II OSK 1609/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-07-22	
Data wpływu	2014-06-09	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Solarski
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Miładowski	
Symbol z opisem	6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Ochrona zdrowia	
Sygn. powiązane	IV SA/Gl 1074/13	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 596; art. 18 pkt 19 lit. f; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 217; art. 75 pkt. 2; Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej - tekst jednolity	
Tezy
Brzmienie postanowień art. 75 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej nie budzi wątpliwości, co do tego, że organem dokonującym przekształcenia samorządowego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego (wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu albo zarząd województwa). Organ stanowiący województwa (sejmik) nie może więc przypisać sobie takich kompetencji, a zwłaszcza wyprowadzać ich z normy ogólnej art. 18 pkt 19 lit. f ustawy o samorządzie województwa	
Sentencja
Dnia 22 lipca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 1074/13 w sprawie ze skargi Województwa Śląskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Obwodu Lecznictwa Kolejowego w S. w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Województwa Śląskiego na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 300 (słownie: trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 1074/13, po rozpoznaniu skargi Województwa Śląskiego, uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...], w przedmiocie przekształcenia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Obwodu Lecznictwa Kolejowego w S. w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] sierpnia 2013 r., wydanym na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 596 ze zm., dalej jako: "u.s.w."), Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Sejmiku Województwa Śląskiego Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. w sprawie przekształcenia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Obwodu Lecznictwa Kolejowego w S. w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością ze stuprocentowym udziałem Województwa Śląskiego w całości, jako niezgodnej z art. 75 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r,. poz. 217 ze zm., dalej, jako "u.d.l.").

Zdaniem organu nadzoru, powołane w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały przepisy, tj. art. 18 pkt 19 lit. f i pkt 20 u.s.w. stanowiące m.in. o tworzeniu, przekształcaniu i likwidowaniu wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych oraz wyposażaniu ich w majątek (art. 18 pkt 19 lit. f) oraz o podejmowaniu uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami i statutem województwa do kompetencji sejmiku województwa (art. 18 pkt 20), nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia przedmiotowej uchwały. Przepisy te stanowią wyłącznie normę kompetencyjną, określającą właściwość przedmiotową sejmiku województwa, nie stwarzając tym samym samodzielnej podstawy do podjęcia uchwały. Na żadnym ze wskazanych w art. 70 - 82 ustawy o działalności leczniczej etapów przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej ustawodawca nie przewidział roli organu stanowiącego w tym procesie, zaś zdecydowana większość czynności niezbędnych do dokonania przekształcenia, w tym przykładowo m.in. ustalenie wskaźnika zadłużenia (art. 70 u.d.l.) oraz określenie wartości rynkowej nieruchomości (art. 82 tej ustawy) ma charakter jedynie techniczny, gdzie trudno dostrzec kompetencje organu stanowiącego do podjęcia uchwały w tym zakresie. W ocenie Wojewody Śląskiego, Sejmik Województwa Śląskiego "wkroczył w kompetencje organu wykonawczego", czyli Zarządu Województwa Śląskiego. Czynności te należą bowiem do sfery wykonawczej i podjęcie przez Sejmik uchwały w tej materii stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze. Na poparcie wyrażonego stanowiska wskazano wyrok NSA o/z w Krakowie z dnia 25 października 1999 r., sygn. akt I SA/Ka 1628/99.

Skargę na opisane wyżej rozstrzygnięcie wniosło Województwo Śląskie, reprezentowane przez Zarząd Województwa Śląskiego.

W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę, że ustawa o działalności leczniczej nie przewiduje, co prawda by dokonanie przekształcenia w trybie przewidzianym w jej art. 69 – 82 wymagało udziału, a w szczególności zgody, sejmiku województwa, jednakże przepisy ustawy o samorządzie województwa – w art. 18 pkt 19 lit. e i f stanowią, że do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych województwa dotyczących tworzenia spółek prawa handlowego lub spółdzielni i przystępowania do nich oraz określania zasad wnoszenia wkładów, a także obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji, oraz tworzenia, przekształcania i likwidowania wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek.

