawa i wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Sądowa kontrola powyższych decyzji wymaga rozstrzygnięcia trzech kwestii. Po pierwsze – ustalenia, czy opłata jednorazowa za umieszczenie w pasie drogowym parkingu była w ówczesnym stanie prawnym, tj. dnia [...] lutego 1999 r. w ogóle należna. Po drugie – czy została ustalona w prawidłowej, zgodnej z prawem wysokości. Po trzecie zaś – czy decyzja z [...] lutego 1999 r. wywołała w istocie nieodwracalne skutki prawne, które uniemożliwiły – zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. – stwierdzenie jej nieważności, pozwalając SKO jedynie na stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa – z racji tego, iż decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Stan prawny w rozpatrywanej sprawie jest jasny i został przez SKO w [...] ustalony prawidłowo. Mianowicie w czasie wydana decyzji z dnia [...] lutego 1999 r. obowiązywała ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60) oraz wydane na jej podstawie i mające w szczególności zastosowanie w rozpatrywanej sprawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych.

Powołane rozporządzenie regulowało w rozdziale 1 zajmowanie pasa drogowego, w tym również rodzaj i wysokość opłat pobieranych z tego tytułu. W rozpatrywanej sprawie podstawowa rozbieżność między wnioskodawcą a SKO dotyczy samej należności opłaty jednorazowej za umieszczenie w pasie drogowym parkingu. Wnioskodawca, powołując się na § 8 ust. 1 oraz ust. 2 – 4 rozporządzenia twierdzi, że w przepisie tym jest mowa wyłącznie o pobieranych przez zarząd drogi opłatach za zajęcie pasa drogowego - w wysokości odpowiadającej iloczynowi: zajętej powierzchni m2, stawki opłaty za 1 m2 i liczby dni zajęcia pasa, określonej w zezwoleniu, przy czym wysokość stawki opłaty za 1 m2 jest zależna od rodzaju drogi (ust. 2-4, krajowe, wojewódzkie, gminne, lokalne miejskie i zakładowe). Dodatkowo wnioskodawca podniósł, że zgodnie z § 8 ust. 9 rozporządzenia za zajęcie pasa drogowego, na prawach wyłączności, pod parkingi pobiera się opłaty wymienione w ust. 2-4, zmniejszone o 85%.

SKO w [...], nie negując treści wspomnianego § 8 rozporządzenia wskazuje, iż podstawowe znaczenie w kwestii opłat za zajmowanie pasa drogowego ma § 10 powołanego rozporządzenia, w myśl którego:

"§ 10. 1. Za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i obiektów (części obiektów lub urządzeń) nie związanych z funkcjonowaniem dróg, oprócz opłat za zajęcie pasa drogowego, o których mowa w § 8, oraz opłat za umieszczenie w pasie drogowym reklam oraz obiektów handlowych i usługowych, o których mowa w § 10a, zarząd drogi pobiera jednorazową opłatę.

2. Opłata jednorazowa, o której mowa w ust. 1, za 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy urządzenia wynosi:

1) w pasie drogowym poza obszarem zabudowanym, z zastrzeżeniem pkt 3 - 8 zł,

2) w pasie drogowym w obszarze zabudowanym, z zastrzeżeniem pkt 3 - 16 zł,

3) na obiekcie mostowym - 160 zł.

3. Za umieszczenie w pasie drogowym urządzenia o powierzchni rzutu poziomego mniejszej niż 1m2 pobiera się opłatę jednorazową jak w ust. 2.

4. Nie pobiera się opłat jednorazowych za urządzenia istniejące lub których budowę rozpoczęto przed dniem wejścia w życie rozporządzenia oraz za urządzenie telekomunikacyjne."

Trzeba przyznać rację SKO w [...], że redakcja zacytowanego wyżej § 10 ust. 1 rozporządzenia, obejmująca zdanie wtrącone "...oprócz opłat za zajęcie pasa drogowego, o których mowa w § 8, oraz opłat za umieszczenie w pasie drogowym reklam oraz obiektów handlowych i usługowych, o których mowa w § 10a..." świadczy, iż w powołanym rozporządzeniu rozróżnia się co najmniej dwa rodzaje opłat: jednorazowe opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i obiektów (części obiektów lub urządzeń) nie związanych z funkcjonowaniem dróg, oraz opłaty za zajęcie pasa drogowego, o których mowa w § 8 rozporządzenia, oraz opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklam oraz obiektów handlowych i usługowych, o których mowa w § 10a.

