Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi K. P. na akt M. Sp. z o.o. w O. z dnia 22 stycznia 2025 r., nr ZOP.050-12/2024 w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony akt, 2) zasądza od M. Sp. z o.o. w O. na rzecz skarżącego K. P. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga na akt wydany przez M. Sp. z o.o. w O. z dnia 22 stycznia 2025 r., nr ZOP.050-12/2024, którym poinformowano K. P., zwanego dalej skarżącym lub wnioskodawcą, o ustaleniu wysokości opłaty za udostępnienie przekształconej informacji publicznej w kwocie 260,98 zł.

Przedmiotowy akt podjęty został w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2024 r, przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej do M. Sp. z o.o. w O. (zwanego dalej: M., Spółka lub organ), K. P. wniósł o udostępnienie informacji w zakresie dotyczącym taboru i obsady kierowców M. w sierpniu, wrześniu i grudniu 2022 r., w kwietniu, sierpniu, wrześniu i grudniu 2023 r. oraz w kwietniu 2024 r. Nadto wniósł o wskazanie liczby obsadzonych i wolnych etatów kierowców oraz liczby autobusów znajdujących się w eksploatacji. Jako podstawę wniosku skarżący wskazał art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902), zwanej dalej: u.d.i.p. Wnioskodawca zwrócił się o przekazanie żądanych informacji na wskazany przez niego adres e-mail.

Pismem z dnia 13 maja 2024 r., przesłanym na adres e-mail skarżącego 14 maja 2024 r., Prezes Zarządu M. poinformował wnioskodawcę, że zgodnie z art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. dodatkowe koszty związane z udostępnieniem informacji publicznej wynoszą 406,64 zł (iloczyn kosztów pracy pracownika w godzinach nadliczbowych i ilości godzin). Organ wyjaśnił, że udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem nastąpi po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, chyba, że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.

W e-mailu z dnia 26 maja 2024 r. skarżący zwrócił się do organu o wyjaśnienie, czy ograniczenie wniosku jedynie do informacji o liczbie obsadzonych i wolnych etatów kierowców M. spowoduje, że wniosek zostanie rozpatrzony bez naliczenia dodatkowych kosztów. Poza tym skarżący wnioskował o podanie przyczyn tak znacznych kosztów udostępnienia informacji, w sytuacji, gdy forma i sposób przekazania informacji jest prosty (odpowiedź e-mail). Wnioskodawca żądał również wskazania, w jaki sposób może zmodyfikować wniosek, aby nie zostały naliczone dodatkowe koszty.

Pismem z dnia 6 czerwca 2024 r., przesłanym na adres e-mail wnioskodawcy, Główny Specjalista ds. prawnych i organizacyjnych w M., poinformował skarżącego, że ograniczenie wniosku nie przyczyni się do braku naliczenia opłaty wynikającej z dodatkowych kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej, a jedynie do zmniejszenia jej wysokości do poziomu 260,98 zł. Ponadto wyjaśnił, że naliczenie opłaty wynika z konieczności przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, ponieważ Spółka nie posiada gotowych danych we wskazanym we wniosku zakresie. Przekształcenie informacji wymaga wykonania dodatkowej pracy przez pracownika, który zostanie oddelegowany specjalnie do załatwienia tej konkretnej sprawy. Natomiast wysokość opłaty stanowi iloczyn kosztów pracy pracownika w godzinach nadliczbowych i ilości godzin.

Pismem z dnia 19 czerwca 2024 r. skarżący wezwał organ, w terminie 7 dni, do usunięcia naruszenia prawa, poprzez odstąpienie od naliczenia opłaty oraz bezpłatne udostępnienie wnioskowanej informacji, pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania sądowoadministracyjnego.

W odpowiedzi na powyższe organ w piśmie z dnia 26 czerwca 2024 r. podtrzymał swoje stanowisko, wedle którego udostępnienie informacji wymaga jej uprzedniego przekształcenia, co wiąże się z koniecznością pobrania opłaty w wysokości 260,98 zł. W dalszej części pisma organ przedstawił szczegółowe wyliczenie przedmiotowej opłaty. Według danych znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej pismo to zostało wysłane do wnioskodawcy na adres e-mail oraz przesyłką poleconą.

