II OSK 1789/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-12-08	
Data wpływu	2010-08-20	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Solarski /sprawozdawca/
Małgorzata Dałkowska - Szary /przewodniczący/
Małgorzata Stahl	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	IV SA/Po 257/10	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art. 85 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168; art. 155; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA del. Jerzy Solarski (spr.) Protokolant: Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. W. – następcy prawnego E. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 257/10 w sprawie ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz K. W. – następcy prawnego E. W. kwotę trzysta pięćdziesiąt (350) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 257/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu /zwany dalej WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu /dalej zwane SKO lub Kolegium/ z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy – skargę oddalił.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: podaniem z dnia 8 listopada 2002 r. B. K. oraz Z. K. zwrócili się do Burmistrza Krotoszyna o ustalenie warunków zabudowy na inwestycję polegająca na przebudowie silosów na działce nr [...], rozbudowę płyty gnojowej na działce nr [...], przebudowę zbiornika na gnojówkę na działce nr [...] oraz na budowę silosów na kiszonki na działce nr [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., o nr [...] , Burmistrz Krotoszyna, na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 15, poz. 139 ze zm., zwana dalej u.z.p.), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie: przebudowie silosów na oborę, rozbudowie płyty gnojowej, budowie zbiornika na gnojówkę, budowie silosów na kiszonki na działce położonej w L., ul. [...] nr 27, działka nr "[...]" oraz L. ul. [...] działka nr [...]. Następnie wymieniony organ, decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. o nr [...], zmienił decyzją własną z [...] listopada 2002 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na przebudowę silosów na oborę, rozbudowę płyty gnojowej, budowie zbiornika na gnojówkę, silosów na kiszonkę, na działkach nr [...] ul. [...] i [...] ul. [...]. Zmiana ta polegała na zastąpieniu zdania: "warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie: 1. przebudowie silosów na oborę, 2. rozbudowę płyty gnojowej, 3. budowę zbiornika na gnojówkę, 4. budowę silosów na kiszonki", na zdanie: "warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie: 1. przebudowie silosów na oborę, 2. przebudowę płyty gnojowej, 3. budowę zbiorników na gnojówkę, 4. budowę silosów na kiszonki na działce nr [...] położonej w L. ul. [...]. Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu określa się w odległości 8,0 m od granicy działki nr [...]".

E. W., właścicielka działki nr [...] sąsiadującej z terenem inwestycji, w piśmie datowanym na 26 sierpnia 2003 r., zawarła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Krotoszyna z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Pismem z dnia 4 grudnia 2007 r. E. W. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Krotoszyna z [...] sierpnia 2004 r., którą to zmieniono wcześniejszą decyzję Burmistrza o warunkach zabudowy z [...] listopada 2002 r. Według wnioskodawczyni decyzja o zmianie decyzji ostatecznej, została wydana z naruszeniem prawa, gdyż zapadła w trakcie trwania postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z [...] listopada 2002 r. Takie działanie stanowi o rażącym naruszeniu konkurencyjności trybów postępowania.

Kolejnym wnioskiem z dnia 10 grudnia 2007 r. E. W. wystąpiła do SKO z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Krotoszyna z [...] listopada 2002 r. w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu podnosząc, że decyzja ta nie określa żadnych warunków w zakresie komunikacji, a ponadto nie zawiera jakichkolwiek wymagań dotyczących osób trzecich ani linii rozgraniczających na mapie. Budowa silosów nie oznacza budowy zorganizowanej całości gospodarczej składającej się na zabudowę zagrodową. Silosy zlokalizowano w odległości 5 m od budynku gospodarczego stanowiącego jej własność. Według strony odległość ta powinna wynosić co najmniej 8 m, nadto inwestycję zlokalizowano po stronie wietrznej względem budynku mieszkalnego.

Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] i [...], Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Krotoszyna z [...] listopada 2002 r. i zmieniającej ją decyzji z [...] sierpnia 2004 r. Następnie, po rozpatrzeniu wniosku E. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], Kolegium utrzymało w mocy swą decyzję z dnia [...] marca 2008 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Krotoszyna.

W skardze na tę decyzję E. W. domagała się stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia [...] maja 2008 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją Kolegium z [...] marca 2008 r., a także decyzji Burmistrza Krotoszyna z [...] listopada 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zmieniającej ją decyzji Burmistrza z [...] sierpnia 2004 r.

Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2009 r. sygn. II SA/Po 635/08, WSA uchylił decyzję Kolegium z [...] maja 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2008 r.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Kolegium decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Krotoszyna z [...] listopada 2002 r., nr [...] , zmienionej decyzją Burmistrza Krotoszyna z [...] sierpnia 2004 r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że planowana inwestycja pozostaje w zgodności z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. SKO podkreśliło również, że w świetle przepisów art. 42 u.z.p. obowiązującej w dacie wydawania pierwszej decyzji, decyzja o warunkach zabudowy miała określać wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, jak również linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali. W załączniku graficznym do decyzji Burmistrza Krotoszyna z [...] listopada 2002 r., granice terenu inwestycji oznaczono kolorem żółtym. Natomiast w załączniku graficznym do decyzji z [...] sierpnia 2004 r., Burmistrz nie zaznaczył już w taki sam sposób terenu przyszłej inwestycji. Określił jedynie, że budowa silosów na działce nr [...] będzie usytuowana w odległości 8 m od granicy działki o nr [...], zaś od ściany budynku mieszkalnego znajdującego się na tej działce - 17 m. W treści tej decyzji zawarto klauzulę, że załącznik graficzny do decyzji z [...] listopada 2002 r. otrzymuje formę jak załącznik do tej decyzji. W załączniku graficznym do pierwotnej decyzji organ określił odległości od granicy działki nr [...] m na 5 m i od budynku mieszkalnego na tej działce na 15 m. W przepisie § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 132 poz. 877), ustalono wymagane odległości dla sytuowania silosów na zboże i pasze o pojemności większej niż 100 ton – od granicy działki sąsiedniej na 5 m, zaś od otworów okiennych i drzwiowych innych budynków - 8 m. Kolegium podkreśliło, że decyzja o warunkach zabudowy powinna nakazywać inwestorowi, aby lokalizował obiekty w sposób odpowiadający tym wymogom. Kwestionowana przez E. W. decyzja Burmistrza Krotoszyna nie zawiera takiego wymogu, jednak wyznacza te odległości w sposób odpowiadający przepisom rozporządzenia. Odległości te zwiększono zgodnie z wnioskiem inwestora. Zdaniem SKO, nie ulega wątpliwości, że jest to naruszenie prawa jednak nie takie, które pozwala na eliminację decyzji z [...] listopada 2002 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2004 r. w trybie stwierdzenia nieważności. Wyznaczenie wprost wymaganych odległości dla sytuowania silosów jest przejawem dbałości o ochronę interesów osób trzecich i stanowi realizację wymogu normy zawartej w art. 42 ust.1 pkt 5 u.z.p.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy E. W., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Krotoszyna z [...] listopada 2002 r. oraz [...] sierpnia 2004 r.

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2010 r. W uzasadnieniu wskazano, że kwestionowana decyzja organu I instancji wprawdzie nie wskazuje, na której z działek mają być usytuowane projektowane budowle jednak powołuje się na wniosek inwestora, który z kolei ściśle określił położenie poszczególnych obiektów. Zagrodę inwestora tworzą dwie działki nr [...] i "[...] ", które faktycznie znajdują się po przeciwnej stronie tej samej drogi. Z tego względu nie można zgodzić się z twierdzeniem zwartym w odwołaniu, że silosy nie stanowią elementu zabudowy zagrodowej. E. W. kwestionuje decyzję jedynie w części ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...] graniczącej z jej nieruchomością oznaczoną nr ewidencyjnym [...]. Decyzja o warunkach zabudowy w świetle art. 42 u.z.p., a więc ustawy obowiązującej w dacie wydania pierwszej decyzji, winna była określać wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, jak również linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali. W załączniku graficznym do decyzji z [...] listopada 2002 r., granice terenu inwestycji zakreślono kolorem żółtym, co każe przyjąć, że są to linie rozgraniczające teren inwestycji. Z kolei rozporządzenie podaje m. in. wymagane odległości, które winny być zachowane przy sytuowaniu określonych budowli rolniczych. Zakwestionowana decyzja o warunkach zabudowy nie odwołuje się do przepisów rozporządzenia, lecz wprost wyznacza te odległości, w taki sam sposób, jak rozporządzenie. W kolejnym rozstrzygnięciu odległości te zwiększono z korzyścią dla właściciela sąsiedniej nieruchomości.