Wskazując na stanowisko Ministerstwa Zdrowia podkreślono, że pomimo zgłaszanych przez Urząd Marszałkowski Województwa Śląskiego wątpliwości, Ministerstwo Zdrowia podtrzymało swoje stanowisko, iż przekształcenie SPZOZ w spółkę kapitałową wymaga uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego - co wynika z jego odpowiedzi z dnia 30 października 2012 r. oraz z dnia 23 listopada 2013 r.

Mając powyższe na uwadze wyrażono pogląd, że wobec rozbieżnych stanowisk w sprawie, zasadne jest rozstrzygnięcie sprawy przez sąd administracyjny, wrażone poprzez ocenę prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w stosownym orzeczeniu sądowym.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie.

W motywach wyroku uchylającego zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podniósł, że z treści art. 75 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej nie wynika w sposób oczywisty, niebudzący żadnych wątpliwości, czy przed dokonaniem przekształcenia SPZOZ-u w spółkę, organ wykonawczy jednostki samorządu winien uzyskać akceptację, czy poparcie organu stanowiącego (sejmiku), czy wprost przeciwnie. Dlatego też w tym miejscu Sąd odniósł się do treści art. 18 pkt 19 lit. e i f ustawy samorządzie województwa, w myśl którego do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych województwa dotyczących: tworzenia spółek prawa handlowego lub spółdzielni i przystępowania do nich oraz określania zasad wnoszenia wkładów, a także obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji oraz tworzenia, przekształcania i likwidowania wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek.

Sąd stwierdził, że w obowiązującym stanie prawnym nie może budzić wątpliwości, iż organem dokonującym przekształcenia samorządowego SPZOZ jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Jednakże podjęcie przez organ stanowiący tej jednostki (radę gminy, powiatu, albo sejmik) uchwały w tym przedmiocie nie jest niezbędne do przekształcenia określonego w ustawie o działalności leczniczej, ale też jej podjęcie – w trybie ustawy o samorządzie województwa – nie jest sprzeczne z prawem i wadliwe.

Zdaniem Sądu, objęta badaniem uchwała – z uwagi na zawarte w niej sformułowanie: "wyraża się zgodę" – nie może być oceniona, jako uchwalona z naruszeniem prawa. W objętej skargą uchwale organ stanowiący nie zadecydował o przekształceniu, nie dokonał przekształcenia tylko wyraził zgodę na przekształcenie Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki.

W konsekwencji niewykazania sprzeczności uchwały z prawem, rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia [...] lipca 2013 r., w ocenie Sądu, było pozbawione podstaw prawnych.

W skardze kasacyjnej Wojewoda Śląski zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu:

1. art. 18 pkt 19 lit. f ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 75 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej, polegającą na uznaniu, że Sejmik Województwa Śląskiego może wyrazić zgodę na dokonania przekształcenia SPZOZ-u w spółkę prawa handlowego;

2. art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 18 pkt 19 lit. f ustawy o samorządzie województwa oraz art. 75 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej, poprzez brak jednoznacznego określenia, czy do dokonania przekształcenia SPZOZ-u w spółkę wymagane jest uzyskanie wcześniejszej zgody Sejmiku Województwa na dokonanie takiego przekształcenia;

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1. art. 58 § 1 pkt 3 w związku z art. 49 § 1 oraz art. 57 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako "P.p.s.a.") poprzez brak wezwania strony skarżącej do uzupełnienia braków formalnych skargi i nieodrzucenie skargi, a w konsekwencji rozpoznanie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze;