Pismem z dnia 5 lipca 2024 r. skarżący wniósł skargę na akt naliczający opłatę za udostępnienie informacji publicznej w postaci wiadomości e-mail z dnia 6 czerwca 2024 r., domagając się uchylenia zaskarżonego aktu i zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. Skarga zarejestrowana został pod sygn. akt I SA/Op 601/24.

Postanowieniem z dnia 12 września 2024 r. WSA w Opolu odrzucił przedmiotową skargę podnosząc w motywach uzasadnienia, że ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm). Poddając ocenie zaskarżony e-mail z dnia 6 czerwca 2024 r. Sąd doszedł do przekonania, że nie stanowi on aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które w przedmiotowym postępowaniu wynikają z art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie zawiera elementów niezbędnych do uznania, że stanowi on akt administracyjny.

W dniu 22 stycznia 2025 r. Spółka, działając na podstawie art. 15 w zw. z art. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), zwanej dalej ustawą, poinformowała K. P. w formie pisemnej informacji o ustaleniu wysokości opłaty za udostępnienie przekształconej informacji publicznej w kwocie 260,98 zł. W uzasadnieniu zapadłego aktu M. wskazał na treść wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej, fakt przesłania w dniu 6 czerwca 2024 r. w korespondencji email wyjaśnień dotyczących naliczenia opłaty, która wynika z konieczności przekształcenia informacji w formę wskazaną w wniosku, a także o sposobie jej wyliczenia. Odwołując się w dalszej części uzasadnienia do szczegółowego wyliczenia opłaty stwierdzono, że opłata w wysokości 260,98 zł odpowiada dodatkowym kosztom wynikającym z udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie oraz, że jej wysokość stanowi iloczyn kosztu pracownika w godzinach nadliczbowych oraz, że ilość godzin została wyliczona w sposób wskazany w wyliczeniu z dnia 6 czerwca 2024 r., stanowiącym załącznik do przedmiotowego pisma.

Pismem z dnia 30 stycznia 2025 r. skarżący wezwał M. Sp. z o.o. w O. do usunięcia naruszenia prawa poprzez odstąpienie od żądania uiszczenia żądanej opłaty, pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania sądowoadministracyjnego.

Odpowiadając na powyższe pismem z dnia 4 lutego 2025 r. poinformowano skarżącego, że Spółka nie znajduje podstaw do odstąpienia od opłaty i w całości podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko.

Skargą datowaną na dzień 17 lutego 2025 r., która wpłynęła do organu w dniu 18 lutego 2025 r., skarżący K. P. domagał się uchylenia zaskarżonego aktu oraz zasądzenia od organu kosztów postępowania sądowego. Wniósł również – na zasadzie art. 155 § 1 p.p.s.a. o poinformowanie rady nadzorczej Spółki o istotnym naruszeniu prawa. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na wyznaczeniu opłaty za udostępnienie informacji publicznej, która nie wynikała z konieczności poniesienia przez organ dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, a nadto ustaleniem opłaty w sposób nierzeczywisty i nieodpowiadający rynkowym kosztom udostępnienia informacji; art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że wnioskodawcę obciążają wszelkie koszty związane z udostępnieniem informacji, podczas gdy wnioskodawcę obciążają jedynie koszty wykraczające poza normalne i bieżące funkcjonowanie organu; art. 15 ust. 2 u.d.i.p. przez niewłaściwe zastosowanie i powiadomienie go o wysokości opłaty za udostępnienie informacji po upływie 241 dni od dnia złożenia wniosku, podczas gdy zgodnie z przywołanym przepisem powiadomienie takie powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W uzasadnieniu skarżący dowodził, że w dniu 26 maja 2024 r. wstąpił do Spółki z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, która została mu udostępniona w lipcu 2024 r. Jednakże Spółka pismem z dnia 22 stycznia 2025 r. , które zostało mu doręczone 24 stycznia 2025 r. ponownie naliczyła opłatę za udostępnienie informacji publicznej wysokości 260,98 zł. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżący podnosił, że ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze aktu stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającego jej wysokość. Dostęp do informacji publicznej jest co do zasady bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15 u.d.i.p. Przepis ten w wyjątkowych sytuacjach upoważnia organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej do pobrania opłaty, jeżeli sposób jej udostępnienia wskazany we wniosku przyczynia się do powstania dodatkowych kosztów, które wykraczają poza typowe czynności, które wykonuje organ udostępniając informację publiczną. Argumentował skarżący, że Spółka nie wykazała należycie i wyczerpująco konieczności poniesienia objętych powiadomieniem kosztów. Jej twierdzenia o dodatkowych kosztach, które zmuszona była ponieść są wątpliwe, pozbawione racjonalnego uzasadnienia szalenie lakoniczne i niezawierające konkretów. Akcentował nadto skarżący, że wydany akt narusza przepis art. 15 ust. 2 u.d.i.p., gdyż do naliczenia opłaty doszło po upływie 241 dni od dnia złożenia wniosku, a nie jak stanowi ten przepis prawa materialnego w terminie 14 dni od dnia zlodzenia wniosku.