W skardze E. W., reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, zarzuciła rozstrzygnięciu Kolegium, że: 1) SKO nie wykonało wskazań zawartych w wyroku WSA w Poznaniu o sygn. II SA/Po 635/08, 2) dokładne umiejscowienie inwestycji (lokalizacja silosów) wykraczało poza kompetencje Burmistrza, 3) mapa sytuacyjna będąca załącznikiem do pisma [...] nie zawiera działki "[...] ", na której też przewidziano realizację planowanej inwestycji, nie można realizować inwestycji bez wskazania dokładnego miejsca lokalizacji, 4) decyzja o warunkach zabudowy nie wskazuje, gdzie każda z wymienionych w niej inwestycji będzie realizowana, na jakiej działce i w jakiej jednostce bilansowej, 5) nie podano parametrów inwestycji uniemożliwia prawidłowe określenie warunków i wymagań, które planowana inwestycja powinna spełniać, 6) SKO badało decyzję o warunkach zabudowy tylko w części ustalającej warunki zabudowy dla działki [...], tymczasem winno dokonać oceny całej decyzji, 7) decyzja jest sprzeczna z m.p.z.p., bowiem budowa silosów na kiszonkę wyklucza na zawsze możliwość zabudowy zagrodowej lub mieszkaniowej określonej w m.p.z.p., stwierdzenie przez SKO, że silosy na kiszonkę stanowią element zabudowy zagrodowej, w sytuacji gdy takiej zabudowy po prostu nie ma, jest nie do przyjęcia, 8) decyzja o warunkach zabudowy nie określa warunków wynikających z przepisów szczególnych (np. z warunków technicznych), warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej (np. zjazdy), wymagań dotyczących osób trzecich, linii rozgraniczających teren inwestycji na mapie, w decyzji o warunkach nie określono w sposób prawidłowy linii rozgraniczających teren inwestycji, część opisowa jest niezgodna z częścią graficzną, 9) w decyzji o warunkach winno zamieścić się informację, że decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, 10) silosy nie stanowiły i nie mogą stanowić zorganizowanej całości gospodarczej składającej się na zabudowę zagrodową, ich usytuowanie wyklucza na tym terenie możliwość zabudowy zagrodowej zgodnej z m.p.z.p., 11) decyzja o warunkach zabudowy narusza warunki techniczne, bowiem silosy zlokalizowano 5 m od budynku gospodarczego strony Skarżącej.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę E. W. i podzielił ustalenia faktyczne Kolegium, zawarte w decyzji z [...] lutego 2010 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] stycznia 2010 r. WSA ustalił, że SKO jedynie na skutek oczywistych omyłek przywołało numery działek "[...]" (w uzasadnieniu decyzji z [...] lutego 2010 r. i [...] stycznia 2010 r. trzykrotnie) i "[...]" (w uzasadnieniu decyzji z [...] stycznia 2010 r. jednokrotnie); we wniosku z dnia 8 listopada 2002 r. wskazali, że planują zabudować działki nr [...] oraz [...] i w żadnym dokumencie innych działek nie podali. Dla miejscowości L. w latach 1994 do końca 2003 roku obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy Krotoszyn, zatwierdzony uchwałą nr VIII/43/93 z dnia 30 września 1993 r. Rady Miejskiej w Krotoszynie. Zgodnie z tym planem działka nr [...] znajduje się w niewielkiej części w jednostce bilansowej 8.21 RO – tereny upraw ogrodniczych i sadów, a w dominującej części w jednostce bilansowej 8.22. MR – tereny zabudowy zagrodowej. Działka nr [...] znajduje się natomiast w jednostce bilansowej 8.20.MR.MN. W dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy i w dniu wydania decyzji z [...] listopada 2004 r. wnioskodawcy mieli zabudowę zagrodową na działce nr [...]. Działkę tą od działki nr [...] oddziela pas drogowy /droga publiczna/; obie działki leżą w bliskim sąsiedztwie, nie dalej niż 12 m przez drogę, choć nie naprzeciwko siebie; w dacie orzekania przez Kolegium na działce nr [...] wybudowane są silosy płaskie na kiszonki. W takim stanie faktycznym Kolegium prawidłowo przyjęło, że decyzja Burmistrza Krotoszyna z [...] listopada 2002 r., zmieniona decyzją Burmistrza Krotoszyna z [...] sierpnia 2004 r., nie jest obarczona wadami skutkującymi koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Także zaskarżona decyzja SKO z [...] lutego 2010 r. i poprzedzająca ją decyzja Kolegium z [...] stycznia 2010 r., nie są obarczone wadami, które skutkowałyby koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Powołując się na poglądy doktryny i orzecznictwo WSA stwierdził, że o rażącym naruszeniu prawa decyduje zaistnienie trzech przesłanek: 1) oczywistość naruszenia prawa, 2) charakter przepisu, który został naruszony, 3) skutki ekonomiczne lub gospodarcze. Kolegium w zaskarżonej decyzji trafnie ustaliło, że Inwestorzy na działce nr [...] przy ul. [...] w L. mieli już siedlisko i w ramach planowanej inwestycji dokonywali przebudowy i uzupełnienia istniejących budynków, a silosy na kiszonkę stanowią element zabudowy zagrodowej, bowiem służą prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Fakt, że budynki gospodarcze istniały do [...] listopada 2002 r. na działce nr [...], a silosy mają powstać na działce nr [...] (na działkach po obu stronach ulicy [...]) nie ma znaczenia dla uznania, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą, składającą się na zabudowę zagrodową. Zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 6 u.z.p. w decyzji o warunkach zabudowy określa się linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczony na mapie w stosownej skali. W części graficznej decyzji z [...] listopada 2002 r., będącej mapą sytuacyjną w skali 1:500, granice terenu inwestycji oznaczono liniami koloru żółtego; są to linie rozgraniczające teren inwestycji i jednocześnie wyznaczają pole inwestycyjne. Linie te nie zostały poprowadzone jako jedna inwestycja tylko z tego względu, że znajdują się po przeciwnej stronie tej samej drogi, która nie jest własnością inwestorów i nie jest objęta planowaną inwestycją. Burmistrz Krotoszyna w części graficznej decyzji z [...] sierpnia 2004 r., wbrew dyspozycji art. 42 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. nie zaznaczył linii rozgraniczających teren planowanej inwestycji. Określono na niej, zamiast linii rozgraniczających teren inwestycji, konkretne usytuowanie planowanych budynków i budowli oraz wskazano dokładne odległości między nimi a granicą działki nr [...] i położonym na działce nr [...] budynkiem mieszkalnym. WSA zwrócił uwagę, że decyzja z [...] sierpnia 2004 r., jako wydana w trybie art. 155 k.p.a., winna być odczytywana łącznie z decyzją z [...] listopada 2002 r., do której wyraźnie się odnosi; oświadczenie woli organu administracji, zawarte w decyzji z [...] sierpnia 2004 r., zawiera w sobie jedynie takie postanowienia, które stanowią modyfikację oświadczenia woli, zawartego w decyzji z [...] listopada 2002 r. Sformułowanie według Sąd , stwierdzenie – "Załącznik graficzny do decyzji nr [...] r. z dnia [...].11.2002 r. otrzymuje formę jak załącznik do niniejszej decyzji", należy rozumieć w ten sposób, że zmianie uległy tylko te istotne elementy załącznika graficznego decyzji z [...] listopada 2002 r., które na nowo i odmiennie określono w decyzji z [...] sierpnia 2004 r. Odległość między planowanymi silosami na kiszonki a granicą z działką nr [...] uległa zwiększeniu z 6 m do 8 m, a między planowanymi silosami na kiszonki a domem mieszkalnym E. W. - z 15 m do 17 m. Potwierdza to nowe brzmienie punktu 4. w zdaniu zastępującym dotychczasowe zdanie "Warunki zabudowy... 