Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję

Zaskarżonym aktem - wobec treści art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2019 r. poz. 288 ze zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową", w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." - odmówiono wyłączenia stosowania wobec p. J. H., zwanego dalej "Wnioskodawcą", art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:

- Wnioskodawca - pismem z [...] kwietnia 2017 r. - wystąpił o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; w uzasadnieniu wniosku opisał przebieg swojej służby; wskazał, że wykonywał czynności służbowe, które wymagały od niego pracy w szczególnie trudnych warunkach - o różnych porach dnia i nocy, niejednokrotnie z narażeniem zdrowia i życia; brał udział w zatrzymaniu licznych sprawców przestępstw oraz grup przestępczych; przełożeni różnych szczebli wielokrotnie nagradzali go za rzetelną służbę i szczególne osiągnięcia zawodowe,

- z akt sprawy wynika, że Wnioskodawcę zwolniono ze służby w Policji z dniem [...] maja 2012 r.; ma prawo do emerytury oraz renty inwalidzkiej, których wysokość zweryfikowano z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej; nie wypłaca się przy tym renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury,

- IPN uznał służbę Wnioskodawcy od [...] lutego 1984 r. do [...] stycznia 1990 r. za pełnioną na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej; Wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 5 lat, 11 miesięcy i 14 dni, zaś całkowity okres jego służby wynosi 28 lat, 3 miesiące i 9 dni; dodatkowo do wysługi emerytalnej doliczono okres zasadniczej służby wojskowej - 2 lata, 3 miesiące i 9 dni,

- z kopii akt osobowych przekazanych przez IPN nie wynika, aby Wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki służbowe po 12 września 1989 r.; z kolei z pisma Komendanta Głównego Policji z [...] grudnia 2017 r. wynika, że Wnioskodawcę ukarano w 1991 r. karą dyscyplinarną upomnienia; w związku z tym Komendant Główny Policji nie odniósł się do oceny rzetelności jego służby; Wnioskodawcę kilkukrotnie mianowano na kolejne wyższe stopnie i stanowiska służbowe oraz wielokrotnie przyznawano mu zwiększony dodatek do uposażenia; za wzorową służbę odznaczono go Medalem Srebrnym za Długoletnią Służbę oraz Brązową Odznaką Zasłużonego Policjanta; brak jest natomiast dokumentów potwierdzających udział Wnioskodawcy w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla jego zdrowia i życia,

- na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej można w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłączyć stosowanie art. 15c, 22a i 24a, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia;

wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie,

- przy rozstrzyganiu spraw, wobec art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, fundamentalne znaczenie ma zamieszczenie tam w istocie dwu przesłanek, których spełnienie otwiera możliwość jego zastosowania do konkretnej osoby; przepis ten nakłada na organ również obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek; tylko w takiej sytuacji dopuszczono możliwość wyłączenia stosowania przepisów ogólnych (art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej),

- przesłanki zastosowania danej regulacji są nieostre; oznacza to, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi administracji możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy, poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego,

- pierwsza z przesłanek – krótkotrwałość służby - musi być każdorazowo oceniana indywidualnie; winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa; dodatkowo należy ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym - w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza; oznacza to, że - obok oceny, czy dany okres może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym – należy go oceniać także abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby; krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno sformułować choćby przybliżoną definicję; przy oparciu się jednak na wykładni językowej krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością; również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy danego słowa - to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.); pierwszeństwo wykładni językowej jest przy tym powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14),

- wskazano jak - zdaniem organu - należy wykładać warunki zastosowania wyjątku opisane jako "rzetelne pełnienie służby" oraz pojęcie "szczególnie uzasadniony przypadek"; odnosząc się do tego ostatniego wskazano, że zachodzi on wówczas, gdy funkcjonariusz - poza spełnieniem dwóch innych wymaganych przesłanek - miał wybitne osiągnięcia w służbie, szczególnie wyróżniające go na tle pozostałych; wobec tego uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami; tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek",

- całkowity okres służby Wnioskodawcy wynosi 28 lat, 3 miesiące i 14 dni - z czego 5 lat, 11 miesięcy i 14 dni na rzecz totalitarnego państwa; stanowi to 21 % całego okresu służby; niemal 6-letniego okresu służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu - jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby - nie można uznać za krótkotrwały; tym samym w przedmiotowej sprawie nie spełniono przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej,

- pomimo informacji o wymierzeniu Wnioskodawcy kary dyscyplinarnej upomnienia, nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania przez niego zadań i obowiązków w całym okresie służby; zgromadzony w sprawie materiał zawiera bowiem, m.in. pozytywne opinie służbowe, wnioski o mianowanie na kolejne, wyższe stopnie i stanowiska służbowe oraz informacje o przyznanych odznaczeniach i nagrodach pieniężnych za sumienne i ofiarne realizowanie zadań służbowych; jednocześnie w zgromadzonym materiale nie odnotowano dokumentów potwierdzających udział Wnioskodawcy w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla jego zdrowia i życia,