W odpowiedzi na skargę - M. wniósł o jej oddalenie. Przedstawiając stan faktyczny sprawy oraz podstawy prawne swojego działania stwierdził, że wnioskodawca zwrócił się o udzielenie informacji w zakresie danych, których podmiot zobowiązany nie posiada w formie gotowej do udostępnienia. Podniósł nadto "organ", że nie dysponuje również wspólnymi bazami danych korelujących dane z działu kadr, działu zakupów i działu transportu. Ponadto dane, o które wnioskowano stanowią dane archiwalne. Stąd też udzielenie informacji w wnioskowanej formie i zakresie wymagało przeprowadzenia ręcznej kwerendy w zakresie danych archiwalnych we wnioskowanych latach i miesiącach, a tym samym wykonania dodatkowej pracy przez pracowników, do obowiązków, których nie należy sporządzanie danych objętych wnioskiem. Wartość wynagrodzenia została wskazana przez dział kadr i plac na podstawie posiadanej dokumentacji kadrowo-płacowej, a ustalona opłata w wysokości 260,98 zł odpowiada dodatkowym kosztom wynikającym z udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie. Jej wysokość stanowi natomiast iloczyn kosztu pracy pracownika w godzinach nadliczbowych oraz ilości godzin. W dalszej części odpowiedzi na skargę M. przedstawiło sposób wyliczenia naliczonej opłaty i nie zgodziło się z zarzutami skarżącego odnośnie do lakoniczności i pozbawienia konkretów szczegółowego wyliczenia ustalonej opłaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.), zwanej dalej: P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Wyjaśnienia wymaga, że określona prawna formy działania administracji, aby mogła być uznana za akt lub czynność, o których mowa w cytowanym przepisie powinna się odznaczać następującymi elementami:

- nie może być decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym – zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.;

- musi mieć charakter zewnętrzy, publiczny oraz być skierowana do indywidualnego podmiotu;

- musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) istnienie uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Muszą one wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na sytuację prawną określonego podmiotu prawa przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki prawo wiąże z danym aktem lub czynnością (por. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, 6. Wydanie Warszawa 2016, str. 80-82).

W doktrynie przyjmuje się również, że dla zakwalifikowania danej czynności, czy raczej jej rezultatu jako aktu wystarcza, aby pochodziła ona od podmiotu administracji publicznej, zawierała rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy dla indywidualnie oznaczonego adresata, a w przypadku aktu wydawanego w formie pisemnej, aby zawierała również podpis osoby działającej za podmiot administrujący. Przy czym istotnym elementem pojęcia akt administracyjny jest jego indywidualność, przez którą należy rozumieć indywidulane wskazanie (określenie) adresata aktu. Podmiot ten musi na moment wydania aktu istnieć oraz być w sposób niepozostawiający wątpliwości zidentyfikowany i wskazany. Konieczność identyfikacji podmiotu niewątpliwie będzie dotyczyć sytuacji, gdy zachodzi konieczność wezwania wnioskującego do uiszczenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie skarżący zakwestionował naliczenie przez M. Sp. z o.o. w O. opłaty za udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej, która to czynność przyjęła ostatecznie postać pisma z dnia z dnia 22 stycznia 2025 r., nr ZOP.050-12/2024, którym poinformowano skarżącego o ustaleniu wysokości opłaty za udostępnienie przekształconej informacji publicznej w kwocie 260,98 zł.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Stosownie do art. 15 ust. 2 u.d.i.p. podmiot, o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.

