II OSK 3077/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-04-08	
Data wpływu	2024-12-18	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Szymańska
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Robert Sawuła /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Sygn. powiązane	VII SA/Wa 1573/24	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok w części, stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałej części skargę oddalono	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1573/24 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 15 grudnia 2011 r. nr XXIX/624/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodniej części obszaru Ursynowa Północnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt IV, V i VI, 2. stwierdza nieważność § 57 ust. 1 pkt 2) lit. b) zaskarżonej uchwały i w pozostałym zakresie oddala skargę, 3. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 20 sierpnia 2024 r., VII SA/Wa 1573/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 15 grudnia 2011 r. nr XXIX/624/2011, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodniej części obszaru Ursynowa Północnego (uchwała, plan, MPZP), w pkt I. stwierdził nieważność § 2 pkt 15 planu; w pkt II. stwierdził nieważność § 9 pkt 2 planu w zakresie sformułowania: "(...) przy czym włącza się do wysokości zabudowy takie elementy budynków, jak czerpnie powietrza czy maszynownie wind"; w pkt III. stwierdził nieważność § 3 ust. 1 planu w zakresie w jakim nie określa ,,Strefy potencjalnego szkodliwego oddziaływania linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia’’; w pkt IV. stwierdził nieważność § 57 ust. 2 pkt 1 planu i części graficznej planu w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem C.1.2 ZP w zakresie w jakim nie określa wskaźnika intensywności zabudowy; w pkt V. stwierdził nieważność części graficznej planu w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem D.3.17 KS w zakresie, w jakim nie określono linii zabudowy; w pkt VI. oddalił skargę w pozostałym zakresie. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, przedmiotem zaskarżenia jest w/w uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z 2011 r., nr 239, poz. 8506.

2.2. Powyższą uchwałę zaskarżył Wojewoda Mazowiecki, zarzucając naruszenia:

I. art. 15 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2016, poz. 778 ze zm., Upzp – w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – Dz. U. 2010, Nr 130, poz. 871) w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez ustalenia zawarte w jej:

a) § 2 pkt 6, pkt 8, pkt 11 i pkt 15,

b) § 9 pkt 2;

II. art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 15 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 9 Upzp oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587, rozp. MI 2003) w zw. z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015, poz. 1422 ze zm., rozp. MI 2002) poprzez ustalenia zawarte w: § 24 ust. 2 pkt 2 lit. d, e, § 43 ust. 2 pkt 2 lit. b, e, § 46 ust. 2 pkt 2 lit. c, § 48 ust. 2 pkt 2 lit. b, e, § 54 ust. 2 pkt 2 lit. e, § 109 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 112 ust. 2 pkt 2 lit. c, § 113 ust. 2 pkt 2 lit. c uchwały w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu;

III. art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 Upzp i § 8 ust. 2 zd. 1 rozp. MI 2003, poprzez sprzeczne ustalenia pomiędzy:

– rysunkiem planu a ustaleniami § 91 ust. 1, ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z § 91 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, d, e, f, g, h, i, j oraz § 2 pkt 5, § 6 ust. 1 pkt 1 lit. a, pkt 3 lit. a uchwały w zakresie możliwości realizacji rozbudowy budynku kościoła, plebanii i dzwonnicy na terenie oznaczonym symbolem C.4.2 UKr;

– rysunkiem planu a ustaleniami § 57 ust. 2 pkt 1 lit. b, c i d uchwały w zakresie możliwości inwestycyjnych na terenie oznaczonym symbolem C1.2 ZP;

– rysunkiem planu a ustaleniami § 111 ust. 2 pkt 2 lit. c uchwały w zw. z § 111 ust. 2 pkt 1 lit. i oraz § 2 pkt 5 uchwały w zakresie zakazu lokalizowania zabudowy na terenie oznaczonym symbolem D.1.3 MW w zasięgu strefy potencjalnego szkodliwego oddziaływania napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV;

– rysunkiem planu a ustaleniami:

▪ § 56 ust. 1 pkt 2 lit. c, ust. 2 pkt 1 lit. c, ust. 4 pkt 2 lit. a, b uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem C.1.1 MW;

▪ § 83 ust. 1 pkt 2 lit. c, ust. 2 pkt 1 lit. i, ust. 4 pkt 2 lit. a uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem C.3.9 UO;

▪ § 115 ust. 1 pkt 2 lit. b, ust. 2 pkt 1 lit. j, ust. 4 pkt 2 lit. a, b uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem D.1.7 MW;

▪ § 123 ust. 1 pkt 2 lit. c, ust. 2 pkt 1 lit. h, ust. 4 pkt 2 lit. a uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem D.2.5 UO w zakresie lokalizacji kubaturowych parkingów podziemnych;

– rysunkiem planu a ustaleniami § 25 ust. 2 pkt 2 lit. i uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem A.1.2 ZP w zakresie lokalizacji okazjonalnych parkingów na potrzeby obsługi imprez masowych;

– ustaleniami dotyczącymi lokalizacji parkingów podziemnych a ustaleniami dotyczącymi nieprzekraczalnych linii zabudowy;

IV. art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp oraz § 7 pkt 8 i § 8 ust. 2 zd. 1 rozp. MI 2003 poprzez:

– brak określenia w jednoznaczny sposób na rysunku planu linii zabudowy na terenach przeznaczonych w planie pod zabudowę, oznaczonych symbolami: A.1.7 MW, A.2.1 MW, A.2.8 MW, C.1.1 MW, C.2.2 MW, C.2.8 MW, C.3.7 MW, D.1.7 MW, D.2.1 MW, D.2.7 MW i D.3.10 MW;

– brak określenia linii zabudowy na terenach oznaczonych symbolami: A.1.2 ZP i D.3.17 KS;

V. art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp oraz § 4 pkt 6 rozp. MI 2003 poprzez:

– brak określenia wskaźnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej dla terenów oznaczonych symbolami: A.2.3 KS, A.2.7 KS, B.2.4 U, C.1.5 KS, C.3.4 KS, C.3.14 KS, C.4.4 KPP, C.4.10 MW, C.4.11 KS, C.4.13 UZ, D.1.1 UKS, D.2.4 KS, D.2.15 KS, D.3.13 KS, D.3.16 KS i D.3.17 KS;

– brak określenia wskaźnika intensywności zabudowy dla terenów oznaczonych symbolami: A.2.3 KS, A.2.7 KS i C.1.2 ZP;

VI. art. 15 ust. 2 pkt 6 i pkt 8 Upzp oraz § 4 pkt 6 i pkt 8 rozp. MI 2003 poprzez ustalenia zawarte w:

– § 11 pkt 1, 2, 3, 4 i 5, § 24 ust. 2 pkt 1 lit. b, § 29 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, § 30 ust. 2 pkt 1 lit. c, § 32 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 33 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 37 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 40 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 42 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, § 43 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 46 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, § 47 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 48 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, § 49 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 52 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 54 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 55 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, § 56 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 65 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 66 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, § 67 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 68 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 70 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 71 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 72 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, § 73 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 75 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 76 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 77 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 81 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 83 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, § 86 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 90 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 91 ust. 2 pkt 1 lit. d, § 92 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 96 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 97 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 98 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 99 ust. 2 pkt 1 lit. e, § 100 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 101 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 102 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 109 ust. 2 pkt 1 lit. c, § 111 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 112 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 113 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, § 114 ust. 2 pkt 1 lit. c, § 115 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 116 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 117 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 119 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 123 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, § 125 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 126 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 126 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 132 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 134 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 136 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 137 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 138 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 139 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 142 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, § 143 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 151 ust. 2 pkt 1 lit. b i c uchwały w zw. z brakiem podstaw do określania parametrów działek budowlanych w ramach ustaleń dotyczących warunków zabudowy oraz zagospodarowania terenu;

– § 74 ust. 2 pkt 1 lit. b, § 91 ust. 2 pkt 1 lit. c, § 95 ust. 2 pkt 1 lit. b, § 99 ust. 2 pkt 1 lit. d, § 109 ust. 2 pkt 1 lit. b, § 114 ust. 2 pkt 1 lit. b, § 150 ust. 2 pkt 1 lit. a uchwały w zw. z brakiem podstaw do formułowania ustaleń, że cały teren stanowi jedną działkę budowlaną;

– brakiem ustalenia szerokości frontu działki w odniesieniu do terenu C.4.2 UKr;

– brakiem ustalenia zasad scalania i podziału nieruchomości, za wyjątkiem określenia kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego, w odniesieniu do terenów: A.1.4 IW, A.2.3 KS, A.2.7 KS, C.1.2 ZP, C.1.5 KS, C.3.4 KS, C.3.14 KS, D.2.4 KS, D.2.15 KS, D.3.13 KS, D.3.16 KS, D.3.17 KS;

VII. art. 15 Upzp, § 4 pkt 9 rozp. MI 2003 oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez ustalenia zawarte w: § 10 pkt 2 i pkt 7, § 13 ust. 2, ust. 3, § 18 ust. 2 pkt 1, § 21 pkt 1 i pkt 2, § 25 ust. 2 pkt 2 lit. g, § 57 ust. 2 pkt 2 lit. i, § 84 ust. 2 pkt 2 lit. g, § 152 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 153 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 154 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 155 ust. 2 pkt lit. b, § 156 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 157 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 158 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 159 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 160 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 161 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 162 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 163 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 164 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 165 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 166 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 167 ust. 2 pkt 2 lit. b uchwały, wykraczające poza zakres ustaleń planu miejscowego.

2.3. Wojewoda Mazowiecki obszernie swą skargę uzasadniał, w zaskarżonym wyroku szczegółowo zrekapitulowano motywy tej skargi.

2.4. Odpowiadając na skargę Rada Miasta Stołecznego Warszawy wniosła o jej odrzucenie bądź oddalenie.

2.5. Skarga Wojewody została rozpoznana przez WSA w Warszawie po raz pierwszy wyrokiem z 12 grudnia 2017 r., IV SA/Wa 1560/17, którym sąd ten w punkcie 1 stwierdził nieważność części tekstowej MPZP: a) § 2 pkt 8 w zakresie, w jakim po słowach "maksymalnej wysokości zabudowy" nie użyto wyrazów "w odniesieniu do budynków", b) § 10 pkt 2, c) § 10 pkt 7, d) § 13 ust. 2, e) § 18 ust. 2 pkt 1 w zakresie sformułowania: "(...) w sposób i na warunkach uzgodnionych z zarządcami sieci", f) § 21 pkt 2, g) § 24 pkt 2 ppkt 2 lit. e, h) § 25 pkt 2 ppkt 1 lit. f w zakresie, w jakim dotyczy on obiektów innych niż tymczasowe obiekty budowlane, i) § 43 pkt 2 ppkt 2 lit. e, j) § 46 pkt 2 ppkt 2 lit. c, k) § 48 pkt 2 ppkt 2 lit. e, l) § 54 pkt 2 ppkt 2 lit. e, m) § 84 pkt 2 ppkt 2 lit. g, n) § 94 pkt 2 ppkt 2 lit. e, o) § 109 pkt 2 ppkt 2 lit. b, p) § 111 pkt 2 ppkt 2 lit. c, q) § 112 pkt 2 ppkt 2 lit. c, r) § 113 pkt 2 ppkt 2 lit. c, s) § 152 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", t) § 153 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", u) § 154 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", v) § 155 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", w) § 156 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", x) § 157 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", y) § 158 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", z) § 159 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", aa) § 160 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", bb) § 161 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", cc) § 162 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", dd) § 163 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", ee) § 164 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", ff) § 165 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", gg) § 166 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", hh) § 167 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi"; w punkcie 2 wyroku natomiast oddalił skargę w pozostałym zakresie.