- świadczenia emerytalnego Wnioskodawcy nie podwyższano ze względu na służbę warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r., poz. 734, ze zm.),

- służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy - nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone; gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było przyjęcie, że potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania, że była ona pełniona z narażeniem zdrowia i życia, to nie dookreślałby przesłanki drugiej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej (pkt 2); wskazano tam, że rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia"; z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ów wymóg,

- podsumowując, w przedmiotowej sprawie nie spełniono przesłanek dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, 22a i 24a wskazanych w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej; "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie - szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy; uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma więc charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia; tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

W skardze Wnioskodawca zarzucił naruszenie przepisów prawa:

– procesowego - art. 7, 8 oraz 12 K.p.a., poprzez niewyczerpujące ustalenie stanu faktycznego w sprawie i naruszenie zasady zaufania obywatela do działania organów administracji publicznej; a także poprzez błędną ocenę stanu faktycznego podczas rozpatrywania kryterium "krótkotrwałości" służby Wnioskodawcy przed 31 lipca 1990 r. i z "narażeniem życia i zdrowia" w związku z art. 8a ust.1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej,

– materialnego - art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną interpretację.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty. Wnioskodawca nie zgadza się z dokonaną przez organ oceną krótkotrwałości jego służby. Ponadto dodał, że jako funkcjonariusz - także 3 lata w okresie przygotowawczym - wykonywał w Służbie Bezpieczeństwa w większości zadania biurowe o charakterze pomocniczym, m.in. pracę w biurze [...], czy doraźną pomoc w pionie [...] ówczesnej Milicji Obywatelskiej. Podkreślił rzetelność pełnionej przez niego służby po 12 września 1989 r. Wskazał, że sumiennie wykonywał swoje obowiązki służbowe, wyróżniając się na tle innych funkcjonariuszy. Świadczy o tym także to, że awansowano go na kolejne stanowiska i stopnie służbowe, a przełożeni różnego szczebla, jak i władze samorządowe wielokrotnie nagradzały go za osiągnięcia służbowe. Wnioskodawca podkreślił, że przez 2 lata i 8 miesięcy rozpatrywania jego wniosku, organ mógł rzetelnie sprawdzić wszystkie istotne dokumenty w niniejszej sprawie - nie tylko w Komendzie Głównej Policji, ale także w Komendzie Powiatowej Policji w [...], np. w rejestrze Spraw Operacyjnych, rejestrze decyzji w dzienniku ewidencji, kancelarii tajnej, czy też w innych rejestrach pionu [...].

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, wobec treści § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 1758, ze zm,.), § 4 zarządzenia nr 21 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2020 r. w sprawie wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-CoV-2 ustalonych w zarządzeniu nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. oraz § 1 pkt 2 i § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisu prawa materialnego – art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej - przez błędne uznanie, jakoby nie zachodziła wskazana tam przesłanka. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ustalono bowiem równocześnie prawidłowo, czy w istocie nie zachodzi przesłanka dla wyłączenia stosowania wobec Wnioskodawcy art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Skutkowało to naruszeniem przepisów prawa procesowego – art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. – co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy w jej ważnych aspektach. Mogło mieć to z kolei istotny wpływ na jej wynik. W danym zakresie zarzuty skargi są zasadne.

Organ trafnie przywołał w sprawie jej istotne okoliczności faktyczne w kontekście oceny czasu trwania służby Wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Wobec wcześniejszego zreferowania za organem, ich powtarzanie byłoby bezzasadne.

Orzekający w sprawie skład Sądu miał na uwadze, że obecnie w judykaturze wyrażone są różne stanowiska, co do właściwego rozumienie treści normatywnej art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, gdy chodzi o zakres zastosowania wyłączenia zasad ogólnych. Prezentowane jest, też stanowisko, że:

- dla zastosowania przewidzianego tam wyjątku nie jest niezbędne spełnienia obu warunków, określonych w pkt 1 i 2 tego przepisu, czy

- spełnienie warunku krótkotrwałości służby i rzetelnego jej pełnienia jest przesłanką wystarczającą do jego zastosowania - bez potrzeby wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku, jako okoliczności wykraczającej poza przesłanki wskazane w pkt 1 oraz 2 in principio wskazanej jednostki redakcyjnej.

Zdaniem organu natomiast niezbędne jest wystąpienie przesłanek szczególnych, wykraczających poza wskazane w tiret 2.