W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i to niezależnie od tego, czy zostało dokonane przed, czy po udostępnieniu informacji publicznej. Akt ten stwierdza bowiem obowiązek poniesienia opłaty oraz ustala jej wysokość, kreując zobowiązanie o charakterze finansowym. Może on być określony np. jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", "informacja", czy nawet "postanowienie", jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy, jednak samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 u.d.i.p (postanowienie NSA z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 213/17 i wskazane tam orzecznictwo, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając powyższe przyjąć należało, że pismo organu z dnia 22 stycznia 2025 r. stanowiło akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Sąd w pełni podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu postanowienia tut. Sądu z dnia 12 września 2024 r., sygn. akt I SA/Op 601/24, ze skargi skarżącego na czynność M. z dnia 6 czerwca 2024 r. w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej, w którym stwierdzono, że e-mail organu z dnia 6 czerwca 2024 r., nie stanowił aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które w przedmiotowym postępowaniu wynikają z art. 15 u.d.i.p., pomimo, że zawiera on oznaczoną kwotę do zapłaty, gdyż nie jest wiążącym oświadczeniem właściwego organu o konieczności poniesienia dodatkowych kosztów związanych ze sposobem udostępnienia żądanych przez skarżącego informacji. Omawiany e-mail nie zawiera danych, które pozwalają na identyfikację wnioskodawcy. Brak w nim takiego określenia adresata, które w sposób niebudzący wątpliwości umożliwia ustalenie podmiotu, którego dotyczy obwiązek wynikający z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jedynym identyfikatorem adresata aktu, w przypadku wezwania wnioskującego do uiszczenia opłaty, nie może być bowiem adres e-mail wnioskodawcy. W ocenie Sądu potrzeba identyfikacji podmiotu niewątpliwie dotyczy sytuacji, gdy zachodzi konieczność wezwania wnioskującego do uiszczenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Skierowane do wnioskodawcy - na podstawie art. 15 u.d.i.p. - powiadomienie wpływa bowiem w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa. E-mail organu z dnia 6 czerwca 2024 r. nie może być uznany również za elektroniczny akt administracyjny z tego względu, że nie został on podpisany elektronicznie. Nie można więc ustalić tożsamości autora dokumentu, a tym samym uznać, że e-mail ten stanowi skuteczne powiadomienie o opłacie za udostępnienie informacji publicznej. Skoro zatem zaskarżony e-mail z dnia 6 czerwca 2024 r. nie zawiera elementów niezbędnych do uznania, że stanowi on akt administracyjny, to należy uznać, że nie doszło do skutecznego ukształtowania obowiązku skarżącego do uiszczenia opłaty za udostępnienie wnioskowanej informacji. Przyjętej przez organ formy oświadczenia woli wyrażonej w postaci wiadomości e-mail nie można bowiem potraktować jako aktu ustającego opłatę.

Zaskarżony akt z dnia 22 stycznia 2025 r., tj. pismo informujące skarżącego o kosztach udostępnienia informacji – stosownie do podniesionego wyższej - podjęty został z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Przepis art. 15 ust. 2 u.d.i.p. przewiduje, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, ma obowiązek powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, a udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Powiadomienie o wysokości opłaty zawierające zatem informację określające m.in. w sposób jednoznaczny podmiot, który zobowiązany jest do uiszczenia opłaty.

Prawidłowo sformułowane i uzasadnione powiadomienie ma umożliwić wnioskodawcy racjonalne podjęcie decyzji o pokryciu kosztów, gdy zgadza się z ustaloną opłatą, jak również umożliwić odstąpienie od żądania udostępnienia informacji bądź zmodyfikowanie wniosku w zakresie sposobu i formy jej udostępnienia. Dodać należy nadto, że dla zachowania gwarancji dla wnioskodawcy z art. 15 ust. 2 u.d.i.p., w sytuacji żądania opłaty od wnioskodawcy, na podstawie art. 15 ust. 1 u.d.i.p., konieczne jest zachowanie chronologii podejmowania czynności określonych w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Organ (podmiot zobowiązany) zatem w pierwszej kolejności powinien powiadomić wnioskodawcę o konkretnej wysokości żądanej opłaty, aby umożliwić mu podjęcie decyzji o pozostawieniu wniosku w pierwotnej jego wersji, ewentualnej zmianie wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub cofnięcia wniosku. W powiadomieniu, o którym mowa organ winien nadto wskazać przyczyny powstania kosztów udostępnienia informacji publicznej i wyjaśnić sposób ustalenia ich wysokości. Następnie, w zależności od stanowiska wnioskodawcy, podjąć działania związane z realizacją wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Prawidłowa wykładnia przepisów art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że organ ma nie tylko obowiązek właściwego powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty i poinformowania o ww. możliwych działaniach, ale także wyjaśnienia przyczyn powstania kosztów udostępnienia informacji publicznej i sposobu ustalenia ich wysokości. Dla oceny prawidłowości działań organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej kluczowe jest zatem to, czy wnioskodawca został w sposób prawidłowy poinformowany o ustaleniu opłaty za udostępnienie informacji publicznej przed jej udostępnieniem oraz okolicznościach dotyczących powstania tych kosztów i możliwości zmiany swojego wniosku (tak w uzasadnieniu wyroku WSA w Kielcach z dnia 27 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 530/24).

