Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 12 października 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2021 roku sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwa na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę.

Decyzją z "[...]" r. Starosta "[...]" (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji") wniósł sprzeciw od zgłoszenia "[...]" (dalej: "inwestor", "skarżący") w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu przebudowy drogi leśnej "[...]", z uwagi na to, że budowa obiektu budowlanego objętego wnioskiem wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Starosta podał w uzasadnieniu decyzji, że działki, na których zlokalizowana jest inwestycja stanowią: lasy (Ls), nieużytki (N), pastwiska trwałe (PsV), grunty orne (RV), łąki trwale (LV), grunty pod rowami (W-LV). Zauważył, że zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy

z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068) drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym (tj. użytek drogowy). Natomiast "przebudowa", zgodnie

z definicją zawartą w ustawie Prawo budowlane, jest to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji;

w przypadku dróg dopuszczalne są zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Starosta zauważył, że w projekcie budowlano-wykonawczym kilkukrotnie stwierdzono: "teren przeznaczony na budowę drogi", "wykonanie odcinka drogi leśnej", "projektowana droga leśna", "początek projektowanej drogi". W związku z powyższym wykonania przedmiotowej inwestycji nie należy traktować jako przebudowy drogi, lecz jako budowę nowego obiektu budowlanego (drogi w rozumieniu Prawa budowlanego) wymagającą pozwolenia na budowę.

W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu inwestor podniósł, że droga, którą zamierza przebudować, jest drogą leśną, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy

z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2021 r., poz. 1275). Istnieje od wielu lat i jest odzwierciedlona na mapie zasadniczej w ewidencji gruntów. Podkreślił, że przedmiotowa droga nie jest drogą publiczną, lecz wewnętrzną drogą Lasów Państwowych, zatem nie musi być wydzielona jako oddzielna działka, stanowiąca pas drogowy. Droga leśna na mapie geodezyjnej ma oznaczenie o symbolu "dr", co świadczy o istnieniu drogi w terenie, jednak nie jest wydzieloną działką drogową, choć zgodnie z ustawą o lasach stanowi drogę. Droga leśna jest drogą wewnętrzną i służy do celów prowadzenia gospodarki leśnej i zgodnie z ustawą o lasach jest lasem i nie może być traktowana jako droga publiczna przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego. Inwestor stwierdził, że zakres wykonywanych prac mieści się w definicji przebudowy i wymaga tylko zgłoszenia.

Wojewoda "[...]" (dalej "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z "[...]" r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu stwierdził, że z treści zgłoszenia wynika, że zamiarem inwestora jest wybudowanie drogi leśnej. Zgodnie z art. 3 pkt 1 i pkt 3a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, z późn.) drogi są obiektami liniowymi, które powstają w wyniku prowadzenia robót budowlanych z zastosowaniem wyrobów budowlanych. Zgodnie natomiast z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całości techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Wojewoda stwierdził, że budowlą będzie również droga w lesie, jeżeli będzie spełniać ww. cechy, gdyż z punktu widzenia Prawa budowlanego nie ma znaczenia czy droga jest budowana w lesie, czy poza jego terenem. Budowa drogi wymaga zaś uzyskania pozwolenia na budowę, stosownie do art. 28 Prawa budowlanego. Dodał, że inny charakter ma droga leśna, która powstała w wyniku poruszania się ludzi lub pojazdów po gruncie, której nie należy kwalifikować jako obiektu budowlanego i tym samym nie podlega przepisom Prawa budowlanego. Wojewoda stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o przebudowie drogi leśnej, gdyż przedmiotowej drogi nie można kwalifikować jako obiektu budowlanego (nie została wykonana w wyniku prowadzenia robót budowlanych przy użyciu wyrobów budowlanych) i stanowi ona drogę leśną gruntową. Natomiast wykonanie - przy użyciu wyrobów budowlanych - nowej nawierzchni tej drogi o większej twardości, mającej charakter niepodzielny i trwały, należy traktować jako budowę nowego obiektu budowlanego (drogi - w rozumieniu Prawa budowlanego), wymagającego pozwolenia na budowę. Droga polna czy leśna, nie utwardzona, nie jest obiektem budowlanym, który można poddać przebudowie lub remontowi. Wojewoda zauważył, że z ewidencji gruntów wynika, iż przedmiotowe działki nie stanowią drogi. Wyjaśnił, że samo sklasyfikowanie i oznaczenie w ewidencji gruntów i budynków przedmiotowych działek jako "droga" nie wskazuje, że była ona tam urządzona, gdyż zapisy w ewidencji mają wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny.