3.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Mazowiecki, zaskarżając w/w wyrok w części pkt 2 (tj. w części oddalającej skargę) w zakresie: 1) § 2 pkt 6, 2) § 2 pkt 8, z wyłączeniem stwierdzenia nieważności, o którym mowa w pkt 1 lit. a wyroku, 3) § 2 pkt 11, 4) § 2 pkt 15, 5) § 7 ust. 3 pkt 2 w odniesieniu do ustaleń warunkowych, 6) § 9 pkt 2 w zakresie sformułowania "(...), przy czym włącza się do wysokości zabudowy takie elementy budynków, jak czerpnie powietrza czy maszynownie wind", 7) § 16 pkt 1 lit. b w odniesieniu do ustaleń warunkowych, 8) § 21 pkt 1, 9) § 25 ust. 2 pkt 2 lit. g, 10) § 57 ust. 2 pkt 2 lit. i, 11) części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: A.1.7 MW, A.2.1 MW, A.2.3 KS, A.2.7 KS, A.2.8 MW, B2.4 U, C.1.1 MW, C.1.2 ZP, C.1.5 KS, C.2.2 MW, C.2.8 MW, C.3.4 KS, C.3.7 MW, C.3.9 UO, C.3.14 KS, C.4.2 UKr, C.4.4 KPP, C.4.10 MW/U, C.4.11 KS, C.4.13 UZ, D.1.1 UKS, D.1.7 MW, D.2.1 MW, D.2.4 KS, D.2.5 UO, D.2.7 MW, D.2.15 KS, D.3.10 MW, D.3.13 KS, D.3.16 KS i D.3.17 KS. Wyrok ten został także zaskarżony w części pkt 1 lit. a, tj. w części stwierdzenia nieważności § 2 pkt 8 uchwały w zakresie, w jakim po słowach "maksymalnej wysokości zabudowy" nie użyto wyrazów "w odniesieniu do budynków". Wobec powyższego, Wojewoda wniósł o uchylenie w powyższym zakresie wyroku IV SA/Wa 1560/17.

3.2. Po rozpoznaniu powyższej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 maja 2021 r., II OSK 1874/18, w punkcie pierwszym sprostował z urzędu wyrok IV SA/Wa 1560/17 w ten sposób, że w punkcie 1 lit. x zamiast "§ 157 pkt 2 ppkt 2 lit. c" wpisał "§ 157 pkt 2 ppkt 2 lit. b", w punkcie natomiast drugim uchylił ten wyrok w części dotyczącej punktu 1 lit. a oraz punktu 2, i w tym zakresie przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania.

3.3. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w świetle art. 28 ust. 1 Upzp nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. Istotne naruszenie zasad sporządzenia planu to takie, które jest nieakceptowalne z punktu widzenia zasad planowania przestrzennego i kształtowania ładu przestrzennego. W tym kontekście domaganie się przez organ stwierdzenia nieważności kwestionowanych ustaleń planu miejscowego z tego tylko powodu, że naruszają zasady sporządzenia planu miejscowego jest niezasadne. Dlatego też wszystkie pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego, w których wskazuje się na naruszenie poszczególnych norm prawa materialnego w związku z art. 28 ust. 1 Upzp oceniono, jako nie mogące odnieść zamierzonego skutku. W ocenie wówczas orzekającego Sądu Naczelnego samo naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego nie może bowiem stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności planu miejscowego. NSA wskazał, że naruszony został art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm.; Ppsa) oraz art. 28 ust. 1 Upzp poprzez stwierdzenie nieważności § 2 pkt 8 MPZP w zakresie, w jakim po słowach "maksymalnej wysokości zabudowy" nie użyto wyrazów "w odniesieniu do budynków", co w konsekwencji doprowadziło do niedopuszczalnego redagowania przez sąd wojewódzki ustaleń planu w związku z faktyczną modyfikacją znaczenia pojęcia "maksymalnej wysokości zabudowy", w żadnym razie sąd ten nie był uprawniony do nadawania nowego brzmienia tym ustaleniom planu. W tym zakresie konieczne stało się zatem uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 1 lit. a sentencji w/w wyroku, w odniesieniu do sformułowania "(...) w zakresie, w jakim po słowach "maksymalnej wysokości zabudowy" nie użyto wyrazów "w odniesieniu do budynków". NSA wskazał, że na uwzględnienie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w związku z brakiem wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się sąd wojewódzki oddalając wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały zawarty w pkt IV tiret pierwszy skargi zwykłej i w pkt V z wyłączeniem terenów oznaczonych symbolami A.1.2 ZP i D.3.17 KS oraz zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 Ppsa i art. 28 ust. 1 Upzp w związku z wadliwym wykonywaniem funkcji kontrolnej, poprzez niezbadanie w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu w odniesieniu do ustaleń zawartych w: § 7 ust. 3 pkt 2, § 16 pkt 1 lit. b, § 21 pkt 1, § 25 ust. 2 pkt 2 lit. g i § 57 ust. 2 pkt 2 lit. i planu.

3.4. Ponadto, NSA wskazał, że w sposób nieuprawniony sąd wojewódzki wyłączył również z zakresu swojej kontroli zbadanie zgodności z prawem ustaleń planu objętych rozstrzygnięciem w sprawach II OSK 66/13 i II OSK 842/13, pomimo braku tożsamości skargi i zakresu badania oraz ze względu na braki formalne skutkujące determinacją orzeczenia sądu drugiej instancji. Powyższe dwa wyroki wydane zostały w sprawach, w których skargi zostały wniesione w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (Usg) i ustalenia tożsamego planu podlegały ocenie przez pryzmat naruszenia interesu prawnego skarżących. Naruszony został zatem art. 170 oraz art. 190 Ppsa.

3.5. W wytycznych skierowanych do sądu wojewódzkiego NSA wskazał, że sąd ten dokona pełnej kontroli kwestionowanych ustaleń planu, eliminując dotychczasowe uchybienia w tym zakresie i da temu wyraz w uzasadnieniu wyroku spełniając wymogi art. 141 § 4 Ppsa. Dopiero takie ustalenia umożliwią przewidzianą prawem ocenę legalności planu w tej części. Przy tym oceniając ww. plan należy mieć na uwadze, że nie dotyczy on terenu dotychczas niezurbanizowanego, wymagającego masowej parcelacji i urządzenia od podstaw przestrzeni publicznej i prywatnej, lecz obszaru stanowiącego zaplanowaną i urządzoną przestrzeń urbanistyczną, tj. obszaru Ursynów Północny.

4.1. Po ponownym rozpoznaniu skargi WSA w Warszawie wyrokiem z 5 kwietnia 2022 r., VII SA/Wa 1593/21, w punkcie 1 stwierdził nieważność części tekstowej zaskarżonej uchwały: a) § 16 pkt 1 lit. b w zakresie sformułowania: "(...) na warunkach uzgodnionych z ich zarządcą", b) § 21 pkt 1, c) § 25 ust. 2 pkt 2 lit. g, d) § 57 ust. 2 pkt 2 lit. i; w punkcie 2 natomiast oddalił skargę w pozostałym zakresie.

4.2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Mazowiecki, zaskarżając wyrok w części pkt 2 (tj. w części oddalającej skargę w pozostałym zakresie).

4.3. Po rozpoznaniu kolejnej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 stycznia 2023 r., II OSK 1591/22, uchylił wyrok VII SA/Wa 1593/21 z 5 kwietnia 2022 r. w części dot. pkt 2 jego sentencji i w tym zakresie przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. NSA wskazał, że zgodnie z treścią art. 190 Ppsa, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że WSA w Warszawie, ponownie orzekając, nie wykonał wskazań zawartych w wyroku NSA, błędnie przy tym interpretując zawartą w nim wykładnię art. 170 Ppsa co do związania sądu orzeczeniami wydanymi ze skarg innych podmiotów, w stosunku do tego samego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem nie istniała tożsamość skarg i zakresu jej badania, nadto skargi zostały wniesione w trybie art. 101 Usg i ustalenia planu podlegały ocenie przez pryzmat naruszenia interesu prawnego skarżących, co powoduje, że zakres kontroli postanowień planu był zupełnie inny. Zatem wciąż sąd wojewódzki nie poddał samodzielnej kontroli zgodności z prawem ustaleń planu miejscowego objętych rozstrzygnięciem w sprawach o sygn. II OSK 66/13 i II OSK 842/13.

W ocenie wówczas orzekającego NSA, sąd wojewódzki naruszył art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp w zw. z § 4 pkt 6 rozp. MI 2003 poprzez brak określenia wskaźnika intensywności zabudowy, gdyż wyjaśnił jedyne, że dotyczy to tylko terenów pod funkcje parkingów, podczas gdy teren C.1.2.ZP nie stanowi parkingu, a z pozostałych postanowień planu wynika możliwość realizacji na tym terenie usług gastronomicznych (cukiernia), a więc obiektu kubaturowego. Ponadto sąd wojewódzki pominął zarzut skargi dotyczący sprzeczności ustaleń pomiędzy rysunkiem planu a ustaleniami uchwały w zakresie możliwości realizacji rozbudowy kościoła na terenie oznaczonym symbolem C.4.2 Ukr. NSA w wytycznych podkreślił, że konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania i dokonanie powtórnej oceny podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego.

5.1. Na skutek ponownego rozpoznania skargi Wojewody Mazowieckiego WSA w Warszawie wyrokiem z 6 lipca 2023 r., VII SA/Wa 626/23, oddalił skargę.

5.2. W uzasadnieniu swego orzeczenia WSA w Warszawie wskazał, że w zakresie pozostającym na tym etapie do rozpoznania skargi, nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd ten miał na uwadze, że orzeka po raz trzeci w niniejszej sprawie i jest związany wskazaniami co do dalszego postępowania wynikającymi z wyroków NSA zapadłych w tej sprawie. Sąd wojewódzki wskazał, jaki zakres kontroli ustalił mając na uwadze ocenę prawną zawartą w ostatnim wyroku NSA wydanym w sprawie. Analizując zapadłe w sprawie wyroki i stwierdzone w niniejszej w sprawie uchybienia sąd wojewódzki w efekcie przyjął, że do rozpoznania w sprawie pozostaje tylko część zarzutów skargi, w szczególności sformułowane w pkt IV tiret pierwszy skargi, w pkt V tej skargi oraz w jej pkt VI tiret pierwszy, drugi i czwarty. Sąd wojewódzki nie dopatrzył się naruszeń zasad sporządzania planu miejscowego powodujących konieczność stwierdzenia nieważności planu miejscowego tak w części tekstowej jak i graficznej w odniesieniu do zarzutów pozostałych do rozpoznania.