Z akt niniejszej sprawy wynika, że organ uchybił obowiązkowi prawidłowego powiadomienia skarżącego, zgodne z wymogiem wskazanym w przepisie art. 15 ust. 2 u.d.i.p., gdyż nie wydał aktu i tym samym nie dokonał prawidłowego powiadomienia o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Nieprawidłowe powiadomienie wnioskodawcy o ustalonej opłacie za udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku spowodowało, że akt ustalający opłatę wydany został z naruszeniem prawa materialnego. Termin do wydania aktu ustalającego opłatę za udzielenie informacji publicznej, o którym mowa w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. nie ma charakteru terminu procesowego – instrukcyjnego, lecz jest terminem prawa materialnego. Termin ten jest terminem ustanowionym dla podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, co oznacza, że tylko w tak zakreślonych ramach czasowych podmiot ten jest uprawniony do skorzystania ze swych kompetencji. Inaczej mówiąc podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej ma kompetencję do powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty z tytułu poniesienia dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji publicznej w formę wskazaną we wniosku jedynie do czasu upływu 14 dni od daty złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 2091/22). Skoro zatem e-mail z dnia 6 czerwca 2024 r. nie stanowił aktu związanego z ustaleniem wysokości opłaty z tytułu poniesienia dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji publicznej, to aktem tym było dopiero zaskarżone pismo z dnia 22 stycznia 2025 r., a więc skuteczne i prawidłowe powiadomienie dokonane zostało z uchybieniem ww. terminu.

Niezależnie od powyższego podnieść należy, że przewidziany w art. 15 u.d.i.p. wyjątek od zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej (art. 7 ust. 2 u.d.i.p.) dotyczy poniesienia przez zobowiązany podmiot dodatkowych kosztów. Przepis ten znajduje zastosowanie w dwóch przypadkach. Pierwszy z nich obejmuje koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji, innym niż jedna z form określonych w art. 12 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., zaś drugi wiąże się z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1789/17). Zatem przez "dodatkowe koszty" należy rozumieć rzeczywiste, ustalane każdorazowo przy realizacji danego wniosku, wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu udostępniającego informację, dodatkowe koszty rzeczowe lub osobowe poniesione przez adresata wniosku w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1302/17 i wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1159/17). Przy czym podkreślenia wymaga, że obciążenie opłatą za udzielenie informacji ma charakter uznaniowy. Zatem żądając ich, organ winien wykazać zasadność przyjęcia wystąpienia tzw. kosztów dodatkowych.