4. budowa silosów na kiszonki", jak i czerwone adnotacje na załączniku graficznym do decyzji z [...] sierpnia 2004 r. Pozostałe elementy załącznika graficznego do decyzji z [...] listopada 2002 r. pozostały bez zmian. Ta technika formułowania decyzji zmieniającej, wydanej w trybie art. 155 k.p.a. nie jest co prawda doskonała, ale nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z [...] sierpnia 2004 r. Sąd przytoczył utrwalony w orzecznictwie pogląd, że sam fakt, że ani we wniosku, ani w części graficznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie zostały prawidłowo określone linie rozgraniczające teren inwestycji, nie może stanowić podstawy do wyeliminowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z obrotu prawnego w sytuacji, gdy sama realizacja zamierzenia inwestycyjnego na określonym terenie była – zgodnie z przepisami prawa oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – dopuszczalna (wyrok NSA 15 listopada 2007 r. o sygn. II OSK 1512/06 LEX 438623). Za nietrafny uznano zarzut skarżącej, że zaskarżona decyzja jest niedokładna, sprzeczna ze stanem faktycznym, w istocie narusza prawo własności do zagospodarowaniu swej działki, do której ma tytuł prawny. W uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2002 r. Burmistrz zawarł sformułowanie, odpowiadające treści art. 46 ust. 2 u.z.p. Wyrok WSA z 10 lutego 2009 r., II SA/Po 636/08 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2010 r., II OSK 677/09 wskazują, że obie decyzje Burmistrza, nie naruszyły prawa własności i uprawnień skarżącej w zagospodarowaniu działki nr [...]. Zarzuty dotyczące oznaczeń graficznych użytych w części graficznej decyzji z [...] listopada 2002 r. i [...] sierpnia 2004 r., przemawiają za przyjęciem, że doszło do naruszenia prawa, ale nie takiego rodzaju, który przekonywałaby za stwierdzeniem nieważności obu tych decyzji. W wyniku zmiany decyzji z [...] listopada 2002 r. decyzją z [...] sierpnia 2004 r., ostatecznie ustalone odległości decyzją zmieniającą prowadzą do realizacji § 8 pkt 2 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Usytuowanie obiektów budowlanych należy do przedmiotu regulacji Prawa budowlanego i jest rozstrzygane na etapie pozwolenia budowlanego (będącego przedmiotem odrębnego postępowania). Odległości, które mają wiązać, zostały wskazane najpierw w części graficznej decyzji z [...] listopada 2002 r. a następnie – zmienione - w części tekstowej i graficznej decyzji z [...] sierpnia 2004 r. Organ administracji nie mógł dokonać dokładnej lokalizacji obiektu, która wiązałaby organ architektoniczno-budowany. Odległości 8 m i 17 m należało potraktować jako warunek, jakiemu winno odpowiadać umieszczenie silosu w nie mniejszej odległości od granicy sąsiedniej działki i od budynku mieszkalnego znajdującego się na działce skarżącej. Według WSA, przy wykładni Uchwały Rady Miejskiej Krotoszyn nr VIII/43/93 z dnia 30 września 1993 r., zatwierdzającej Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Krotoszyn konieczne jest uwzględnienie, że został on zatwierdzony pod rządami ustawy o planowaniu przestrzennym a więc aktu uchwalonego w innych realiach prawnych i ustrojowych. Z położenia na rysunku Planu wynika, że dominująca część działki nr [...] leży na terenie oznaczonym symbolem 8.22.MR. Teren ten ciągnie się wzdłuż ul. [...] (drogi do Wróżewa); dopiero na południe od terenu 8.22.MR, ciągnie się teren 8.21.RO. Dla wymienionych terenów Plan przewidywał następujące przeznaczenie: dla terenu oznaczonego symbolem 8.20.MR.MN – tereny zabudowy zagrodowej i tereny budownictwa rodzinnego o niskiej intensywności. Istniejąca zabudowa zagrodowa – adaptowana w planie. Na terenach, które posiadają zgodę na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej istnieje możliwość lokalizacji budynków zabudowy jednorodzinnej ewentualnie do prowadzenia działalności gospodarczej – nieuciążliwej. Budynki mieszkalne należy projektować jako obiekty o dachach spadzistych krytych dachówką. W ustaleniach szczegółowych dla terenu oznaczonego symbolem 8.21.RO, Plan określa: tereny upraw ogrodniczych i sadów. Tereny sadowniczo-ogrodnicze z prawem wznoszenia obiektów kubaturowych niezbędnych dla prowadzenia gospodarstwa ogrodniczego czy też sadowniczego wraz z budynkami mieszkalnymi. Lokalizacje kotłowni CO dla potrzeb ogrodnictw uzgodnić z Wydziałem Ochrony Środowiska. Natomiast dla terenu oznaczonego symbolem 8.22.MR, Plan określa: – tereny zabudowy zagrodowej. Istniejąca zabudowa zagrodowa - adaptowana w planie. Dopuszcza się możliwość modernizacji rozbudowy lub budowy nowych obiektów w granicach terenu oznaczonego na planie. Według WSA, ponieważ planowana inwestycja – przebudowa silosów na oborę, płyta gnojowa i zbiornik gnojówki, są w tej części działki nr [...], która leży w bezpośredniej bliskości ul. [...], to jest to teren budowy zagrodowej (8.22.MR) i nie zachodzi sprzeczność decyzji Burmistrza z dnia [...] listopada 2002 r. i [...] sierpnia 2004 r., z ustaleniami m.p.z.p.. Samo zaliczenie danej działki gruntu nr [...] do terenu elementarnego 8.20.MR.MN nie określa zakazów bądź nakazów, obowiązujących na terenie danej nieruchomości, tak jak to postrzega skarżąca. Według Sądu, dopiero wyraźny zakaz budowy na działce, objętej jednostką bilansową budowli kubaturowych bądź silosów, prowadziłby do wniosku, że obiekty budowlane w postaci silosów naruszałyby ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono także, że plan nie zakazuje budowy urządzeń infrastruktury technicznej – w tym silosów na kiszonki - właściwej dla utrzymania funkcji dotychczasowej zabudowy zagrodowej. Decyzja z [...] lutego 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] stycznia 2010 r. naruszają art. 107 § 1 i 3 kpa przez przywoływanie na skutek oczywistej omyłki numeru działki "[...]" – zamiast [...] i jednokrotnie numeru działki "[...]" – zamiast [...]. Ponadto niewystarczająco decyzje te przedstawiają rozważania dotyczące zaliczenia działki nr [...] do terenów oznaczonych dwoma symbolami – 8.22.MR i 8.21.RO. Naruszenia te nie mogły mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Pomimo wskazanych nieprawidłowości uzasadnień, decyzje SKO ostatecznie odpowiadają prawu. Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca, nie naruszają także art. 153 p.p.s.a. Kolegium należycie rozważyło, czy wskazane przez WSA uchybienia stanowią rażące naruszenie prawa i trafnie skonstatowano, że nie uzasadniają wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji z Burmistrza Krotoszyna z dnia [...] listopada 2002 r. oraz z [...] sierpnia 2004 r.