5.3. Na skutek skargi kasacyjnej od powyższego wyroku złożonej przez Wojewodę, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 marca 2024 r. II OSK 2390/23, uchylił wyrok VII SA/Wa 626/23 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

5.4. W uzasadnieniu swego wyroku NSA wskazał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, przy czym część podniesionych zarzutów okazała się być niezasadna, bądź nie mogła zostać poddana ocenie. Powodem uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania okazało się naruszenie przepisów postępowania podniesione w zarzutach sformułowanych w pkt 2a i 2b wówczas rozpoznawanej skargi kasacyjnej polegające na niepełnym wykonaniu wskazań zawartych w obu wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew dyspozycjom ujętym w art. 170 i 190 Ppsa. W uzasadnieniu pierwszego wyroku (II OSK 1874/18) NSA stwierdził, że zarzuty, w których wskazano na naruszenie prawa materialnego w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp nie mogły odnieść zamierzonego skutku, wypowiedział się w kontekście wcześniejszych wyjaśnień, z których wynika, że ewentualne naruszenie prawa materialnego należy oceniać pod kątem "istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego", a więc zgodnie z obowiązującym brzmieniem art. 28 ust. 1 Upzp, a nie samego "naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego", tj. w myśl art. 28 ust. 1 Upzp, w jego pierwotnym brzmieniu i obwiązującym jeszcze w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały. Oznacza to, że wskazanie, by sąd wojewódzki rozpoznając sprawę dokonał pełnej kontroli kwestionowanych ustaleń planu miejscowego, eliminując dotychczasowe uchybienia w tym zakresie, odnosi się do przeprowadzenia kontroli ustaleń planu również w odniesieniu do ewentualnych naruszeń prawa materialnego, z tym że biorąc pod uwagę wskazane powyżej brzmienie art. 28 ust. 1 Upzp po nowelizacji z 2013 r. NSA zaznaczył, że również w uzasadnieniu drugiego wyroku (II OSK 1591/22) NSA, odwołując się do pierwszego orzeczenia, podkreślił że: "We wskazaniach co do dalszego toku postępowania NSA nakazał dokonanie pełnej kontroli kwestionowanych ustaleń planu miejscowego, eliminując dotychczasowe uchybienia w tym zakresie i danie temu wyraz w uzasadnieniu wyroku spełniając wymogi art. 141 § 4 Ppsa".

Tymczasem wyrok VII SA/Wa 626/23 pomijać ma część zarzutów podniesionych w skardze, a w konsekwencji nie zostały one rozpoznane. Naczelny Sąd Administracyjny wprost wskazał, że chodzi tu o zarzuty ujęte w: pkt I, pkt II (w zakresie § 24 ust. 2 pkt 2 lit. d, § 43 ust. 2 pkt 2 lit. b oraz § 48 ust. 2 pkt 2 lit. b zaskarżonej uchwały), pkt III tiret drugie, czwarte, piąte i szóste oraz pkt IV tiret drugie. To zaś sprawia, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania podniesione w pkt 2 lit. a i b, we wskazanej wyżej części należało uznać za usprawiedliwione. W ten sposób NSA określił zakres nierozpoznanych zarzutów skargi. Wobec konieczności ponownego rozpoznania sprawy przez sąd wojewódzki, NSA w wyroku II OSK 2390/23 wskazał, że ocena zarzutów naruszenia prawa materialnego podnoszonych w skardze kasacyjnej byłaby oceną przedwczesną, za wyjątkiem oceny tych, które dotyczą ustaleń planu, a co do których sąd wojewódzki wypowiedział się w uzasadnieniu swego wyroku.

5.5. W wytycznych NSA wskazał, że sąd ponownie rozpoznając sprawę uwzględni wskazania zawarte w obu poprzednich wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, nakazujące dokonanie pełnej kontroli kwestionowanych ustaleń planu miejscowego, biorąc przy tym pod uwagę, że część z tych ustaleń została już wyeliminowana z obrotu prawnego.

6.1. WSA w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem z 20 sierpnia 2024 r., VII SA/Wa 1573/24, częściowo uwzględnił skargę.

6.2. Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli na obecnym etapie sprawy przede wszystkim miał na uwadze, że jest związany wskazaniami co do dalszego postępowania wynikającymi z wyroków NSA z: 25 maja 2021 r., II OSK 1874/18; 19 stycznia 2023 r., II OSK 1591/22; 6 marca 2024 r. II OSK 2390/23.

6.3. Sąd wojewódzki podzielił zarzuty skargi z jej pkt I w części stwierdzając nieważność § 2 pkt 15 planu oraz stwierdzając nieważność § 9 pkt 2 planu w zakresie sformułowania: "(...) przy czym włącza się do wysokości zabudowy takie elementy budynków, jak czerpnie powietrza czy maszynownie wind". W stosunku do pozostałych definicji zawartych w części tekstowej planu tj. w § 2 pkt 6, pkt 8, pkt 11 MPZP sąd ten nie podzielił argumentacji Wojewody i uznał, że nie jest ona wystarczająca w świetle art. 28 ust. 1 Upzp (w brzmieniu znajdującym zastosowanie w sprawie), który należy wykładać w taki sposób, że nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono prawa. Instrument ten należy traktować jako instrument służący eliminowaniu z obrotu planów miejscowych dotkniętych rażącymi wadliwościami.

6.4. Sąd pierwszej instancji zauważył, że z ustaleń § 2 pkt 15 MPZP wynika, że prawodawca lokalny dokonał istotnej modyfikacji pojęcia powierzchni sprzedaży, o których mowa w art. 2 pkt 19 Upzp. W przywołanym brzmieniu przepisu wskazano, że przez "powierzchnię sprzedaży" - należy rozumieć tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.). Tymczasem w definicji powierzchni sprzedaży zawartej w § 2 pkt 15 planu wyłącza się pojęcie "sprzedaży detalicznej", co w konsekwencji oznacza, że jest to powierzchnia także sprzedaży hurtowej. W tym zakresie doszło w planie miejscowym do zdefiniowania pojęcia w sposób niewłaściwy względem definicji zawartej w Upzp. Dlatego też w ocenie sądu a quo § 2 pkt 15 MPZP uchybia definicji z art. 2 pkt 19 Upzp, co narusza zasady sporządzania planu miejscowego, a zatem zobligowany był do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w tym zakresie.

6.5. Ponadto, sąd pierwszej instancji podzielił zarzuty skargi odnoszące się do § 9 pkt 2 zaskarżonej uchwały, w zakresie sformułowania: "(...), przy czym włącza się do wysokości zabudowy takie elementy budynków, jak czerpnie powietrza czy maszynownie wind". "Zapisy" definicji zawartych w planie nie mogą być wprost sprzeczne z definicjami zawartymi w aktach wyższej rangi, ewentualnie mogą modyfikować definicje nie zmieniając jej sensu. Taki przykład modyfikacji dotyczy § 2 pkt 8 zaskarżonego planu. Definicja maksymalnej wysokości zabudowy zawiera bowiem wszystkie elementy zawarte w § 6 rozp. MI 2003, zatem sąd nie podzielił zarzutów skargi w tym zakresie. Podobnie sąd pierwszej instancji nie uwzględnił argumentacji Wojewody w zakresie konieczności stwierdzenia nieważności § 2 pkt 6 MPZP.

6.6. Dalej WSA wskazał, że brak jednak ustawowej definicji powierzchni zabudowy usprawiedliwia konieczność jej ujednolicenia w przepisach planu miejscowego, co miało miejsce w § 2 pkt 11 MPZP. Nadto definicja ta nie jest sprzeczna z zapisami Polskiej Normy PN-ISO 9836 w pkt 5.1.2, 5.1.2.1., 5.1.2.2.

6.7. Sąd pierwszej instancji poddał ocenie zarzuty sformułowane w pkt II skargi w zakresie § 24 ust. 2 pkt 2 lit. d, § 43 ust. 2 pkt 2 lit. b oraz § 48 ust. 2 pkt 2 lit. b zaskarżonej uchwały, uznając iż skarga zasługuje na uwzględnienie wyłącznie co do braku określenia w § 3 ust. 1 planu "Strefy potencjalnego szkodliwego oddziaływania linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia", aby istniało jednoznaczne powiązanie rysunku planu miejscowego z tekstem planu miejscowego. Sąd wojewódzki zgodził się z Radą M. St. Warszawy, że uchwała daje możliwość indywidualnych rozstrzygnięć, a także, że rozwiązanie to zostało zakwestionowane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Uwypuklono w wyroku, że z mocy § 314 rozp. MI 2002 budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Rada w planie miejscowym powinna zatem umieścić określenie strefy potencjalnego oddziaływania linii elektroenergetycznej, do której zastosowanie znajdą przepisy § 314 cyt. rozporządzenia. Określenie takie musi mieć charakter normatywny. Zatem zamieszczenie w MPZP regulacji o charakterze informacyjnym, a więc nieprecyzyjnych stanowi naruszenie zasad sporządzania planu, skutkujące nieważnością uchwały w części zawierającą taką regulację.

6.8. Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność § 3 ust. 1 planu w zakresie w jakim nie określa się "Strefy potencjalnego szkodliwego oddziaływania linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia". Sąd ten poddał ocenie zarzuty opisane w pkt III tiret drugi, czwarty, piąty i szósty skargi Wojewody uznając, że w tym zakresie zasługiwała ona na częściowe uwzględnienie.