Niezależnie od tego, który z tych poglądów przyjąć za najbardziej trafny, należy wskazać, że w rozpatrywanym przypadku nie można uznać, że organ trafnie ocenił jakoby w sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Opisano ją wyrażeniem nieostrym, niedookreślonym - o charakterze ocennym. Dla rozważenia, czy występuje ona w konkretnej sprawie, wobec stosownego wniosku funkcjonariusza, konieczna jest więc prawidłowa wykładnia użytych pojęć, zarówno w kontekście znaczenia wedle reguł języka potocznego, jak i podejmując próbę zrekonstruowania woli przyjmującego daną regulację prawodawcy. W innym przypadku zastosowanie pojęć nieostrych mogłoby prowadzić do całkowitej dowolności orzekania w sprawie. Takiej zaś intencji nie sposób przypisywać racjonalnemu prawodawcy w praworządnym państwie. Pojęć nieostrych nie użyto więc dla zapewnienia swobody orzekania lecz maksymalnej elastyczności - aby zrealizować cel danej regulacji, w kontekście artykułowanych przez prawodawcę przesłanek jej wprowadzenia.

W rozpatrywanym przypadku zadaniem organu była ocena, czy względem Wnioskodawcy można wyłączyć ustalone ustawą zaopatrzeniową reguły ogólne, m.in. wobec warunku krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa, definiowanej art. 13b tego aktu.

Trafnie zauważa organ administracji, że pojęcie krótkotrwały ma stosunkowo szeroką konotację w języku potocznym. Przywołano słownikowe znaczenie danego wyrazu. Jednak nie sposób uznać, aby prawidłowo zrekonstruowano znaczenie danego pojęcia w kontekście jego użycia w analizowanej regulacji. Organowi umknęło mianowicie, że - w języku potocznym - pojęcie krótkotrwały jest używane przy opisie różnych zjawisk czy wydarzeń i - zależnie od kontekstu – może charakteryzować diametralnie różne okresy. Szersze rozważanie w danym zakresie zamieszczono w uzasadnieniu, zapadłego w analogicznej sprawie, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Warszawie z 3 czerwca 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 2346/18. Sąd w tym składzie uważa je za trafne. Wobec dostępności tegoż dokumentu na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA", powtarzanie sformułowanej tam argumentacji byłoby bezzasadne. Dość stwierdzić, że pojęcie krótkotrwałej pracy (analogicznie służby) odnosi się z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Z perspektywy pełnej aktywności zawodowej ludzi - trwającej z reguły kilkadziesiąt lat - okres niecałych 6 lat może być potocznie określony jako krótkotrwały (analogicznie prawomocny wyrok o sygn. akt II SA/Wa 38/20, dostępny w CBOSA – tam 6 lat i 8 miesięcy). Zwłaszcza gdy porówna się go z całkowitym okresem służby Wnioskodawcy wynoszącym ponad 28 lat. Okres wykonywania zadań na rzecz totalitarnego państwa wyrażony jako 21 % całości służby także nie może być kwalifikowany jako "długotrwały".

W związku z tym organ mylnie uznał więc, jakoby okres służby trwającej niecałe 6 lat nie należało określać jako krótkotrwały. Równocześnie w sprawie zasadnie nie kwestionowano spełnienie warunku rzetelnego wieloletniego pełnienia obowiązków na rzecz państwa demokratycznego.

Orzekając ponownie w sprawie organ będzie miał na uwadze, że - w ocenie Sądu w tym składzie - warunkiem zastosowania ustanowionego art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wyłączenia jest tylko krótkotrwałe pełnienie służby na rzecz państwa totalitarnego oraz rzetelne pełnienie służby, w myśl art. 8a ust. 1 pkt 2 in principio. Nie jest natomiast niezbędne wystąpienie warunków dodatkowych – np. pełnienie służby z narażeniem życia lub zdrowia, w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 2 in fine, czy wystąpienie innego warunku, opisanego jako szczególnie uzasadniony przypadek w zdaniu wstępnym art. 8a ust. 1. Szersze wywody na poparcie tego stanowiska sformułowano w uzasadnieniu wydanego w analogicznej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 5 października 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 2649/19). Dysponuje nim organ, zaś dla Wnioskodawcy jest ono dostępne w CBOSA.

Skoro decyzja w przedmiocie wyłączenie reguł ogólnych ma, w myśl art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, charakter uznaniowy (patrz sformułowanie: "może wyłączyć" w zdaniu wstępnym) wystąpienie przesłanek wskazanych w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej nie przesądza o konieczności zastosowanie danej regulacji wobec Wnioskodawcy. Organ będzie jednak obowiązany wskazać, dlaczego w tym przypadku wyjątku tego nie zastosowano. Brak wyjaśnienia tej kwestii prowadził do naruszenia przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. - i mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Nie ma bowiem podstaw przyjąć a priori, że Wnioskodawca nie spełnia warunków zakreślonych w art. 8a ust. 1.

Z przytoczonych wyżej przyczyn - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - orzeczono jak w sentencji.

Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.