2. art. 141 § 4, art. 148 w zw. z art. 151 P.p.s.a., poprzez uznanie skargi za zasadną.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, na zasadzie art. 188 § 1 P.p.s.a., albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a., jak również o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że podmiotem tworzącym podmioty lecznicze jest jednostka samorządu terytorialnego działająca poprzez swoje organy. W przekonaniu skarżącego, zgodnie z literalnym brzmieniem przepisów ustawy o działalności leczniczej, organem właściwym do dokonania przekształcenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej jest organ wykonawczy (art. 75 pkt 2 ustawy), a podmiotów leczniczych działających w formie jednostki budżetowej organ stanowiący (art. 83 pkt 2 ustawy). Wszelkich czynności związanych z przekształceniem samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej dokonuje więc Zarząd Województwa Śląskiego, a ustawodawca w toku przekształcania nie przewidział udziału organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (tj. Sejmiku Województwa Śląskiego) i bezsprzecznie w powołanych przepisach możliwość przekształcenia nie została uzależniona od wyrażenia zgody przez organ stanowiący jednostek samorządu terytorialnego.

Wojewoda Śląski, biorąc pod uwagę treść art. 18 pkt 19 lit. f ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 75 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej, stwierdził, iż nie sposób uznać, że do dokonania przekształcenia SPZOZ-u w spółkę wymagane jest uzyskanie wcześniejszej zgody Sejmiku na dokonanie takiego przekształcenia. W ocenie organu nadzoru przepisy ustawy o działalności leczniczej stanowią lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o samorządzie województwa. W konsekwencji nie można zgodzić się z Sądem I instancji, iż podjęcie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na przekształcenie nie jest sprzeczne z prawem i wadliwe.

Powołując się na art. 2 i 7 Konstytucji RP, wskazano, że w państwie przyjmującym zasadę państwa prawnego kompetencje organów państwowych powinny wyraźnie wynikać z obowiązujących przepisów i nie można ich domniemywać lub tworzyć za pomocą wykładni. W państwie prawa nie jest dopuszczalne uzurpowanie sobie przez jakikolwiek organ kompetencji nieprzyznanych mu wyraźnie w normie prawnej.

Wskazano także, że Województwo Śląskie nie zostało wezwane przez Sąd I instancji do usunięcia naruszenia prawa, a to poprzez wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi i sprecyzowania, tj. określenia naruszenia prawa lub interesu prawnego, pod rygorem odrzucenia skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej "P.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Autor skargi kasacyjnej koncentruje swoją argumentację na zarzucie naruszenia prawa materialnego w postaci przepisów art. 18 pkt 19 lit. f ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 596 ze zm.) w zw. z art. 75 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 217 ze zm.), wskazując na ich błędną wykładnię. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w istocie w sprawie chodzi o rezultat wykładni powyższych przepisów, co do przyznania kompetencji do dokonania przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową.