W skardze kasacyjnej E. W., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła opisany na wstępie wyrok w całości, wnosząc o uchylenie orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu, przy zasądzeniu na rzecz skarżącej niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 560zł.

Skarga kasacyjna oparta została na następujących podstawach:

1. art. 174 pkt 2 w związku z art. 141 § 4, art. 113 § 1 ppsa tj. naruszenie przez WSA w Poznaniu przepisów postępowania polegające na nie przedstawieniu, nie rozważeniu i wyjaśnieniu wszystkich zarzutów podniesionych w skardze - sporządzeniu uzasadnienia wyroku niezawierającego odniesienia się przez WSA do głównego zarzutu skarżącej, a mianowicie do rażącego naruszenia przez organ - Burmistrza Krotoszyna - konkurencyjności trybów postępowania, a co za tym idzie uznanie przez WSA w Poznaniu, iż zaskarżona decyzja wtórna (zmieniająca), tj. nr [...] z dnia [...].08.2004 r. była zgodna z prawem, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować nierozpoznaniem jej istoty. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że WSA w Poznaniu w ogóle nie rozważał podniesionego w skardze zarzutu naruszenia konkurencyjności postępowania oraz zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 kpa (czynnego udziału w postępowaniu). WSA w Poznaniu przedstawiając stan sprawy (opisując skargę z dnia 8 marca 2010 r.) całkowicie pominął zarzut przedstawiony w punkcie 2 i 13 uzasadnienia skargi, natomiast wyjaśniając i uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd I instancji nie rozważył zarzutów opisanych w punkcie 6 (tj. braku cech i parametrów inwestycji), w punkcie 9 (tj. braku warunków wynikających z przepisów szczególnych) i w punkcie 12 (tj. naruszenia warunków technicznych) uzasadnienia w/w skargi.