W pierwszej kolejności sąd wojewódzki podzielił częściowo stanowisko Wojewody w zakresie "zapisów" planu w § 57 ust. 2 pkt 1 uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem C1.2 ZP. Zwrócono w wyroku uwagę, że teren C1.2 ZP zgodnie z § 57 ust. 2 lit. b MPZP może uzupełniająco realizować przeznaczenie zabudowy usług gastronomii. Niesporne przy tym było, że zarówno część tekstowa jak i graficzna MPZP nie zawierała dla tego terenu wskaźnika intensywności zabudowy. Sąd pierwszej instancji zgodził się także ze skarżącym Wojewodą, że doszło w ten sposób do naruszenia wskazanych przepisów prawa z uwagi na brak określenia wskaźnika intensywności zabudowy, a naruszenie to można uznać za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

6.9. Sąd pierwszej instancji natomiast nie podzielił stanowiska Wojewody co do sprzeczności ustaleń pomiędzy rysunkiem planu a ustaleniami treści uchwały w zakresie możliwości realizacji rozbudowy na terenie C.1.2 ZP oraz co do wadliwości braku określenia wskaźników zabudowy parkingów kubaturowych. Wskazał, że dla usytuowania parkingów kubaturowych pod powierzchnią terenu, na terenach oznaczonych symbolami: C.3.9 UO, D.1.7 MW i D.2.5 UO, C.1.1 MW nie było konieczne ustalanie linii zabudowy, która dotyczy sytuowania budynków. Sąd wojewódzki zgodził się w tym zakresie ze skargą, że doszło do wady planu jednakże nie ma ona cech wady istotnej. Analiza ustaleń ogólnych planu i szczegółowych - dla wskazanych powyżej terenów oraz uwzględnienie już istniejącej na tych terenach zabudowy (zgodnie z częścią rysunkową planu), nie uzasadnia unieważnienia zaskarżonej uchwały z tego powodu (i w zakresie sformułowanym w skardze). Możliwe jest odczytanie przeznaczenia ww. terenów, nie doszło zatem – w ocenie sądu a quo – do naruszenia tym samym dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 1 Upzp oraz poprzez brak powiązania rysunku MPZP z jego tekstem. Zarzut niejednoznacznego określenia przeznaczenia terenów nie odnosi się do istotnych "zapisów" planu uniemożliwiających dokonanie zgodnej z prawem jego wykładni. Niezasadne byłoby w ocenie orzekającego sądu wojewódzkiego, w takiej sytuacji stwierdzenie nieważności części tekstowej i graficznej MPZP dla terenów A.1.2 ZP, C.1.1 MW, C.3.9 UO, D.1.7 MW i D.2.5 UO. W zakresie terenu oznaczonego symbolem A.1.2 ZP zgodnie z § 25 MPZP wskazano, że "Dla terenu A.1.2 ZP ustala się przeznaczenie uzupełniające jako obiekty niekubaturowe", a zatem teren dotyczy lokalizacji okazjonalnych parkingów na potrzeby obsługi imprez masowych, które nie wymagają określenia linii zabudowy. Zarzut Wojewody okazał się bezzasadny w zakresie istotnego naruszenia zasad planistycznych w braku określenia dla terenu A.1.2 ZP linii zabudowy.

6.10. Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność części graficznej planu w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem D.3.17 KS w zakresie, w jakim nie określono linii zabudowy, albowiem zgodnie z § 150 ust. 1 pkt 1 lit. a planu dla terenu D. 3.17 KS ustala się przeznaczenie terenu podstawowe w postaci garaży. Oznacza to, że nie są to wyłącznie garaże podziemne, ale także naziemne. Dla obiektów kubaturowych naziemnych konieczne jest określenie linii zabudowy.

6.11. W tym stanie rzeczy WSA w Warszawie, działając na podstawie art. 147 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935), orzekł jak w pkt I, II, III, IV, V sentencji wyroku, jako że potwierdziły się zarzuty istotnego naruszenia zasad sporządzania planu.

7.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący organ – Wojewoda Mazowiecki, zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w zakresie:

I. pkt IV sentencji wyroku, tj. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 57 ust. 2 pkt 1 MPZP i części graficznej w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem C1.2 ZP w zakresie, w jakim nie określa wskaźnika intensywności zabudowy;

II. pkt V sentencji wyroku, tj. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności części graficznej w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem D.3.17 KS w zakresie w jakim nie określono linii zabudowy;

III. pkt VI sentencji wyroku, tj. w części dotyczącej oddalenia skargi w zakresie:

a) § 2 pkt 6 uchwały,

b) § 2 pkt 8 uchwały,

c) § 2 pkt 11 uchwały,

d) § 7 ust. 3 pkt 2 uchwały, w odniesieniu do ustaleń warunkowych,

e) części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami:

A.1.1 MW, A.1.7 MW, A.2.1 MW, A.2.3 KS, A.2.7 KS, A.2.8 MW, B.1.1 MW, B.2.1 MW, B.2.3 MW, B.3.1 U, C.1.1 MW, C.1.2 ZP, C.1.5 KS, C.2.2 MW, C.2.8 MW, C.3.4 KS, C.3.7 MW, C.3.9 UO, C.3.14 KS, C.4.2 UKr, C.4.4 KPP, C.4.10 MW/U, C.4.11, KS, D.1.1 UKS, D.1.4 BB, D.1.5 MW/U, D.1.7 MW, D.2.1 MW, D.2.4 KS, D.2.5 UO, D.2.7 MW, D.2.15 KS, D.3.10 MW, D.3.13 KS, D.3.16 KS i D.3.17 KS.

7.2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono i jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano:

1) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia:

a) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1, art. 151, art. 17 i art. 190 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024, poz. 1267 ze zm., Pusa) i art. 28 ust. 1 Upzp (Dz. U. 2024, poz. 1130, w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Dz. U. Nr 130, poz. 871), poprzez wadliwe dokonanie kontroli uchwały polegające na kolejnym już braku rozpatrzenia wszystkich zarzutów zawartych w skardze zwykłej organu nadzoru, pomimo zobowiązania NSA wyrażonego w kolejnych trzech wyrokach w sprawie II OSK 1874/18, II OSK 1591/22 i II OSK 2390/23 do rozpoznania skargi w "pozostałym zakresie", tj. w zakresie tej części zarzutów skargi zwykłej, co do których nie stwierdzono nieważności, przy czym powyższe dotyczy części tekstowej i graficznej w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem: C.4.2 Ukr (vide zarzut III tiret pierwsze skargi zwykłej wraz z uzasadnieniem);

b) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1, art. 151, art. 170 i art. 190 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i § 2 Pusa, art. 7 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 9, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 Upzp, § 2 pkt 6, § 8 ust. 2 zd. 1 rozp. MI 2003 oraz § 314 rozp. MI 2002, poprzez wadliwe dokonanie kontroli uchwały polegające na braku rozpatrzenia wszystkich zarzutów zawartych w pkt II skargi zwykłej organu nadzoru (vide s. 15 - 22 skargi zwykłej), które winny skutkować stwierdzeniem nieważności jednostek terenowych oznaczonych symbolami: B.2.1 MW/U,B.3.1 U,D.1.1 UKS,D.1.4 BBiD.1.5 MW/U znajdujących się w zasięgu strefy oddziaływania linii 110 kV, pomimo zobowiązania NSA wyrażonego w wyrokach II OSK 1874/18, II OSK 1591/22 i II OSK 2390/23, do rozpoznania skargi w "pozostałym zakresie", tj. w zakresie tej części zarzutów skargi zwykłej, co do których nie stwierdzono nieważności;

c) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1, art. 151, art. 170 i art. 190 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i § 2 Pusa, art. 7 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 Upzp, § 2 pkt 6, § 8 ust. 2 zd. 1 rozp. MI 2003 oraz § 314 rozp. MI 2002, poprzez wadliwe dokonanie kontroli uchwały polegające na braku samodzielnej oceny zgodności z prawem wszystkich zarzutów organu nadzoru i ponowne, wbrew wiążącego orzeczenia w sprawach o sygn. II OSK 1874/18, II OSK 1591/22 i II OSK 2390/23, związanie się i orzekanie na podstawie wyroku w sprawie II OSK 1063/13, pomimo braku tożsamości skargi i zakresu badania (skargi w tych sprawach złożone zostały w trybie art. 101 Usg) oraz ze względu na braki formalne skutkujące determinacją orzeczenia sądu II instancji w tych sprawach, przy czym powyższe dotyczy zarówno zarzutów, o których mowa w pkt II skargi zwykłej, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: B.2.1 MWZU, B.3.1 U, D.1.1 UKS, D.1.4 BB i D.1.5 MW/U, a także w odniesieniu do sformułowania § 7 ust. 3 pkt 2 uchwały, co ponownie skutkowało bezpodstawnym oddaleniem skargi w ww. zakresie;

d) art. 134 § 1 i art. 141 § 4 Ppsa oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp i art. 28 ust. 1 Upzp w związku z wadliwym wykonywaniem funkcji kontrolnej, polegającym na sprzeczności uzasadnienia wyroku z sentencją, co doprowadziło do błędnego stwierdzenia nieważności § 57 ust. 2 pkt 1 uchwały i jego części graficznej w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem C.1.2 ZP w zakresie, w jakim nie określa wskaźnika intensywności zabudowy, a także części graficznej uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem D.3.17 KS w zakresie, w jakim nie określono linii zabudowy, podczas gdy prawidłowe sporządzenie sentencji wyroku winno prowadzić do stwierdzenia nieważności części tekstowej i graficznej w odniesieniu do całych terenów oznaczonych symbolami C.1.2 ZP i D.3.17 KS, a zatem miało istotny wpływ na wynik postępowania;

e) art. 134 § 1, § 138, art. 141 § 4 i § 147 Ppsa oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp i art. 28 ust. 1 Upzp w związku z wadliwym wykonywaniem funkcji kontrolnej, polegającym na stwierdzeniu nieważności nieistniejących ustaleń, a odnoszących się do jednostki redakcyjnej § 57 ust. 2 pkt 1, w zakresie nieokreślonego w planie wskaźnika intensywności zabudowy i to w sytuacji gdy ww. jednostka redakcyjna składa się z ośmiu jednostek oznaczonych kolejnymi literami: a, b, c, d, e, f, g oraz h, którego to wskaźnika brak również (co oczywiste) w części graficznej, jak również w zakresie nieistniejących linii zabudowy w ramach terenu oznaczonego symbolem D.3.17 KS; powyższe miało istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność nieistniejących ustaleń, co oznacza, iż nie jest nawet wiadomym w jaki sposób stosować ww. wyrok w tym zakresie; tymczasem prawidłowe sporządzenie sentencji wyroku winno prowadzić do stwierdzenia nieważności części tekstowej i graficznej w odniesieniu do całych terenów oznaczonych symbolami C.1.2 ZP i D.3.17 KS;

f) art. 134 § 1 i art. 141 § 4 Ppsa oraz art. 2 pkt 12, art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 28 ust. 1 Upzp oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozp. MI 2003, a także art. 15 ust. 1 w zw. z § 6 rozp. MI 2002 w związku z wadliwym wykonywaniem funkcji kontrolnej, polegającym na sprzeczności uzasadnienia wyroku z sentencją, co doprowadziło do oddalenia skargi zwykłej w zakresie pkt I skargi zwykłej, tj. w części co do której nie została jeszcze stwierdzona nieważność, tj. w odniesieniu do ustaleń, o których mowa w § 2 pkt 6, pkt 8 i pkt 11 uchwały;

g) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 151 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i § 2 Pusa oraz art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1, art. 87 i art. 94 Konstytucji RP i art. 28 ust. 1 Upzp, poprzez wadliwe wykonywanie kontroli uchwały, polegające na braku przeprowadzenia przez sąd pierwszej instancji analizy wszystkich "zapisów" uchwały, a także znajdujących się w aktach sprawy dokumentach, lecz orzekanie na niektórych, wybranych z nich, bez wskazania jakimi przesłankami kierował się sąd przy orzekaniu w sprawie i jakie były faktyczne przyczyny braku ich uwzględniania przy orzekaniu, co doprowadziło do bezpodstawnego oddalenia skargi,

h) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 138, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 151 Ppsa w związku z art. 1 § 1 i § 2 Pusa oraz art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1, art. 87 i art. 94 Konstytucji RP, a także art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozp. MI 2003 poprzez wadliwe wykonywanie funkcji kontrolnej poprzez orzekanie na podstawie § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588, rozp. MI 2003/1), które nie ma i nie może mieć zastosowania w przedmiocie planu miejscowego bowiem, jak sama nazwa wskazuje, ma zastosowanie jedynie w przypadku braku planu miejscowego; jednocześnie sąd I instancji naruszył ww. przepisy bowiem w odniesieniu do tego samej linii zabudowy, bowiem orzekał on na podstawie różnych rozporządzeń, w tym na podstawie rozporządzenia, które nie może być stosowane w przypadku planu miejscowego, bowiem odnosi się ono do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawanych w przypadku jego braku, co doprowadziło do bezpodstawnego oddalenia skargi oraz stwierdzenia nieważności nieistniejących ustaleń uchwały zamiast do stwierdzenia nieważności ustaleń wnioskowanych w skardze zwykłej organu nadzoru, z zastrzeżeniem wynikającym z wcześniejszych orzeczeń zapadłych w sprawie.