W doktrynie zwraca się uwagę, że pojęcie kompetencji wiąże się nierozłącznie z określonym zespołem norm prawnych wyznaczających sytuacje, w których organ państwa w odpowiedni sposób zachowa się, przez co ulegnie w jakimś stopniu zmianie sytuacja prawna innych podmiotów tzn. organów państwa czy jednostek (por. Z. Ziembiński, Kompetencja i norma kompetencyjna, "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny" 1969, z. 4, s. 9). Przedmiotem skargi kasacyjnej jest kształt normy kompetencyjnej, której treść winna być, w państwie praworządnym, określona tak precyzyjnie, jak to tylko, na gruncie systemu regulacji stanowiących podstawę przyznania kompetencji, jest możliwe. Oznacza to nie tylko zakaz domniemania kompetencji, czy też przyznawania kompetencji w takich sytuacjach normatywnych, w których brak jest zakazu, ale wiąże się także z nakazem dokonywania rekonstrukcji normy kompetencyjnej (tak z punktu widzenia kolejności zastosowania jak i wpływu na wynik wykładni) przede wszystkim w oparciu o reguły językowe i systemowo-strukturalne, tak aby ograniczyć swobodę decyzyjną w przyznawaniu lub przypisywaniu sobie przez dane podmioty (instytucje, organy) kompetencji głównie, czy tym bardziej wyłącznie, w oparciu o mniej precyzyjne reguły celowościowe czy funkcjonalne. "Odwołanie się do argumentów systemowo-strukturalnych w ramach rekonstrukcji normy kompetencyjnej należy przy tym rozumieć na tyle szeroko, aby uzyskać maksymalnie pewne podstawy przesądzenia o treści normy kompetencyjnej zarówno w kontekście podmiotu kompetentnego, jak i zakresie kompetencji" (wyrok NSA z dnia 10 maja 2010 r., sygn. II OSK 2301/10, LEX nr 992513).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przyznanie przez ustawę ustrojową o samorządzie województwa, organowi stanowiącemu (sejmikowi), wyłącznej właściwości do podejmowania uchwał w sprawach tworzenia i przystępowania do spółek prawa handlowego oraz rozwiązywania i występowania z nich, a także tworzenia, likwidacji i reorganizacji wojewódzkich jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek, przesądza też o konieczności podjęcia uchwały w zakresie zgody na przekształcenie podległej samorządowi placówki publicznej, gdyż ustawa szczególna o działalności leczniczej nie zawiera przepisu wyłączającego w tym przypadku zastosowanie art. 18 pkt 19 lit. e oraz f ustawy o samorządzie województwa. Dokonanie przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę może być poprzedzone, zdaniem Sądu, wcześniejszą zgodą sejmiku. Konsekwencją takiej uchwały jest to, że taka "zgoda" umożliwia następnie dokonanie przez zarząd województwa, przedmiotowego przekształcenia. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiska tego nie można zaakceptować, albowiem wynika ono z błędnej wykładni art. 18 pkt 19 lit. f ustawy o samorządzie województwa w zw. z art. 75 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej.

Zgodnie z art. 18 pkt 19 lit. f ustawy o samorządzie województwa, do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych województwa dotyczących tworzenia, przekształcania i likwidowania wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Wojewódzkimi samorządowymi jednostkami organizacyjnymi są jednostki tworzone przez województwo dla realizacji jego zadań. Są to zarówno wojewódzkie osoby prawne (art. 47 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa), jak i jednostki nie mające osobowości prawnej (jednostki budżetowe i samorządowe zakłady budżetowe). Zasady funkcjonowania tych jednostek określają przepisy szczególne (np. ustawa o pomocy społecznej, ustawa o działalności leczniczej, ustawa o systemie oświaty). Do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy: 1) tworzenie (powoływanie) tych wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, 2) ich reorganizacja (przekształcanie) i likwidacja oraz 3) wyposażanie ich w majątek (art. 18 pkt 19 lit. f ustawy). W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że przy realizowaniu tych działań trzeba mieć na względzie przepisy prawa materialnego normujące dziedziny, w których jednostki te mają prowadzić albo prowadzą działalność, na przykład przepisy o finansach publicznych i o gospodarce komunalnej (jednostki i zakłady budżetowe), przepisy o pomocy społecznej (jednostki organizacyjne pomocy społecznej), prawo oświatowe (placówki oświatowo-wychowawcze), itp. Jeżeli więc przepis ustawy szczególnej wskazuje zakres spraw, którymi ma się zajmować konkretny organ, a także określa działania, jakie organ ten ma prawo i obowiązek podejmować w danych sprawach, to taki przepis, jako lex specialis, ma zastosowanie przed przepisami ustawy ustrojowej (por. Komentarz do art. 18 ustawy o samorządzie województwa, [w:] B. Dolnicki (red.), R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz, WKP, 2012).