2. art. 174 pkt 2 w związku z art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt lit. b) ppsa, tj. naruszenie przez WSA "w Warszawie" przepisów postępowania polegające na nie dostrzeżeniu tego, iż w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 kpa — stronie nie zostały doręczone zaskarżone decyzje Burmistrza Krotoszyna: NR [...] znak: /[...] z dnia [...].11.2002 r.; Nr [...] z dnia [...].08.2004 r.).

3. art. 174 pkt 1 w związku z art. 46 a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym tj. naruszenie przez WSA "w Warszawie" przepisów prawa materialnego, które miało niewątpliwie wpływ na wynik sprawy, polegające w istocie na utrzymaniu w mocy decyzji o warunkach zabudowy sprzecznej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. WSA w Poznaniu winien w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa uchylić decyzję Kolegium w Kaliszu i wskazać, że w sprawie powinien mieć zastosowanie w/w przepis ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż Burmistrz Krotoszyna umożliwił budowę silosów na kiszonkę w miejscu, w którym być ich nie powinno.

4. art. 174 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 ppsa oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

5. art. 174 pkt 2, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na nie uchyleniu zaskarżonych decyzji (tj. na nie uwzględnieniu skargi) pomimo tego, że decyzje te nie odpowiadają prawu.

Ad.1) Argumentując ten zarzut wskazano, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku ewidentnie nie odpowiada wymogom wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzuty sformułowane w skardze z dnia 8 marca 2010 r. były precyzyjne i konkretne oraz wypunktowane. Skarżąca oczekiwała, że WSA w Poznaniu w sposób rzeczowy i przejrzysty odniesie się do każdego z zarzutów. Sąd wdał się nadmiernie w spory doktrynalne i rozbieżności w orzecznictwie. WSA w Poznaniu nie rozważył i nie wyjaśnił zarzutów związanych z: 1) konkurencyjnością trybów, 2) z brakiem w decyzji informacji o cechach inwestycji (charakterystycznych parametrach), który praktycznie uniemożliwia prawidłowe określenie zarówno warunków, jak i wymagań, które planowana inwestycja powinna spełniać, 2) brakiem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynikających z przepisów szczególnych (np. z warunków technicznych), warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (np. zjazdy), wymagania dotyczące osób trzecich itp., 3) nie zapewnieniem stronie udziału w każdym stadium postępowania (skarżąca nie została poinformowana i tym samym pozbawiona udziału w rozprawach SKO w Kaliszu w dniach 19.01.2010 r. 25.02.2010 r.) i bez możliwości wypowiedzenia się. Gdyby WSA w Poznaniu dostrzegł podstęp, którego dopuścił się Burmistrz Krotoszyna, werdykt byłby inny. Zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. w dniu [...] sierpnia 2004 r. (bez udziału stron), tj. w czasie toczącego się postępowania wznowieniowego (w trybie art. 145 § 1 pkt 4 kpa), odbyła się niewątpliwie z rażącym naruszeniem prawa.

Ad. 2) Przedmiotem zaskarżenia były decyzje Burmistrza Krotoszyna o warunkach zabudowy na: przebudowę silosów na oborę, rozbudowę płyty gnojowej, budowę zbiornika na gnojówkę, budowę silosów na kiszonkę. W postępowaniach zakończonych tymi decyzjami, na żadnym z ich etapów nie brała skarżąca udziału, chociaż posiadała interes prawny. Naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Dla uchylenia decyzji na podstawie w/w przepisu nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje tylko na żądanie strony.

Ad. 3) WSA w Poznaniu błędnie ocenił, że silosy mające powstać na niezabudowanej działce nr [...] stanowią element zabudowy zagrodowej działki nr [...] oddzielonej od działki [...] drogą publiczną. Za niedopuszczalne uznano, aby w postępowaniu dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu za definicję legalną określenia zabudowy zagrodowej kierować się § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2006 r. Nt 156, poz. 1118 ze zm.), który to przepis nie zawierał upoważnienia do formułowania w rozporządzeniu definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych. Z samego brzmienia § 3 rozporządzenia wynika zaś, że definicje w nim zawarte mają zastosowanie jedynie w ramach przepisów tego rozporządzenia. Ponieważ w systemie prawa brak jest legalnej definicji pojęcia zabudowy zagrodowej mogącej znaleźć zastosowanie w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy, to rzeczą organów stosujących prawo było samodzielne dokonanie wykładni językowej tego pojęcia. Według skarżącej kasacyjnie, zabudowa to "budynki znajdujące się na określonym terenie", zaś zagroda to "dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarczymi". Sąd I instancji nietrafnie wywiódł, że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie silosów na kiszonki na działce nr ewidencyjny [...] stanowi zabudowę zagrodową, o jakiej mowa jest w ówczesnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, gdyż projektowane silosy nie będą się znajdować w obrębie jednego podwórza i same w sobie również nie będą stanowić zabudowy zagrodowej. Strona nie zgadza się także z stwierdzeniem, iż "Dopiero wyraźny zakaz budowy na działce, objętej jednostką bilansową budowli kubaturowych bądź silosów, prowadziłby do wniosku, że obiekty budowlane w postaci silosów naruszają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...)".