Wojewoda wskazał ponadto, że z opisu technicznego wynika, że obecnie droga

w stanie istniejącym przeznaczona jest na ciąg komunikacyjny, gdzie odbywa się ruch kołowy. Podniósł, że podano w tym dokumencie, że "Samochody poruszają się po istniejącym podłożu rodzimym. Odwodnienie odbywa się metodą powierzchniowego spływu wód opadowych. Podłoże gruntowe pod warstwą darniny i humusu określono jako G l", a zatem zamiarem inwestora jest wybudowanie nowej drogi z użyciem materiałów budowalnych w miejsce istniejącej drogi gruntowej. Potwierdza to projekt budowlano-wykonawczy, w którym podano, że "Projektowana droga leśna będzie miała nawierzchnię z kruszywa łamanego o szerokości 3,50 m, obustronne pobocza z kruszywa naturalnego

o szerokości 0,75 m", zaś w opisie technicznym wskazano, że "Na całej długości przedmiotowej inwestycji, w obrębie korony drogi konieczne będzie zebranie istniejącej warstwy gruntu organicznego. Należy wykarczować mechanicznie pnie kolidujące z pracami drogowymi i odwieść je poza zakres robót". Wojewoda stwierdził, że skoro zamiarem inwestora jest wybudowanie nowego odcinka drogi leśnej, a nie przebudowa istniejącej drogi, to sprzeciw został wniesiony prawidłowo.

W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Wojewody inwestor podniósł, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest nieuzasadnione zawężanie stosowania zapisów Prawa budowlanego do dróg zdefiniowanych w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Stwierdził, że Prawo budowlane nie określa, jakiego rodzaju dróg przepis dotyczy,

w związku z tym należy przyjąć, że dotyczy wszystkich dróg, także leśnych. Ocenił, że określone w zgłoszeniu roboty budowlane nie wykraczają poza definicję przebudowy.

W wyniku przebudowy nastąpi zmiana parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego z wyjątkiem charakterystycznych parametrów. Dla obiektów liniowych charakterystyczny parametr to długość, która nie ulegnie zmianie. Skarżący zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 3 ustawy o lasach, droga leśna jest lasem i nie jest odrębnie wydzieloną działką geodezyjną z wyznaczona granicą pasa drogowego, skoro stanowi część lasu. Droga leśna jest drogą wewnętrzną, wykorzystywaną na potrzeby gospodarki leśnej i nie jest udostępniona do ruchu publicznego. Droga leśna nie spełnia wymogów definicji drogi, gdyż nie ma wydzielonego pasa drogowego i nie jest przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego. Stwierdził, że niedopuszczalne jest wymuszanie przez Starostwo wydzielania działek gruntu pod drogę, przekształcanie użytku "Ls" na "Dr" i udostępniania takiej drogi do ruchu, żeby dopiero w takiej sytuacji można było dokonać przebudowy drogi w oparciu o zgłoszenie. Zauważył, że droga będąca przedmiotem sporu została wyznaczona w terenie, zostały wycięte drzewa przy użyciu sprzętu, droga została wyrównana i wyprofilowana, często wzmocniona materiałem nasypowym - kruszywem naturalnym. Przez lata użytkowania droga była konserwowana przez naprawę dziur i ubytków z użyciem materiałów budowlanych - kruszywa naturalnego, oraz wyrównywana i profilowana. W związku z tym stwierdził, że ta droga leśna, zgodnie

z definicją zawartą w prawie budowlanym, jest obiektem budowlanym, ponieważ zapewnia możliwość użytkowania zgodnego z jej przeznaczeniem i została wykonana z użyciem materiałów budowlanych. Wskazał, że droga leśna istnieje już od bardzo wielu lat i jest odzwierciedlona na mapie zasadniczej w zasobach geodezyjnych, więc nie można mówić o budowie nowego obiektu budowlanego.

Skarżący stwierdził, że zapisy w projekcie budowlanym są nieistotne, gdyż projekt jest dokumentem pomocniczym, który miał na celu przedstawić ogląd sprawy. W zgłoszeniu wykonania robót istotny jest opis przedmiotu zgłoszenia, który podlega badaniu. Zakres zgłoszenia jest tożsamy z definicją przebudowy drogi i powinien zostać zaakceptowany.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Skarżący wniósł 29 czerwca 2020 r. o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a organ administracji nie zażądał przeprowadzenia rozprawy

w zakreślonym terminie.

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest prawidłowość wniesienia sprzeciwu

w trybie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r.

poz. 1333, z późn. zm. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, stosownie do

art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2020 r. poz. 471, z późn. zm.), dalej jako: "ustawa", do zgłoszenia skarżącego z 3 marca 2021 r. Zgodnie z ww. przepisem organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W sprawie sporne jest, czy planowana inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z opisem zawartym w zgłoszeniu, polegać ona ma na wyprofilowaniu istniejącej drogi żwirowo-gruntowej, dowiezieniu pospółki i żwiru do uzupełnienia ubytków w drodze i wykonaniu właściwego profilu korony drogi wraz z mijankami. Ponadto inwestor planuje zagęszczenie warstwy drogi oraz naprawę istniejących i odtworzenie zniszczonych rowów przy drodze. Jak wynika z "Opisu technicznego do projektu zagospodarowania terenu", obecnie samochody poruszają się po istniejącym podłożu rodzimym, a podłoże gruntowe znajduje się pod warstwą darniny i humusu. Projektowana droga będzie miała nawierzchnię o szerokości 3,5 m i będzie wykonana z kruszywa łamanego, zaś oba pobocza, o szerokości 0,75 m, będą wykonane z kruszywa naturalnego. Inwestycja wymaga wycinki drzew kolidujących z projektowanymi robotami drogowymi.