Ustawa o działalności leczniczej określa między innymi zasady funkcjonowania podmiotów leczniczych wymienionych w art. 4 tej ustawy, w tym samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Stosownie do art. 69 ustawy przekształcenie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową odbywa się na zasadach określonych w art. 70 – 82. Ustawa o działalności leczniczej reguluje, więc w sposób szczególny zasady i tryb przekształcania samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową, wyłączając tym samym - w zakresie uregulowanym w niej w sposób odmienny - stosowanie przepisów innych ustaw, w tym ustawy ustrojowej, jaką jest ustawa o samorządzie województwa. Przepis art. 75 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej stanowi, że organem dokonującym przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową, zwanym dalej "organem dokonującym przekształcenia" jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego w przypadku samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, dla których podmiotem tworzącym jest jednostka samorządu terytorialnego. Przepis ten wskazuje, więc w sposób jednoznaczny i odbiegający od ogólnych unormowań ustaw samorządowych, organ właściwy do przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2014 r., sygn. II OSK 1373/14, [w:] CBOSA). Brzmienie postanowień art. 75 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej nie budzi wątpliwości, co do tego, że organem dokonującym przekształcenia samorządowego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego (wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu albo zarząd województwa). Organ stanowiący województwa (sejmik) nie może więc przypisać sobie takich kompetencji, a zwłaszcza wyprowadzać ich z normy ogólnej art. 18 pkt 19 lit. f ustawy o samorządzie województwa.

Zasady przekształcania samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową, ściśle określone w przepisach art. 70 – 82 ustawy o działalności leczniczej, nie przewidują uprawnienia do podjęcia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (radę gminy, powiatu, albo sejmik) uchwały w tym przedmiocie. Uprawnień takich nie można domniemywać, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady praworządności. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, brak w ustawie o działalności leczniczej przepisu całkowicie wyłączającego w tym przypadku zastosowanie art. 18 pkt 19 lit. f ustawy o samorządzie województwa, w sytuacji, gdy ustawa o działalności leczniczej reguluje tę kwestię w sposób odmienny i wskazuje jednoznacznie organ właściwy do przekształcenia - nie może świadczyć o dopuszczalności podejmowania przez organ stanowiący jakiejkolwiek uchwały w przedmiocie przekształcenia, w tym uchwały o wyrażeniu zgody na przekształcenie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową. Jedynie w przypadku określonym w art. 73 ust. 2 (przekształcenie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej mających różne podmioty tworzące będące jednostkami samorządu terytorialnego w jedną spółkę), dla zawarcia przez podmioty tworzące porozumienia, wymagane jest podjęcie uchwał organów stanowiących tych jednostek. Jest to jednak wyraźnie i jednoznacznie określone w przepisie art. 74 ust. 1 ustawy.

Zgodnie z zasadami i trybem określonym w powołanych przepisach ustawy o działalności leczniczej, dla celów przekształcenia kierownik samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Skarbu Państwa z dnia 22 grudnia 2011 r. w sprawie określenia wzoru kwestionariusza samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej przeznaczonego do przekształcenia w spółkę kapitałową oraz wykazu dokumentów niezbędnych do sporządzenia aktu przekształcenia (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 26), zobowiązany jest przedłożyć temu organowi kwestionariusz i dokumenty. Następnie, na podstawie art. 78 ust. 1 ustawy organ dokonujący przekształcenia, sporządza akt przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę, obejmujący akt założycielski spółki, imiona i nazwiska członków organów spółki pierwszej kadencji oraz pierwszy regulamin organizacyjny. Akt przekształcenia zastępuje czynności określone w przepisach Kodeksu spółek handlowych, poprzedzające złożenie wniosku o wpisanie spółki do rejestru przedsiębiorców. Po sporządzeniu aktu zarząd spółki składa wniosek o jej wpis do Krajowego Rejestru Sądowego, a po jego uwzględnieniu wniosek o zmianę wpisu w rejestrze podmiotów wykonujących działalność leczniczą. Dniem przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę jest dzień wpisu tej drugiej do rejestru przedsiębiorców.

W świetle powyższego nie można podzielić stanowiska i argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przekształcenie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową wymaga uprzedniej zgody sejmiku wojewódzkiego. Poglądowi temu nie można przyznać cechy zasadności, albowiem jest on przykładem zaprzeczenia tym regułom rekonstrukcji normy kompetencyjnej, o których powiedziano wcześniej.