Ad 4) WSA w Poznaniu nie dostrzegając istotnego naruszenia prawa przez SKO w Kaliszu, również narusza prawo. Świadczy to o zaniechaniu lub niewłaściwej realizacji funkcji kontrolnej sądu, a tym samym o naruszeniu art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Ponadto, przemilczenie naruszenia prawa przez sąd jest naruszeniem obowiązku przedstawienia stanu sprawy wynikającego z art. 141 § 4 ppsa.

Ad 5) W ocenie skarżącej kasacyjnie naruszenia prawa polegające na przekroczeniu kompetencji przez Burmistrza Krotoszyna w zakresie dokładnego umiejscowienia inwestycji, wielokrotnego użycia numeru działki innego, niż dotyczył wniosek inwestora (numer działki ewidencyjnej jest na tyle istotny, że wymaga bezwzględnie sprostowania, a mimo to WSA uznał, że orzeczenia te mogą pozostać w obrocie prawnym w niezmienionym kształcie), braku linii rozgraniczających, jest wbrew stanowisku WSA rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są usprawiedliwione.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a./, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.

Na wstępie przypomnieć należy, że sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Krotoszyna z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] , zmienionej następnie decyzją tegoż organu z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...], przy czym wnioski o stwierdzenie nieważności tych rozstrzygnięć E. W. zawarła w pismach z dnia 4 i 10 grudnia 2007 r. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, dokonanie zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. bez udziału strony w czasie toczącego się postępowania wznowieniowego, w oparciu o podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowiło rażące naruszenie prawa. W skardze okoliczność ta była podnoszona i określona została mianem konkurencyjności trybów postępowania, jednakże WSA nie odniósł się do postawionego zarzutu, czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a.

Stosownie do przepisu art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Rozważając możliwość stosowania trybu przewidzianego tym przepisem niezbędne jest ustalenie, czy istnieje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że tożsamość sprawy ma miejsce, gdy występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy /tak J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2008 r., str. 764/. Pod względem podmiotowym o tożsamości sprawy możemy mówić, gdy w jej ramach ukształtowane zostają prawa i obowiązki tych samych stron. Natomiast dla ustalenia tożsamości przedmiotu sprawy decydujące znaczenie ma treść praw i obowiązków. O istnieniu tożsamości będzie zatem można mówić wówczas, gdy zostanie zachowana identyczność skonkretyzowanych praw i obowiązków. Warunkiem przyjęcia tożsamości sprawy jest także ciągłość regulacji prawnej /zob. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. II GPS 2/2009 – ONSAiWSA 1/2010, poz.4/.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy, przy uwzględnieniu powyższych uwag, obowiązkiem WSA było skontrolowanie, czy decyzja Burmistrza Krotoszyna z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] podjęta została w tej samej sprawie w znaczeniu materialnym, a więc czy w sprawie występowały te same strony oraz istniała ciągłość regulacji prawnej.

Z akt administracyjnych wynika, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wszczęte zostało na wniosek B. K. i Z. K. z dnia 8 listopada 2002 r. W uwzględnieniu tego wniosku, decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. Burmistrz Krotoszyna ustalił warunki zabudowy, doręczając rozstrzygnięcie jedynie wnioskodawcom. W dniu 26 sierpnia 2003 r., wniosek o wznowienie postępowania w tej sprawie, z podstawy przewidzianej przepisem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., złożyła E. W. /k. 6-7 akt adm./. W trakcie toczącego się postępowania wznowieniowego, na wniosek B. K. i Z. K. z dnia [...] sierpnia 2004 r., Burmistrz Krotoszyna zmienił decyzję własną z 8 listopada 2002 r. podejmując rozstrzygnięcie w dniu [...] sierpnia 2004 r. W tej nowej sprawie, wszczętej na podstawie art. 155 k.p.a. wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2004 r., organ nie zapewnił udziału E. W. i nie doręczył jej decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r.

Jeśli chodzi o decyzję Burmistrza Krotoszyna z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] zauważyć należy, że z dniem 11 lipca 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Utraciła więc moc ustawa z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), której przepisy stanowiły materialnoprawną podstawę decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. Z dniem 31 grudnia 2003 r. utracił też moc plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy Krotoszyn, zatwierdzony uchwałą nr VIII/43/93 z dnia 30 września 1993 r. Rady Miejskiej w Krotoszynie.

Stosownie do art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. A contrario, przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. nie mają zastosowania do spraw zakończonych decyzją ostateczną, nawet jeśli decyzja taka zostałaby wzruszona w trybie nadzwyczajnym w postępowaniu administracyjnym.

W tym miejscu wskazać należy na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. II OSK 405/05 w którym stwierdzono, że przepis art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 155 k.p.a., który sprzeciwia się dokonaniu zmiany ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Możność zastosowania artykułu 155 k.p.a. w sprawie należy rozważać bowiem w świetle przepisów prawa materialnego obowiązujących w okresie wydawania ostatecznych decyzji administracyjnych. Zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana /LEX 196453/.