7.2. W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto naruszenia następujących przepisów prawa materialnego:

a) art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 28 ust. 1 Upzp, § 4 pkt 6 rozp. MI 2003 oraz § 6 rozp. MI 2002, poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania w sprawie, co doprowadziło do bezprawnego uznania, że w planie miejscowym możliwe jest określenie sposobu pomiaru wysokości budynku, podczas gdy kwestie te normuje wskazany przepis § 6 "rozporządzenia technicznego" (przyjdzie uznać, że chodzi o rozp. MI 2002 – uwaga Sądu), przy czym w przedmiotowej sprawie doszło do modyfikacji sposobu dokonywania pomiaru budynku;

b) art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp i § 4 pkt 6 rozp. MI 2003, § 6 rozp. MI 2002, w zw. z art. 2, 7, 87 i 94 Konstytucji RP i art. 28 ust. 1 Upzp, poprzez ich niezastosowanie, co faktycznie doprowadziło do uznania, że ustalenia zawarte w § 2 pkt 8 uchwały stanowić mogą ustalenia planu, które nie wykraczają poza zakres delegacji ustawowej określającej przedmiot ustaleń planu miejscowego, a tym samym mogą zawężać pojęcie maksymalnej wysokości zabudowy, o której mowa w ww. przepisach jedynie do sposobu pomiaru budynku, podczas gdy sposób dokonywania pomiaru budynku został uregulowany w § 6 rozp. MI 2002, zaś w skład zabudowy wchodzą również inne obiekty budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2024, poz. 725 ze zm., uPb);

c) art. 2 pkt 12, art. 2 pkt 19 i art. 15 (pełen zakres ustaleń, który wskazuje na dopuszczalny zakres formułowania ustaleń w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) Upzp, art. 2, 7, i 94 Konstytucji RP, w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp w związku z ich niezastosowaniem w odniesieniu do ustaleń zawartych w: § 2 pkt 6, § 2 pkt 8 i § 2 pkt 11 uchwały;

d) art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1, art. 87 ust. 1 i 2 oraz art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp w związku z ich niezastosowaniem w sprawie, co faktycznie doprowadziło do bezpodstawnego uznania, że hierarchiczność źródeł prawa, a także stanowienie aktów prawa miejscowego w granicach i na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie umożliwia modyfikowanie zawartych w przepisach Upzp oraz w przepisach odrębnych legalnych pojęć, bądź umożliwia ich stosowanie w sposób normatywnie odmienny, a także umożliwia formułowanie kwestii regulacyjnych, jak i zastosowanie kwestii proceduralnych, w sposób odmienny od uregulowanych wprost w przepisach prawa powszechnie obowiązującego;

e) art. 134 § 1 i art. 141 § 4 Ppsa, art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 28 ust. 1 Upzp oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozp. MI 2003 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało sporządzeniem uzasadnienia wyroku sprzecznego z jego sentencją, w postaci niewłaściwego stwierdzenia nieważności § 57 ust. 2 pkt 1 uchwały i jego części graficznej w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem C.1.2 ZP w zakresie w jakim nie określa wskaźnika intensywności zabudowy, a więc stwierdzenia nieważności nieistniejących ustaleń planu miejscowego;

f) art. 134 § 1 i art. 141 § 4 Ppsa, art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 28 ust. 1 Upzp oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozp. MI 2003 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało sporządzeniem uzasadnienia wyroku sprzecznego z jego sentencją, w postaci niewłaściwego stwierdzenia nieważności ustaleń części graficznej w zakresie nieistniejącej linii zabudowy w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem D.3.17 KS, a więc stwierdzenia nieważności nieistniejących ustaleń planu miejscowego;

g) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 138, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 151 Ppsa, art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1, art. 87 i art. 94 Konstytucji RP, a także art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 28 ust. 1 Upzp, § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozp. MI 2003 oraz § 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w sprawie, podczas gdy kwestia dotycząca linii zabudowy w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być rozpatrywana w kontekście przepisów rozp. MI 2003/1, bowiem nie ma on zastosowania do planów miejscowych;

h) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 138, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 151 Ppsa, art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1, art. 87 i art, 94 Konstytucji RP, a także art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 28 ust. 1 Upzp, § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozp. MI 2003 oraz § 2 pkt 3 rozp. MI 2003/1 poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w sprawie; sąd pierwszej instancji w odniesieniu do tego samego ustalenia, jakim jest linia zabudowy raz w sposób prawidłowy stosuje przepisy § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozp. MI 2003, zaś w odniesieniu do innych ustaleń stosuje w sposób nieprawidłowy przepis § 2 pkt 3 rozp. MI 2003/1, którego nie stosuje się do planu miejscowego;

i) art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 Upzp i § 8 ust 2 zd. 1 rozp. MI 2003, w związku z art. 28 ust. 1 Upzp, poprzez ich niezastosowanie w sprawie, pomimo ewidentnej sprzeczności pomiędzy rysunkiem planu a ustaleniami zawartymi w § 91 ust. 1, ust. 2 pkt 1 lit. a, w zw. z: § 91 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, d, e, f, g, h, i, j oraz § 2 pkt 5, § 6 ust. 1 pkt 1 lit. a, pkt 3 lit. a, § 9 pkt 2 i 4 uchwały, w zakresie możliwości realizacji rozbudowy budynku kościoła, plebanii i dzwonnicy na terenie oznaczonym symbolem C.4.2 UKr;

j) § 314 w zw. z § 4 rozp. MI 2002, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, 7 i 9 Upzp i § 4 pkt 6 i rozp. MI 2002, art. 2, 7, 87 i 94 Konstytucji RP i art. 28 ust. 1 Upzp, poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, co doprowadziło do błędnego przekonania, że ustalenia zawarte w § 7 ust. 3 pkt 2 uchwały spełniają wymogi wynikające z ww. przepisu, podczas gdy odnoszą się one jedynie do pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, zamiast na pobyt ludzi, a także zostały sformułowane na wypadek zdarzenia przyszłego i niepewnego;

k) art. 147 § 1, art. 170 i art. 190 w zw. z art. art. 3 § 2 pkt 5 Ppsa oraz art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 oraz art. 28 ust. 1 Upzp, a także § 4 pkt 8 rozp. MI 2003 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące do ponownego powołania się na uzasadnienie wyroku w sprawie sygn. II OSK 1063/13 w kontekście ustaleń zawartych w § 7 ust. 3 pkt 2 uchwały;

l) art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 9 i art. 28 ust. 1 Upzp, a także § 2 pkt 6 i § 8 ust. 2 zd. 1 rozp. MI 2003 w zw. z § 314 i § 4 rozp. MI 2002, poprzez ich niezastosowanie w sprawie, co prowadzi do sytuacji, w której plan nie określa w sposób wiążący jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie, w związku z przebiegiem linii 110 kV w granicach terenów oznaczonych symbolami: A.l .1 MW, B.l .1 MW, B.2.1 MW, B. 2.3 MW, B.3.1 U, D.1.4 BB oraz D.1.5 MW/U;

- co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 151 Ppsa, tj. do bezpodstawnego oddalenia skargi.

7.3. Wskazując na powyższe, Wojewoda Mazowiecki wnosi o:

1) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w związku ze zrzeczeniem się przeprowadzenia rozprawy;

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie:

• pkt IV sentencji wyroku, tj. w zakresie w jakim stwierdzona została nieważność § 57 ust. 2 pkt 1 planu i części graficznej planu w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem C.1.2 ZP w zakresie w jakim nie określa wskaźnika intensywności zabudowy,

• pkt V sentencji wyroku, tj. w zakresie w jakim stwierdzona została nieważność części graficznej planu w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem D.3.17 KS w zakresie w jakim nie określono linii zabudowy,

• "pkt V" (oczywista omyłka, chodzi o pkt VI – uwaga Sądu) sentencji wyroku, tj. w zakresie w jakim oddalono skargę,

oraz stwierdzenie nieważności uchwały, na zasadzie określonej w art. 188 Ppsa, w zakresie:

a) § 2 pkt 6 uchwały,

b) § 2 pkt 8 uchwały,

c) § 2 pkt 11 uchwały,

d) § 7 ust. 3 pkt 2 uchwały, w odniesieniu do ustaleń warunkowych,

e) części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: A.1.1 MW, A.1.7 MW, A.2.1 MW, A.2.3 KS, A.2.7 KS, A.2.8 MW, B.1.1 MW, B.2.1 MW, B.2.3 MW, B.3.1 U, C.1.1 MW, C.1.2 ZP, C.1.5 KS, C,2.2 MW, C.2.8 MW, C.3.4 KS, C.3.7 MW, C.3.9 UO, C.3.14 KS, C.4.2 UKr, C.4.4 KPP, C.4.10 MW/U, C.4.11. KS, D.1.1 UKS, D.1.4 BB, D.1.5 MW/U, D.1.7 MW, D.2.1 MW, D.2.4 KS, D.2.5 UO, D.2.7 MW, D.2.15 KS, D.3.10 MW, D.3.13 KS, D.3.16 KS i D.3.17 KS;

3) opcjonalnie, w przypadku oddalenia wniosku, o którym mowa w pkt 2, uchylenie zaskarżonego wyroku, w zakresie pkt IV, pkt V i pkt VI sentencji wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

4) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

7.4. W ocenie organu skarżącego, wobec braku wskazania w inkryminowanym wyroku jednoznacznych, na gruncie przepisów prawa materialnego, powodów stwierdzenia nieważności uchwały w części, w innym zakresie niż wskazano w skardze, nie jest możliwe nie tylko prawidłowe zapoznanie się z argumentacją prawną, która legła u podstaw częściowego stwierdzenia jej nieważności, co utrudnia prawidłowe formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ale również przesądza, że sąd pierwszej instancji orzekając w sprawie nie dokonywał faktycznie rzetelnej analizy przepisów prawa oraz będących podstawą do złożenia skargi zwykłej "zapisów" planu miejscowego.

Wojewoda Mazowiecki argumentuje i obszernie uzasadnia swoją skargę kasacyjną (nominalnie skarga kasacyjna liczy 101 stron).