W stanie faktycznym sprawy, ustalając skarżącemu w piśmie z dnia 22 stycznia 2025 r. opłatę z tytułu udostępnienia informacji publicznej, organ ograniczył się jedynie do wskazania potencjalnych kosztów osobowych, tj. dodatkowego wynagrodzenia 2 pracowników, którego koszt określono na kwotę 260,98 zł, przy czym z załącznika do zaskarżonego aktu nie wynika nawet wprost liczba godzin nadliczbowych jaka będzie wiązała się z koniecznością pracy jednego pracownika przygotowującego żądane informacje w formie wskazanej we wniosku. Wskazano jedynie w jaki sposób wyliczono wynagrodzenie za 1 godzinę nadliczbową. W ocenie Sądu ustalona w ten sposób opłata mająca odpowiadać kosztom dodatkowym w podanym wyżej rozumieniu, w istocie rzeczy nie poddaje się kontroli Sądu, albowiem w piśmie z 22 stycznia 2025 r. organ nie zawarł żadnej dodatkowej argumentacji, która uzasadniałaby jego stanowisko co do tego, że koszty poniesione przez organ w związku z udostępnieniem informacji publicznej przekraczają normalne koszty funkcjonowania organu. Natomiast akt w przedmiocie wyznaczenia opłaty nie może być wydawany w sposób dowolny, gdyż w celu ograniczenia dostępu do informacji podmiot zobowiązany mógłby w każdym wypadku nakładać koszty dodatkowe a wnioskodawca, który nie byłby w stanie zweryfikować czy nałożona opłata jest zasadna czy nie, zawsze byłby narażony na poniesienie pewnego ryzyka zmiany wysokości tej opłaty w późniejszym czasie (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 923/21).

Ponadto, w zaskarżonym akcie nie wskazano wprost i jednoznacznie, jaka jest niezbędna – poza normalnymi kosztami funkcjonowania zobowiązanego podmiotu ilość oszacowanych godzin potrzebnych do przygotowania wnioskowanej informacji. W załączniku do aktu dokonano wyliczenia stawki godzinowej, ale domyślać się należy czy w przypadku pracownika nr 1 jest to jedna godzina, zaś w przypadku pracownika nr 2 liczba 1,5 dotyczy półtora godziny. Sąd w niniejszym składzie przychyla się do stanowiska, że żaden przepis ustawy o dostępie do informacji publicznej nie sprzeciwia się uprawnieniu podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji do odzyskania dodatkowych kosztów związanych z jej udostępnieniem, pod warunkiem jednak, że zostanie wykazane, że ów koszt przekracza jego normalne koszty funkcjonowania bazy technicznej i zasobów pracowniczych. Koszty osobowe (koszty pracy) mogą być bowiem traktowane jako dodatkowe koszty w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Warunkiem takiego uznania jest jednak to, że wystąpiła konieczność (potrzeba) zatrudnienia dodatkowej osoby do udzielenia informacji lub zapłacenia za nadgodziny pracownikowi.

W niniejszej sprawie organ nie wykazał, że wytworzenie żądanej informacji wymaga poniesienia dodatkowych kosztów, w tym kosztów związanych z dodatkowym, ponadwymiarowym zaangażowaniem pracowników i dodatkowym czasem ich pracy, a w szczególności że realizacja wniosku nie może nastąpić w ramach normalnego (standardowego) kosztu funkcjonowania podmiotu udostępniającego informację. Przez "dodatkowe koszty" udostępnienia informacji na wniosek należy rozumieć rzeczywiste, ustalane każdorazowo przy realizacji danego wniosku, wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania danego podmiotu udostępniającego informację, dodatkowe koszty rzeczowe lub osobowe (koszty pracy) poniesione przez ten podmiot w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Koszty osobowe mogą być traktowane jako dodatkowe koszty w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.d.i.p. tylko wówczas gdy potrzeba zatrudnienia pracownika w celu udzielenia wnioskowanej informacji w godzinach nadliczbowych wynika z niemożności wykonania tych czynności w ramach normalnego funkcjonowania podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 923/21; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Po 803/23; wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 55/24). Organ nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonego aktu, że wytworzenie żądanej przez skarżącego informacji wymaga dodatkowego, ponadwymiarowego zaangażowania dwóch pracowników, tym bardziej jeśli się uwzględni, że co do zasady wytworzenie informacji publicznej najczęściej wiąże się z dodatkowym nakładem pracy pracownika czy pracowników.

W związku z tym obowiązkiem organu było dokładne wykazanie, że koszty udostępnienia informacji publicznej przekraczają normalne koszty funkcjonowania organu, nadto winien on również przedstawić wyliczenie nakładu pracy, sposobu ustalenia ilości godzin potrzebnych do przygotowania wnioskowanej informacji, konkretnych dokumentów w których się one znajdują, sposobu w jaki żądana opłata została wyliczona, w tym i wykazania, że jej wysokość odpowiada rzeczywiście poniesionym dodatkowym kosztom Elementów tych zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonego aktu i stąd też, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. uchylono zaskarżony akt. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 P.p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia. Rzeczą podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych uchybień.