W świetle powyższego wymagało rozważenia, czy dopuszczalne było wydanie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. w sytuacji, gdy, po pierwsze, toczyło się postępowanie wznowieniowe co do postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2002r. i po drugie – czy w ogóle było możliwe wydanie decyzji w trybie wskazanego przepisu, skoro z dniem 11 lipca 2003 r. uległ zmianie stan prawny i utraciła moc ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Rozpoznając wniosek E. W. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. Kolegium nie odniosło się do tych problemów; również WSA, mimo zarzutu konkurencyjności trybów, nie będąc przy tym związanych zarzutami i wnioskami skargi /art. 134 § 1 p.p.s.a./, kwestii tych nie rozważył co prowadzi do wniosku, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie dopowiada wzorcowi określonemu w przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a. i tym samym zarzut naruszenia tego przepisu czyni usprawiedliwionym.

Jeśli chodzi o zarzut wskazujący na przepis art. 174 pkt 2 w związku z art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt lit. b) p.p.s.a., tj. naruszenie przez WSA "w Warszawie" /powinno być: w Poznaniu/ przepisów postępowania polegające na nie dostrzeżeniu tego, że w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 kpa — stronie nie zostały doręczone zaskarżone decyzje Burmistrza Krotoszyna: NR [...] znak: [...] z dnia [...].11.2002 r.; Nr [...] z dnia [...].08.2004 r.), to nie ma on usprawiedliwionych podstaw. Przypomnieć bowiem należy, że przedmiotem oceny WSA była decyzja Kolegium o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Krotoszyna. W tym trybie nadzwyczajnym nie można skutecznie podnosić uchybień skutkujących wznowieniem postępowania administracyjnego. Brak doręczenia decyzji stronie jest wadą postępowania stanowiącą podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, opisaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Dlatego też WSA nie miał podstaw, aby zarzucać Kolegium, że nie stwierdziło nieważności decyzji Burmistrza z powodu zaistnienia wady postępowania opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Hipotetycznie, ten zarzut miałby szanse powodzenia, gdyby Kolegium nie doręczyło skarżącej jednej ze swych decyzji wydanych w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Taki przypadek nie miał jednak miejsca, dlatego brak było podstaw do uwzględnienia skargi przez WSA, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

Bezzasadny jest również zarzut naruszenia prawa materialnego, polegający na zaakceptowaniu na gruncie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, definicji pojęcia "zabudowa zagrodowa", zawartej w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Według skarżącego kasacyjnie kierowanie się w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu znaczeniem zaczerpniętym z przywołanej regulacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury, było nieuprawnione w świetle art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Stanowisko to nie zasługuje na uwzględnienie, jeśli się weźmie pod uwagę model procesu inwestycyjnego ukształtowany ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm./ oraz ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm./. Nie można nie dostrzec, że przepisy obu wymienionych ustaw regulują w istocie tą samą materię, czyli proces inwestycyjno – budowlany. Wobec tego celowym jest przyjmowanie w tym obszarze regulacji administracyjnej spójnej interpretacji tych samych określeń. Odmienna wykładnia wyrażenia "zabudowa zagrodowa" na etapie planowania oraz na etapie budowy, czyli realizacji zamierzenia inwestycyjnego, wpływałaby destrukcyjnie na podstawowe funkcje prawa. Dlatego WSA przyjął trafny kierunek interpretacji, polegający na zapożyczeniu z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury rozumienia pojęcia "zabudowa zagrodowa". W konsekwencji prawidłowo wywiódł, że budowa silosów na niezabudowanej działce [...] stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej znajdującej się na działce nr [...]. Treść § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie stawia przeszkód, aby za "zabudowę zagrodową" traktować obiekty o przeznaczeniu rolniczym także wówczas, gdy są one położone na odrębnych działkach, ale w przestrzenni pozwalającej traktować je za części gospodarstwa rolnego.

Także zarzut zawarty w pkt 5 skargi kasacyjnej nie może zostać uwzględniony, jeśli się weźmie pod uwagą jego uzasadnienie, a w zasadzie brak uzasadnienia. W ocenie skarżącego kasacyjnie naruszenia prawa, jakich dopuścił się przy wydawaniu decyzji Burmistrz Krotoszyna, a polegające na przekroczeniu kompetencji w zakresie dokładnego umiejscowienia inwestycji, wielokrotnego użycia numeru działki innego, niż dotyczył wniosek inwestora oraz brak linii rozgraniczających, mają charakter rażący. Poza wyliczeniem skarga kasacyjna w żaden sposób nie naprowadza, dlaczego naruszenia te wpisują się w wadę charakteryzowaną przez k.p.a. jako rażące naruszenie prawa. W tym miejscu należy zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości, aby za fachowego pełnomocnika uzupełniać argumentację zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem brak uzasadnienia, czyni opisany zarzut nieusprawiedliwionym.

Reasumując stwierdzić należy, że skoro niektóre zarzuty skargi kasacyjnej okazały się usprawiedliwione, dlatego Naczelny Sad Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, w oparciu o przepis art. 185 § 1 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach, na które złożyły się opłata kancelaryjna od uzasadnienia, wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie pełnomocnika, uzasadnia art. 203 pkt 1 p.p.s.a.