Należy zauważyć, że zgodnie z przepisami rozporządzenia parking nie jest reklamą oraz obiektem handlowym lub usługowym, za umieszczenie których (ale też tylko ich) w pasie drogowym pobiera się – zgodnie z § 10a rozporządzenia – odrębną opłatę roczną, której wysokość jest uzależniona od miejsca lokalizacji, powierzchni reklamy lub powierzchni pasa drogowego zajętego przez obiekt.

W świetle przepisów analizowanego § 10 rozporządzenia obowiązek pobierania opłaty jednorazowej dotyczy wszystkich urządzeń i obiektów (części obiektów lub urządzeń) umieszczanych w pasie drogowym a nie związanych z funkcjonowaniem dróg, a więc tzw. obiektów pozakomunikacyjnych, do których niewątpliwie należy parking. Przekonuje o tym m.in. redakcja § 10 ust. 4 cytowanego rozporządzenia, z którego jednoznacznie wynika, że nie pobiera się opłat jednorazowych wyłącznie za umieszczenie w pasie drogowym: 1) urządzeń istniejących lub 2) których budowę rozpoczęto przed dniem wejścia w życie rozporządzenia oraz za 3) urządzenie telekomunikacyjne. Wyliczenie zawarte w tym przepisie ma charakter wyczerpujący. Oznacza to, że za umieszczenie w pasie drogowym innych urządzeń, w tym również parkingu, pobiera się jednorazową opłatę.

Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy nie ma więc żadnych przesłanek do twierdzenia, że organ wydający decyzję z 1999 r. traktował parking jako obiekt usługowy.

Reasumując, z treści powołanych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. jednoznacznie wynika, że w obowiązującym wówczas stanie prawnym wnioskodawca był zobowiązany do poniesienia dwóch opłat, a mianowicie jednorazowej opłaty, o której traktował § 10 ust. 1 rozporządzenia, za 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy urządzenia (parkingu), oraz opłaty za zajęcie pasa drogowego, obliczonej stosowanie do § 8 rozporządzenia, tzn. odpowiadającej iloczynowi: zajętej powierzchni m2, stawki opłaty za 1 m2 i liczby dni zajęcia pasa, określonej w zezwoleniu, z przysługującym zmniejszeniem o 85 %. Oznacza to, że w ukształtowanym w dacie wydania decyzji z dnia [...] lutego 1999 r. stanie prawnym jednorazowa opłata, o której mowa w § 10 cytowanego rozporządzenia była należna, a co za tym idzie – wnioskodawca został nią obciążony zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Inną kwestią jest sposób naliczenia należnej opłaty jednorazowej, a zwłaszcza użytej do obliczenia wysokości tej opłaty stawki za 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy urządzenia. Zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 2 cytowanego rozporządzenia wysokość stawki za umieszczenie w pasie drogowym urządzenia wynosi w obszarze zabudowanym 16 zł.

W zaskarżonej decyzji z 1999 r. do wyliczenia opłaty jednorazowej została przyjęta stawka w wysokości 18,03 zł. Nie znajduje ona podstaw w żadnym przepisie rozporządzenia; żaden z mających w tej sprawie zastosowanie przepisów nie określał tej stawki w sposób odmienny, nie dawał też podstaw do jej zmiany względnie waloryzacji - w szczególności nie czyniły tego przepisy ustawy o drogach publicznych oraz powoływanego wyżej rozporządzenia. Oznacza to, że wyliczona przy jej użyciu jednorazowa opłata za umieszczenie w pasie drogowym parkingu, tj. urządzenia lub obiektu (części obiektów lub urządzeń) nie związanego z funkcjonowaniem drogi, zostało dokonane błędnie, z rażącym naruszeniem prawa. Wyliczenie i nałożenie w drodze decyzji administracyjnej jednorazowej opłaty za umieszczenie tzw. obiektu pozakomunikacyjnego w pasie drogowym przy użyciu niewłaściwej stawki za 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy urządzenia ma bowiem - w przypadku jednoznacznie, jako stałej kwoty określonej w obowiązujących przepisach prawnych takiej stawki opłaty – charakter rażącego naruszenia prawa.

Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa jest – zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – przesłanką pozytywną stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Nie stwierdza się jednak nieważności, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawe § 2). W takiej sytuacji organ administracji ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji (art. 158 § 2 k.p.a.).

W ocenie SKO w [...] w rozpatrywanej sprawie przeciwko stwierdzeniu nieważności decyzji przemawiało wywołanie przez nią nieodwracalnych skutków prawnych.

Odwołując się do orzecznictwa sądów oraz literatury przedmiotu organ orzekający w sprawie wskazał, iż o nieodwracalnych skutkach prawnych można mówić wtedy, gdy wygasła instytucja prawna stanowiąca podstawę orzekania, tzn. gdy brak jest przepisów prawnych, które mogłyby stanowić dla organu administracji podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności, a skutki prawne decyzji administracyjnej nie mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego. Jeśli więc cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego wydanego na drodze postępowania administracyjnego, wówczas można mówić o nieodwracalnych skutkach prawnych. Decyzja wywołuje więc nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią tego organu właściwym do cofnięcia takiego właśnie skutku przez wydanie decyzji.

W rozpatrywanej sprawie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych utraciły moc z dniem 10 grudnia 2004 r. na podstawie art. 9 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953, z późn zm.). Przepisy tego rozporządzenia przewidywały obowiązek poniesienia przez uprawnionego z zezwolenia opłaty jednorazowej za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i obiektów (części obiektów lub urządzeń) nie związanych z funkcjonowaniem dróg, oprócz opłat za zajęcie pasa drogowego. Jednakże z dniem utraty mocy powołanego rozporządzenia, tj. z dniem 10 grudnia 2004 r., wspomniana instytucja opłaty jednorazowej za umieszczenie w pasie drogowym tzw. urządzeń i obiektów pozakomunikacyjnych uległa likwidacji. Po wskazanej dacie wygaśnięcia powołanego rozporządzenia Rady Ministrów zmiana, zniesienie bądź nałożenie opłaty jednorazowej było już niemożliwe, a ściślej – brak było podstawy prawnej dla podjęcia takiego działania w drodze postępowania administracyjnego – z jednej strony, z drugiej zaś – żaden z organów administracji nie był już właściwy w tej sprawie.

Z kolei w obecnym stanie prawnym, wyznaczonym przez aktualne brzmienie ustawy o drogach publicznych oraz obowiązujące rozporządzenia wykonawcze, nie ma już instytucji opłaty jednorazowej za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń pozakomunikacyjnych, a co za tym idzie - brak podstaw prawnych do wnioskowania i rozstrzygania w przedmiocie tych opłat.

Trafnie więc SKO w [...] stwierdziło, iż skoro w aktualnym stanie prawnym nie ma instytucji opłaty jednorazowej za wydanie zezwolenia za zajęcie pasa drogowego, to brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji w żądanym zakresie ze względu na zaistniałe nieodwracalne skutki prawne. Trafnie też Kolegium zauważyło, że skoro opłata jednorazowa w dacie wydania decyzji przez Zarząd W. była co do zasady należna, stwierdzenie nieważności decyzji w części traktującej o tej opłacie spowodowałoby taki skutek, że zarządca drogi nie miałby prawnych możliwości naliczenia tej opłaty w ogóle, a tym bardziej w należnej wysokości.

Sąd zgodził się również z opinią SKO w [...] o niepodzielnym charakterze decyzji z dnia [...] lutego 1999 r., a co za tym idzie – o braku podstaw do ograniczenia orzeczenia do pkt 3a skarżonej decyzji.

Na zakończenie trzeba też powtórzyć uwagę obu składów orzekających SKO, że na podstawie zaskarżonej decyzji wnioskodawcy przysługuje również prawo dochodzenia roszczeń odszkodowawczych z tytułu wadliwie naliczonej i pobranej kwoty opłaty jednorazowej.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.