Rezultat zastosowania reguł wykładni językowej i systemowej analizowanych norm ustawy o samorządzie województwa i ustawy o działalności leczniczej, znajduje potwierdzenie również przy odwołaniu się do reguł celowościowych. Należy bowiem przyjąć, że gdyby wolą ustawodawcy było nadanie uprawnień organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego do wyrażenia zgody na przekształcenie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową, to dałby temu wyraz poprzez zamieszczenie odpowiednich postanowień, w tym zakresie, w regulacjach ustawy o działalności leczniczej. Jednakże w sytuacji, kiedy tego nie uczynił to dokonanie rozszerzającej wykładni art. 18 pkt 19 lit. f ustawy o samorządzie województwa w zw. z art. 75 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej, jest niedopuszczalne. Podkreślić przy tym trzeba, że do podstaw działalności organów samorządowych nie stosuje się zasady: "co nie jest zakazane jest dozwolone", lecz zasadę "dozwolone jest to co prawo wyraźnie przewiduje". Mając na uwadze taką tezę, należy przyjąć, że kompetencji organów nie można domniemywać oraz, że muszą one wynikać wprost z ustawy. Dowolne interpretowanie i przyjęcie, jako wyniku interpretacji, wykładni rozszerzającej w przypadku normy kompetencyjnej, a o taką normę idzie przy rekonstrukcji podstaw działania w procesie przekształcania samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową, mogłoby powodować nadużycie w stosowaniu prawa. Z konstytucyjnej zasady legalności jak również zasady demokratycznego państwa prawa wynika jednoznaczny wniosek, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził. Zasada, według której wszystkie organy władzy i administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa, oznacza konieczność istnienia podstawy prawnej dla jakiejkolwiek działalności organu państwa. Organy państwa mogą działać tylko wtedy, gdy jest do tego podstawa prawna i tylko w tych wypadkach, gdy mu prawo na to zezwala. Pogląd ten stanowi communis opinio nauki prawa publicznego. Zaznaczyć też należy, że Trybunał Konstytucyjny, w swoim orzecznictwie, zajmował w sprawie przepisów kompetencyjnych stanowisko zdecydowane, stwierdzając wielokrotnie, że przepis kompetencyjny: "podlega zawsze ścisłej wykładni literalnej, domniemanie objęcia upoważnieniem materii w nim niewymienionych w drodze np. wykładni celowościowej nie może wchodzić w rachubę" (wyrok z dnia 28 maja 1986 r. sygn. akt U 1/86, OTK 1986, nr 1, poz. 2; por. też uchwała z dnia 10 maja 1994 r., sygn. W 7/94, OTK 1994, nr 1, poz. 23; wyrok z dnia 1 czerwca 2004 r. sygn. akt U 2/03, OTK-A 2004, nr 6, poz. 54).

Natomiast pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, gdyż skarga skierowana do wojewódzkiego sądu administracyjnego spełnia warunki formalne określone w przepisie art. 57 § 1 P.p.s.a., tym samym brak było podstaw zastosowania przepisu art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 49 § 1 P.p.s.a. Przez określenie "naruszenia prawa" lub "interesu prawnego", o których mowa w pkt 3 przepisu art. 57 § 1, należy rozumieć podanie przyczyny wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przepis ten nie wymaga przedstawienia w skardze wyczerpującego wywodu prawnego lub wskazania konkretnego przepisu prawa, który został naruszony. Uznanie skargi za zasadną na skutek błędnej wykładni przepisów prawa materialnego nie stanowiło także naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił motywy rozstrzygnięcia w pisemnym uzasadnieniu, które obejmuje wszystkie elementy konstrukcyjne określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. W szczególności przedstawiono w nim stan faktyczny i prawny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn i na podstawie, jakich przepisów zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie. Sąd wprawdzie wyraził pogląd prawny nieakceptowany przez skarżącego kasacyjnie, jednak okoliczność ta nie może być przez to zakwalifikowana, jako naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Nie można bowiem kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku tylko dlatego, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z ustaleniami i argumentacją Sądu pierwszej instancji.

Ponieważ w skardze kasacyjnej skutecznie wykazano zarzut naruszenia prawa materialnego, to przy braku naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.