7.5. W piśmie z 12 marca 2025 r. Rada m. st. Warszawy wniosła o: oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów wg norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Organ planistyczny eksponuje, że w ostatnio wydanym wyroku w sprawie przez NSA (II OSK 2390/23) wyraźnie określono które z zarzutów skargi jeszcze nie zostały rozpoznane i w takim zakresie wyrokował sąd pierwszej instancji. Nie podziela organ planistyczny zarzutów odnośnie wpływu ewentualnej wadliwości definicji skonstruowanych na użytek skarżonego planu w jego § 2 pkt 6, 8 i 11. Nie dopatruje się także Rada wadliwości w dopuszczeniu zabudowy garaży i usług w pasie max. 25 m, co miałoby się mieścić w strefie potencjalnego oddziaływania elektromagnetycznego, a to w kwestii odczytania, że chodzi o usługi, w ramach których nie są obsługiwane przez ludzi w sposób przekraczający czas dopuszczony w przepisach odrębnych. Sąd pierwszej instancji – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – nie wyraził stanowiska, że wyrok II OSK 1063/13 miał charakter wiążący w tej sprawie, a dokonał własnej analizy zarzutów skargi odnośnie zakazu wznoszenia budynków z pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi w obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego w kontekście ustaleń planu. Gdy idzie o regulacje planu odnoszące się do parkingów podziemnych to ustalenia planistyczne mają charakter informacyjny, nie ma potrzeby ustalania linii zabudowy w odniesieniu do takich obiektów. Odnosząc się do zarzutów dotyczących "nieistniejących ustaleń" co miałoby prowadzić do trudności w stosowaniu wyroku, Rada powołuje się, że sam organ nadzoru stosować ma podobną praktykę, tu wskazano na oznaczone rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody. Rada eksponuje, że w wyroku NSA z 6 marca 2024 r. wyraźnie wskazano, że nie podziela się szeregu zarzutów skargi, w tym odnoszących się do obowiązku ujęcia w treści planu elementów ujętych w art. 15 ust. 2 Upzp. Podobnie w wyroku tym wyrażono ocenę co do terenu C.4.2.UKr, gdzie stwierdzono, iż nie zachodzą odnośnie tam zawartych ustaleń przesłanki do stwierdzenia nieważności planu.

Jeśli chodzi o kwestię jednoznacznego określenia na rysunku planu linii zabudowy na terenach przeznaczonych w planie pod zabudowę, oznaczonych symbolami: A.1.7 MW, A.2.1 MW, A.2.8 MW, CLI MW, C.2.2 MW, C.2.8 MW, C.3.7 MW, D.1.7 MW, D.2.1 MW, D.2.7 MW i D.3.10 MW, Rada wskazała, że na rysunku planu tereny przeznaczone pod zabudowę są ograniczone liniami zabudowy i linią strefy zieleni międzyblokowej i ciągów pieszych o jednorodnym charakterze, gdzie zgodnie z tekstem planu z § 10 pkt 5) ppk 6) ustalony został zakaz realizacji zabudowy. Odnośnie zaś zarzutu braku określenia wskaźnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej dla terenów oznaczonych symbolami: A.2.3 KS, A.2.7 KS, B.2.4 U, C.1.5 KS, C.3.4 KS, C.3.14 KS, C.4.4 KPP, C.4.10 MW, C.4.11 KS, C.4.13 UZ, D.1.1 UKS, D.2,4 KS, D.2.15 KS, D.3.13 KS, D.3.16 KS i D.3.17 Ks Rada zwróciła uwagę, że to kwestie związane z brakiem powierzchni biologicznie czynnej na ww. terenach, które były już przedmiotem rozpoznania w sprawie, w której zapadł wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., II OSK 66/13.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

8.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie nie dostrzeżono podstaw nieważności postępowania, a skarga kasacyjna została oparta na częściowo usprawiedliwionych podstawach.

8.2. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie w oznaczonej części naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury planistycznej w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku liczy 38 stron, sąd pierwszej instancji odniósł się w swych motywach do wszystkich rozstrzygnięć zawartych w poszczególnych punktach swego rozstrzygnięcia. Już tego tylko względu, że uzasadnienie skargi kasacyjnej liczy 101 stron, zarzut Wojewody odnośnie do naruszenia art. 141 § 4 Ppsa i wywodzenie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku uniemożliwiać ma jego kontrolę instancyjną, jest chybiony. To, że skarżący kasacyjnie organ nadzoru ocenia niektóre motywy zawarte w zaskarżonym wyroku jako ogólnikowe, w żadnym razie nie dyskwalifikuje jednoznaczności stanowiska sądu pierwszej instancji, daje się ono w pełni zidentyfikować. Usprawiedliwienia zarzutu naruszenia cyt. przepisu nie stanowi w żadnym razie obfite cytowanie różnych judykatów odnoszących się do wymogów, którym powinno odpowiadać prawidłowe uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Brak aprobaty strony skarżącej kasacyjnie dla przyjętego przez sąd pierwszej instancji kierunku rozstrzygnięcia oznaczonych kwestii, w żadnym razie nie usprawiedliwia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.

8.3. Nietrafne w części są te zarzuty skargi kasacyjnej (pomijając skuteczność skargi kasacyjnej w odniesieniu do treści § 57 ust. 1 pkt 2 lit. b) zaskarżonej uchwały), w ramach których podnosząc zarzuty naruszenie szeregu przepisów Ppsa, jak i przepisów prawa materialnego, zarzuca się sądowi pierwszej instancji brak rozpatrzenia wszystkich zarzutów zawartych w skardze, co do których nie stwierdzono nieważności MPZP w oznaczonej części.

Trafnie sąd pierwszej instancji uwypuklił, że sprawa była przezeń rozpatrywana po raz czwarty, a to na skutek uwzględniania skarg kasacyjnych Wojewody Mazowieckiego przez Naczelny Sąd Administracyjny kolejno wyrokami: II OSK 1874/18, II OSK 1591/22, II OSK 2390/23. Słusznie także podkreślono w aktualnie kontrolowanym wyroku WSA w Warszawie, że w ostatnim z tych wyroków sądu drugiej instancji w sposób jednoznaczny wskazano, w jakim zakresie nie zostały rozpoznane jeszcze zarzuty skargi. Naczelny Sąd Administracyjny wprost wskazał, że chodzi tu o zarzuty ujęte w: pkt I, pkt II (w zakresie § 24 ust. 2 pkt 2 lit. d, § 43 ust. 2 pkt 2 lit. b oraz § 48 ust. 2 pkt 2 lit. b zaskarżonej uchwały), pkt III tiret drugie, czwarte, piąte i szóste oraz pkt IV tiret drugie. W ten sposób i antycypując dotychczas wydane wyroki w granicach sprawy wyznaczonej skargą Wojewody Mazowieckiego, wskazano na zakres nierozpoznanych do tej pory zarzutów skargi. Trafnie zatem w odpowiedzi na skargę kasacyjną wyłuszczono, że wyrokiem II OSK 2390/23 był związany sąd pierwszej instancji, jest nim także oczywiście związany Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną, przeto zakres pozostałych do rozpatrzenia zarzutów skargi został precyzyjnie wskazany w przywołanym judykacie.

Prawidłowo dostrzegając ponadto konsekwencje wynikające z treści art. 190 Ppsa, sąd pierwszej instancji przypomniał, że w wydanym w granicach tej sprawy wyroku II OSK 1874/18 wyraźnie wskazano, że w świetle art. 28 ust. 1 Upzp nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. Istotne naruszenie zasad sporządzenia planu zaś to takie, które jest nieakceptowalne z punktu widzenia zasad planowania przestrzennego i kształtowania ładu przestrzennego. Słusznie ponadto przywołał sąd pierwszej instancji, że w wyroku II OSK 1874/18 stwierdzono, że "oceniając ww. plan należy mieć na uwadze, że nie dotyczy on terenu dotychczas niezurbanizowanego, wymagającego masowej parcelacji i urządzenia od podstaw przestrzeni publicznej i prywatnej, lecz obszaru stanowiącego zaplanowaną i urządzoną przestrzeń urbanistyczną tj. Ursynów Północny". Uwzględniając zatem powyższe uwarunkowania oraz dotychczas wydane orzeczenia sądów administracyjnych w granicach tej sprawy, przyjdzie uznać, że skarga kasacyjna miała usprawiedliwione wyłącznie częściowo podstawy.

8.4. Nie są skuteczne zarzuty skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia art. 138 Ppsa, określającego elementy sentencji wyroku sądu, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano na czym konkretnie miałoby polegać naruszenie cyt. przepisu. Ograniczenie się w tym względzie wyłącznie do kwestii dopatrzenia się przez skarżący kasacyjnie organ sprzeczności uzasadnienia wyroku z jego sentencją, gdy uwzględni się, że Wojewoda kwestionuje meriti treść rozstrzygnięcia zawartego w pkt IV, V i VI skarżonego wyroku, nie dowodzi naruszenia art. 138 Ppsa. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy określone dyspozycją cyt. przepisu. Odrębną kwestią jest trafność meriti rozstrzygnięcia sądu a quo zawartego w poszczególnych punktach zaskarżonego wyroku.

8.5. Usprawiedliwione są te zarzuty skargi kasacyjnej, które odnoszą się do pkt IV i V sentencji zaskarżonego wyroku, a związane są z orzeczeniem przez sąd a quo w tym względzie o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem C.1.2. ZP "w zakresie, w jakim nie określono w planie wskaźnika intensywności zabudowy" oraz w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem D.3.17. KS "w zakresie, w jakim nie określono linii zabudowy". Trafnie Wojewoda Mazowiecki w swej skardze kasacyjnej naprowadza, że taki sposób skonstruowania rozstrzygnięcia w sprawie ze skargi organu nadzoru na uchwałę planistyczną narusza przepisy art. 147 § 1 Ppsa oraz art. 28 ust. 1 Upzp. Stosownie do pierwszego z tych przepisów, "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności", drugi z nich statuuje zaś, że "Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Uwzględnienie zatem przez sąd administracyjny skargi na uchwałę planistyczną rady gminy winno spotkać się z rozstrzygnięciem sądu, w którym stwierdza się nieważność tej uchwały lub jej części. Muszą zatem owym rozstrzygnięciem sądu administracyjnego zostać objęte te części zaskarżonej uchwały, które zostały w niej realnie wysłowione w części tekstowej lub/i graficznej. Słusznie organ nadzoru zakwestionował taki sposób wyrokowania, jaki został zaprezentowany w wyroku VII SA/Wa 1573/24 w odniesieniu do jego pkt IV i V, skoro sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do tych ustaleń, których w rzeczywistości w kwestionowanym MPZP brak. Taki sposób konstruowania rozstrzygnięcia sądu w wyroku ze skargi na uchwałę rady gminy nie znajduje usprawiedliwienia w przepisach art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp, z tych względów należało – uwzględniając w części skargę kasacyjną – uchylić zaskarżony wyrok w powyższych jego punktach.