Stosownie do 28 ust. 1 ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg. W myśl art. 3 pkt 7a ustawy, "przebudową" jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 ustawy). Z art. 3 pkt 3 ustawy wynika, że "budowlą" jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, m.in. obiekty liniowe. Obiektem liniowym jest zaś obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami (art. 3 pkt 3a ustawy). Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470), drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym.

Z cytowanych przepisów wynika, że na gruncie ustawy - Prawo budowlane drogą jest każdy rodzaj drogi, nie tylko droga publiczna w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W rozumieniu ustawy Prawo budowlane, "droga" jest obiektem budowlanym, czyli obiektem, który powstał w wyniku prowadzenia robót budowlanych z zastosowaniem wyrobów budowlanych (robotami budowlanymi są: budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego – art. 3 pkt 7 ustawy). Drogi, będącej obiektem budowlanym, nie można zatem utożsamiać z pasem gruntu użytkowanym w celach komunikacyjnych, w tym przez ograniczoną grupę użytkowników. Z tego względu drogą, w rozumieniu powołanych wyżej przepisów, nie będzie użytkowany jako ciąg komunikacyjny pas gruntu rodzimego wytworzony na skutek ruchu pojazdów, ludzi lub zwierząt (np. dukt powstały w przecince leśnej). Budowlą będzie natomiast droga w lesie, jeżeli będzie spełniać powyższe cechy, gdyż z punktu widzenia ww. przepisów Prawa budowalnego nie ma znaczenia, gdzie dany obiekt jest budowlany, to jest czy droga została wybudowana w lesie, czy poza jego terenem. Budowa drogi (jako obiektu budowlanego) w lesie wymaga więc uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast jej przebudowa - dokonania zgłoszenia.

Podkreślenia jednocześnie wymaga, że drogi leśnej, która powstała jedynie w wyniku poruszania się ludzi lub pojazdów po gruncie, nawet miejscami doraźnie utwardzana, nie można kwalifikować jako obiekt budowlany, a tym samym – nie będzie możliwe dokonanie jej "przebudowy" w rozumieniu Prawa budowlanego na podstawie zgłoszenia. W świetle cytowanych przepisów, nie budzi wątpliwości, że roboty budowlane polegające na przebudowie mogą dotyczyć jedynie istniejącego obiektu budowlanego (w tym drogi jako obiektu budowlanego), a zatem takiego obiektu budowlanego, który wcześniej został wybudowany.

Prawidłowo zatem wyjaśniono w zaskarżonej decyzji, że przebudowa drogi, podlegająca zgłoszeniu, może dotyczyć tylko istniejącego obiektu budowlanego, czyli drogi, która istnieje jako obiekt budowlany. Charakterystyczną cechą obiektu budowlanego jest natomiast to, że został wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Jak zaś wynika bezspornie z dokumentacji załączonej do zgłoszenia, a także z treści skargi, przedmiotowa droga była tylko miejscami naprawiana przy użyciu kruszywa. Wobec tego nie można twierdzić, że ta droga stanowi obiekt liniowy, który w całości powstał z użyciem wyrobów budowlanych. Z tego względu dukt leśny powstały na gruncie rodzimym, na skutek ruchu pojazdów, nie jest obiektem budowlanym, który mógłby podlegać przebudowie. Zasadnie jest więc stanowisko organów administracji architektoniczno-budowlanej, że w stanie faktycznym sprawy można mówić jedynie o budowie drogi w znaczeniu prawno-budowlanym, nie zaś – o przebudowie drogi. Przedmiotowa inwestycja prawidłowo została zakwalifikowana jako budowa drogi, która wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Podkreślić należy, że powyższe nie jest jednoznaczne z udostępnieniem drogi leśnej ogółowi użytkowników dróg i jej przekwalifikowaniem na "drogę publiczną". Kwestia dostępności dróg leśnych jest uregulowana przez art. 29 ustawy o lasach i ograniczenia ruchu pojazdów silnikowych, zaprzęgowych i motorowerów, a także jazda konna, zawarte w tym przepisie mają zastosowanie do dróg leśnych bez względu na jakość ich nawierzchni.

Na marginesie dodać należy, że przyjęcie stanowiska "[...]", że w sprawie mamy do czynienia z przebudową istniejącej drogi, oznaczałoby, że ta droga została wcześniej wybudowana bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co skutkowałoby wszczęciem przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.