8.6. W ocenie Sądu Naczelnego w tym składzie, skoro istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, uzasadnione było ponowne rozpoznanie skargi organu nadzoru w zakresie objętym skargą kasacyjną i z uwzględnieniem jej zakresu (por. pkt 8.3. niniejszego uzasadnienia), to zaś implikowało konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku także w jego pkt VI.

8.7. Zdaniem Sądu Naczelnego usprawiedliwiona jest skarga Wojewody, ale wyłącznie w zakresie § 57 ust. 1 pkt 2 lit. b) MPZP. Cyt. przepis planu odnosi się do terenu oznaczonego jako C1.2 ZP, gdzie przeznaczenie podstawowe to zieleń parkowa, zaś w ramach przeznaczenia uzupełniającego dopuszczono "usługi gastronomiczne (cukiernia)". Dla sądu pierwszej instancji nie ulegało wątpliwości, że brak ustalenia wskaźnika zabudowy – w odniesieniu do rozważanego terenu planistycznego – stanowi istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp w zw. z § 4 pkt 6 rozp. MI. Podzielić należy pogląd, że brak określenia wskaźnika zabudowy dla dopuszczalnego nim planem obiektu kubaturowego stanowi naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 Upzp, skoro pominięto tu obligatoryjny jego element – wskaźnik intensywności zabudowy. Z tego względu orzec należało o stwierdzeniu nieważności w/w przepisu planistycznego. Oznacza to w praktyce niedopuszczalność zrealizowania – na podstawie przepisów analizowanego MPZP – uprzednio dopuszczonego obiektu kubaturowego na terenie C1.2 ZP.

8.8. Zdaniem Sądu Naczelnego, w realiach przedmiotowej sprawy nie jest natomiast usprawiedliwiona skarga w odniesieniu do konieczności stwierdzenia nieważności § 150 ust. 1 pkt 1 lit. a) MPZP, który dla terenu oznaczonego jako D.3.17 KS jako jego podstawowe przeznaczenie określa "parking dla samochodów osobowych (garaże)". Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej planu w odniesieniu do analizowanego terenu "w zakresie, w jakim nie określono linii zabudowy" (pkt V zaskarżonego wyroku). Rzecz w tym, że taki sposób skonstruowania rozstrzygnięcia sądu zawartego w pkt V sentencji kontrolowanego wyroku, nie jest prawidłowy (por. uwagi zawarte w pkt 8.5. niniejszego uzasadnienia). W ocenie Sądu w tym składzie, uwzględniając wykładnię przepisów i motywy zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2021 r., II OSK 1874/18, zapadłym w granicach tej sprawy, a ponadto uwzględniając, że dla tego terenu ustalono minimalną powierzchnię działki budowlanej równą powierzchni terenu oraz ustaleniem wskaźnika intensywności zabudowy na 1,0 (§ 150 ust. 2 pkt 1) lit. a) i c) MPZP), zlokalizowanie tegoż terenu pomiędzy drogami publicznymi (ul. [...] i ul. [...]), nadto – jak wynika z powszechnie dostępnych danych (Google Maps) zrealizowaniem zespołu garaży w tym terenie – przyjdzie uznać, że brak jest przesłanek do stwierdzania nieważności MPZP w tym zakresie. Sąd Naczelny nie dostrzega przy tym, aby miała istnieć – na co wskazuje skarżący kasacyjnie Wojewoda – sprzeczność między częścią tekstową zaskarżonej uchwały, a jej częścią graficzną.

8.9. Nie jest skuteczna skarga kasacyjna, gdy idzie o podważenie treści § 7 ust. 3 pkt 2) MPZP w aspekcie ustaleń odnośnie zasad w zakresie ochrony przed promieniowaniem elektromagnetycznym, w treści którego statuowano, że: "w zasięgu stref wymienionych w pkt.1, w obrębie terenów przeznaczonych pod zabudowę, dopuszcza się lokalizację pomieszczeń przewidzianych na stały pobyt ludzi, lecz tylko w przypadku wykazania na podstawie aktualnej dokumentacji z pomiarów terenowych, że w miejscach lokalizacji tych pomieszczeń nie jest przekroczony dopuszczalny poziom pola elektromagnetycznego". Rzecz jednak w tym, że skargą kasacyjną nie zakwestionowano pkt III wyroku VII SA/Wa 1573/24, w którym stwierdzono nieważność § 3 ust. 1 planu "w zakresie w jakim nie określa »Stefy potencjalnego szkodliwego oddziaływania linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia«", a przecież sąd pierwszej instancji w taki sposób konstruując swoje orzeczenie, wyraźnie zagadnienie związane z prawidłowością regulacji zawartej w § 7 ust. 3 pkt 2 MPZP powiązał z takim sposobem rozstrzygnięcia przez siebie tego aspektu sprawy na tle przebiegającej przez tereny objęte opracowaniem planistycznym linii wysokiego napięcia. Sąd pierwszej instancji uwypuklał przy tym znaczenie treści § 11 ust. 1 rozp. MI 2002, wedle którego "Budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych, przy czym dopuszcza się wznoszenie budynków w tym zasięgu pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości poniżej poziomu ustalonego w tych przepisach bądź zwiększających odporność budynku na te zagrożenia i uciążliwości, jeżeli nie jest to sprzeczne z warunkami ustalonymi dla obszarów ograniczonego użytkowania, określonych w przepisach odrębnych", a to w aspekcie warunkowej dopuszczalności zabudowy usługowej w strefie potencjalnego oddziaływania linii elektroenergetycznej. Sąd a quo doszedł do wniosku, że dopiero normatywne uregulowanie strefy potencjalnego szkodliwego oddziaływania linii elektroenergetycznej w planie umożliwi zastosowanie ograniczeń w zabudowie zgodnie z przepisami § 314 rozp. MI 2002. Brak zakwestionowania pkt III zaskarżonego wyroku w skardze kasacyjnej Wojewody uniemożliwia przeto odniesienie się do zarzutów wobec analizowanego w tym punkcie przepisu planu.

Skarżący kasacyjnie organ wprawdzie w motywach skargi kasacyjnej kwestionuje trafność ograniczenia się do stwierdzenia w zaskarżonym wyroku nieważności § 3 ust. 1 planu w oznaczonym stopniu (por. s. 55 skargi kasacyjnej), to jednak nie objął jej zakresem pkt III powyższego wyroku, a to uniemożliwia Sądowi Naczelnemu, który jest związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 Ppsa), jej rozpoznanie w powyższym aspekcie. Organ nadzoru w swym działaniu procesowym był przy tym niekonsekwentny, skoro kwestionował sposób rozstrzygania "zakresowy" ujęty w pkt IV i V wyroku VIII SA/Wa 1573/24, a nie odnosił swych uwag analogicznie do takiegoż samego sposobu orzekania "zakresowego" przez sąd pierwszej instancji, w odniesieniu do pkt III tegoż wyroku.

Dla skuteczności zarzutów kasacyjnych wobec § 7 ust. 3 pkt 2) MPZP nie ma znaczenia przywołanie przez sąd pierwszej instancji okoliczności wywodzonej z treści wyroku II OSK 1063/13, którym skargę w tym zakresie oddalono.

8.10. Nie jest skuteczna skarga w odniesieniu do treści § 2 pkt 6 zaskarżonej uchwały, gdzie uchwalono, że "Ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o:... działce budowlanej – należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i niniejszej uchwały; parametry ustalone dla działek budowlanych dla poszczególnych terenów dotyczą także działek już zabudowanych, chyba że w ustaleniach szczegółowych zapisano inaczej". Przywołując treść art. 2 pkt 12) Upzp (w zaskarżonym wyroku oczywiście omyłkowo wskazano na s. 26, że cytowany jest "art. 2 ust. 2" Upzp – uwaga Sądu) sąd pierwszej instancji stwierdził, że tam zawarta definicja "działki budowlanej" pozostawia prawodawcy lokalnemu możliwość doprecyzowania wymogów realizacji obiektów budowlanych, z czego organ planistyczny skorzystał w MPZP. To skłoniło sąd a quo do stwierdzenia, że ta definicja "nie stanowi przejawu istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego". Abstrahując od tego, że w zakresie podstaw stwierdzania nieważności uchwały planistycznej rady gminy przepis art. 28 ust. 1 Upzp w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie nie posługuje się tak kwantyfikowanym – jak we wskazanym we fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku ("istotnym") – określeniem "naruszenia zasad", podzielić należy stanowisko sądu pierwszej instancji, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w analizowanym tu zakresie, przy uwzględnieniu treści tego przepisu i zawarciu w nim dopuszczalności zredagowania szczególnych wymogów w tym aspekcie w akcie prawa miejscowego. Sformułowanie zawarte w pierwszej części (do średnika) przepisu § 2 pkt 6) planu stanowi w istocie powtórzenie definicji "działki budowlanej" z art. 2 pkt 12) Upzp, sformułowanie po średniku nie ma charakteru definicyjnego – na co słusznie naprowadza się w odpowiedzi na skargę kasacyjną – skoro wyrażono tam nakaz odnoszenia tych parametrów do działek już zabudowanych, obwarowując zastrzeżeniem odnośnie do ustaleń szczegółowych planu. Nie jest usprawiedliwiona ta argumentacja skargi kasacyjnej, w której organ nadzoru doszukuje się modyfikacji definicji ustawowej "działki budowlanej" poprzez zastąpienie w części przepisu § 2 pkt 6) MPZP określnika "aktów prawa miejscowego" sformułowaniem "niniejszej uchwały". Organ nadzoru eksponujący obszernie w swych wywodach (s. 71-73 skargi kasacyjnej) konieczność uwzględniania przy realizacji obiektów budowlanych wymogów wynikających z innego rodzaju aktów prawa miejscowego, pomija że kwestionowany przepis § 2 pkt 6) MPZP odnosi się wyłącznie do ustaleń zawartych w zaskarżonej uchwale ("Ilekroć w dalszych przepisach uchwały...").

8.10. Nie jest skuteczna skarga kasacyjna, gdy idzie o domaganie się stwierdzenia nieważności § 2 pkt 8 MPZP odnośnie do określenia – w rozumieniu zaskarżonej uchwały – "maksymalnej wysokości zabudowy". Skarżący kasacyjnie Wojewoda uznaje przy tym, że jest tam zawarta definicja sposobu dokonywania pomiaru wysokości budynku, co nie jest trafne. Rada w analizowanym przepisie statuuje, że: "Ilekroć w dalszych przepisach uchwale jest mowa o"... maksymalnej wysokości zabudowy – należy przez to rozumieć nieprzekraczalny wymiar pionowy budynków, mierzony od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku do najwyżej położonego punktu jego konstrukcji przekrycia, nad najwyższą kondygnacją użytkową, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej". Skarżący kasacyjnie organ uwypukla, że kwestia pomiaru wysokości budynku została zdefiniowana w § 6 rozp. MI 2002, co prowadzić ma do wniosku, że doszło do naruszenia przepisów odrębnych. W tej argumentacji jednak organ nie dostrzega, że zaskarżonym wyrokiem w jego pkt II stwierdzono nieważność § 9 pkt 2 MPZP w zakresie sformułowania: "(...) przy czym włącza się do wysokości zabudowy takie elementy budynków, jak czerpnie powierza czy maszynownie wind.". Tego punktu zaskarżonego wyroku nie objęto skargą kasacyjną, a ma to – w ocenie Sądu Naczelnego – znaczenie z punktu widzenia oceny skuteczności także zarzutu wobec treści § 2 pkt 8 MPZP, skoro w § 9 pkt 2) planu zawarto ustalenie odnośnie maksymalnej wysokości nowej zabudowy. Rada w przywołanym przepisie statuuje: "Na ternach objętych planem obowiązują następujące zasady kształtowania zabudowy: (...) ustala się maksymalną wysokość nowej zabudowy – zgodnie z ustaleniami szczegółowymi dla poszczególnych terenów". Kwestionowanym wyrokiem z treści § 9 pkt 2 MPZP usunięto (stwierdzając nieważność planu w oznaczonej części) przywołane powyżej sformułowanie, czym uwzględniono treść § 6 rozp. MI 2002. Cyt. przepis w dacie uchwalania planu określał, że "Wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi". Nie ulega przy tym wątpliwości Sądu, że – stosownie do brzmienia § 9 pkt 2) MPZP z uwzględnieniem już pkt II zaskarżonego wyroku – w ustaleniach szczegółowych planu znajdują się ustalenia odnośnie do maksymalnej wysokości zabudowy. Tym samym plan zawiera powyższe wskaźniki kształtowania zabudowy, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp.

Nie mogły przy tym odnieść skutku w analizowanym zakresie zarzuty naruszenia art. 190 Ppsa z powołaniem się na argumentację zawartą w wyroku II OSK 1874/18 (s. 7s skargi kasacyjnej i n.), skoro uchylono nim wyrok WSA w Warszawie IV SA/Wa 1560/17 m. in. w tej jego części, w której sąd wojewódzki stwierdzał nieważność MPZP odnośnie § 2 pkt 8) w zakresie, w jakim po słowach: "maksymalnej wysokości zabudowy", nie użyto wyrazów: "w odniesieniu do budynków". Skoro na tamtym etapie postępowania Sąd Naczelny uchylił przywołany wyrok w oznaczonej części i uznał, że takie orzeczenie w konsekwencji prowadziło do "niedopuszczalnego redagowania przez sąd pierwszej instancji ustaleń planu w związku z faktyczną modyfikacją znaczenia pojęcia «maksymalnej wysokości zabudowy»", to chybione byłoby obecnie sądowi a quo przypisywanie zarzutu naruszenia art. 190 Ppsa.

8.11. Nie jest skuteczna skarga kasacyjna odnośnie domagania się stwierdzenia nieważności § 2 pkt 11 planu, w którym przyjęto, że: "Ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o:... powierzchni zabudowy – należy przez to rozumieć powierzchnię działki budowlanej zajętą przez naziemną część wykończonych obiektów budowlanych, wyznaczoną przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi obiektu budowlanego na powierzchnię tej działki: do powierzchni zabudowy nie wlicza się powierzchni elementów drugorzędnych (schodów zewnętrznych, daszków. markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego)". Trafnie w zaskarżonym wyroku wskazano na brak takiej definicji w przepisach prawa wyższego rzędu niż akt prawa miejscowego, co uprawniało Radę do określenia takiego pojęcia poprzez posłużenie się definicją zawartą w Polskiej Normie PN-ISO 9836. Argumentacja zarzutów skargi kasacyjnej wobec tego przepisu MPZP sprowadziła się do obszernego cytowania trzech wyroków NSA wydanych w innych sprawach i w innym stanie faktyczno-prawnym. Taka argumentacja nie może być uznana za skuteczną.

8.12. Trafnie w odpowiedzi Rady na skargę kasacyjną wskazuje się (s. 7), że skarżący kasacyjnie kwestionuje wyrok sądu pierwszej instancji w części dotyczący oddalenia skargi w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem C.4.2.UKr, gdy już uprzednio ocenę ustaleń planistycznych tam zawartych dokonał NSA w wyroku z 6 marca 2024 r., II OSK 2390/23. W przywołanym wyroku i odnosząc się do ustaleń terenu C.4.2.UKr, za słuszne uznano przyjęcie w wyroku VII SA/Wa 626/23, że objęcie ochroną budynku kościoła, plebanii i dzwonnicy, której konsekwencją jest zakaz przebudowy, rozbudowy, wymiany i zmiany wystroju elewacji, tych obiektów przy równoczesnym wyznaczeniu na rysunku planu nieprzekraczalnych linii zabudowy, nie stanowi sprzeczności obu części planu w stopniu prowadzącym do ich unieważnienia. Na terenie tym bowiem, zgodnie z § 91 ust. 2 pkt 1 lit. a zaskarżonej uchwały, dopuszcza się przebudowę i rozbudowę budynków, tyle że z wyłączeniem wyżej wymienionych obiektów. W wyroku II OSK 2390/23 także zaakceptowano, że mylne oznaczenie na rysunku planu miejsca dominanty (30 m), którą stanowi kościół, nie jest przeszkodą w prawidłowym stosowaniu ustaleń planu, z których wynika możliwość realizacji obiektów do 16 m wysokości. Z tych względów oddalenie skargi Wojewody w tym zakresie stanowi uwzględnienie reguły związania oceną zawartą w prawomocnym wyroku wydanym w granicach danej sprawy (art. 170 Ppsa). Wskazywanie w skardze kasacyjnej Wojewody, że dotychczasowa treść planu uniemożliwia realizację oznaczonej inwestycji sakralnej w przywołanym konturze planistycznym (s. 91 skargi kasacyjnej), wobec związania wykładnią prawa zawartą w prawomocnym wyroku II OSK 2390/23 i konsekwencjami z niej wynikającymi (art. 190 Ppsa), może stanowić co najwyżej wniosek o zmianę planu, nie usprawiedliwia zaś tej argumentacji i zarzutów skargi kasacyjnej, które w niej w analizowanym zakresie zostały sformułowane (art. 88-95 skargi kasacyjnej).

8.13. Skarga nie prowadzi do jej uwzględnienia w odniesieniu do zarzutów ujętych w jej pkt III tiret czwarty, piąty i szósty oraz pkt IV tiret drugi. Taki zakres rozpoznania skargi wynikał z wiążącego wskazania ujętego w prawomocnym wyroku II OSK 2390/23 wydanym w granicach tej sprawy. Z tych względów rozszerzanie go przez Wojewodę w aktualnej skardze kasacyjnej nie może być uznane za skuteczne. Sąd Naczelny podziela zaś co do reguły stanowisko sądu pierwszej instancji w analizowanym zakresie, uwzględniając także stanowisko zajęte w przywołanym powyżej judykacie.

Nie można podzielić stanowiska sądu a quo, jakoby w sprawie miało zastosowanie rozp. MI 2003/1. Trafnie Wojewoda zwraca uwagę, że cyt. rozporządzenie nie mogło mieć zastosowania w sprawie, w tym bowiem zakresie już samo określenie jego przedmiotu ("w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego") dowodzi, że nie stosuje się go do spraw uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Nie zmienia to jednak co do zasady słuszności spostrzeżenia sądu pierwszej instancji, że linia zabudowy odnosi się do obiektów nadziemnych i tak powinna być rozumiana także w ramach uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to w ocenie sądu pierwszej instancji, że przedmiotowy plan w definicji nieprzekraczalnej linii zabudowy nie odnosi się bezpośrednio do podziemnych kondygnacji budynku i nie ogranicza możliwości ich sytuowania. W taki sam sposób prawodawca lokalny uregulował kwestię parkingów tymczasowych, jak i podziemnych kubaturowych. Wytknięta przez skarżącego, sprzeczność ustaleń pomiędzy częścią tekstową i graficzną, a także w obrębie samej części tekstowej oraz samej części graficznej, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami A.1.2 ZP, C.1.1 MW, C.3.9 UO, D.1.7 MW i D.2.5 UO, słusznie nie została uwzględniona przez sąd pierwszej instancji, jako prowadząca do konieczności stwierdzenia nieważności MPZP w tym zakresie. Podzielić należy to stanowisko zajęte w zaskarżonym wyroku w powyższym aspekcie, w którym zwraca się uwagę na konieczność uwzględnienia wytycznych zawartych w wyrokach z 25 maja 2021 r. II OSK 1874/18 oraz z 6 marca 2024 r. II OSK 2390/23, nadto brak konieczności ustalania linii zabudowy i wskaźnika intensywności zabudowy dla podziemnych parkingów kubaturowych, oraz to, że oznaczenia graficzne: rejonu lokalizacji parkingów kubaturowych pod powierzchnią terenu oraz rejonu lokalizacji okazjonalnych parkingów na potrzeby obsługi imprez masowych, mają wyłącznie charakter informacyjny, bowiem w § 3 ust. 1 MPZP nie zostały one wymienione wśród obowiązujących oznaczeń graficznych ustaleń MPZP, zaś w legendzie rysunku MPZP zostały zamieszczone w grupie oznaczeń elementów informacyjnych planu. Trafnie sąd pierwszej instancji argumentował, że dla usytuowania parkingów kubaturowych pod powierzchnią terenu, na terenach oznaczonych symbolami: C.3.9 UO, D.1.7 MW i D.2.5 UO, C.1.1 MW, nie było konieczne ustalanie linii zabudowy, która dotyczy sytuowania budynków. Sąd a quo doszedł do przekonania, że umieszczenie ich na rysunku planu poza liniami zabudowy budynków w całości czy w części jest wadliwością, jednak plan należy tak odczytywać, że jedynym wyznacznikiem nowej zabudowy parkingów podziemnych powinno być to, czy ta nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową już istniejącą i przepisami technicznymi. Podzielając to spostrzeżenie, Sąd Naczelny w tym składzie i w realiach tej sprawy aprobuje dalsze stwierdzenie sądu pierwszej instancji, że w konsekwencji powyższych ustaleń, wadliwość ta nie ma charakteru istotnego, skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności planu w zakresie ustaleń treściowych i graficznych terenów oznaczonych symbolami: A.1.2 ZP, C.1.1 MW, C.3.9 UO, D.1.7 MW i D.2.5 UO. W tym zakresie stanowisko to uwzględnia ocenę zawartą w pkt 7.6. i 7.13. wyroku II OSK 1874/18 oraz w wyroku II OSK 2390/23 wydanych w granicach sprawy, w których akcentowano, że "samo naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego nie może ... stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności planu miejscowego", nakazywano uwzględnić, że plan ten dotyczy obszaru stanowiącego zaplanowaną i urządzoną przestrzeń urbanistyczną", oraz, że "brak określenia wskaźnika intensywności zabudowy ... nie może być poczytywany za istotną wadę planu".

9.1. Z wyłuszczonych względów i działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 i art. 151 Ppsa w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp, orzeczono jak w pkt 1 i 2 niniejszego wyroku.

9.2. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa (pkt 3 wyroku).