III OSK 1042/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-03-27	
Data wpływu	2025-06-05	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Hanna Knysiak - Sudyka
Olga Żurawska - Matusiak
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III SAB/Gl 755/24	
Skarżony organ	Burmistrz Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2026 nr 0 poz 143; art. 176 § 1 i pkt 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant starszy asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. - redaktora naczelnego czasopisma [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 kwietnia 2025 r. sygn. akt III SAB/Gl 755/24 w sprawie ze skargi M. J. - redaktora naczelnego czasopisma [...] na bezczynność Burmistrza Miasta L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. J. - redaktora naczelnego czasopisma [...] na rzecz Burmistrza Miasta L. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 8 kwietnia 2025 r. sygn. akt III SAB/Gl 755/24, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej p.p.s.a., oddalił skargę M. J. - redaktora naczelnego czasopisma [...] na bezczynność Burmistrza Miasta L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 26 sierpnia 2024 r. skarżący zwrócił się do Urzędu Miasta L. o informację, cyt. "czy UM weryfikuje czy w szkołach są różowe skrzynki". W odpowiedzi na wniosek, organ pismem z 5 września 2024 r., przesłanym elektroniczne na wskazany adres mailowy skarżącego, poinformował go, że Urząd Miasta L., jako organ prowadzący, weryfikuje dane w zakresie posiadania różowych skrzynek przez szkoły. Obecnie takie skrzynki posiada: Szkoła Podstawowa nr 3 oraz Szkoła Podstawowa nr 4 w L..

Oddalając skargę Sąd I instancji uznał, że do rozpoznania wniosku miała zastosowanie ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej "u.d.i.p."). Organ jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji mającej charakter informacji publicznej terminowo odpowiedział na wniosek i odpowiedź tę wysłał na wskazany we wniosku adres e-mailowy skarżącego. Argumentacji skarżącemu, iż nie otrzymał odpowiedzi na wniosek, przeczą przedłożone Sądowi dokumenty. Sąd dodał, że nie jest przedmiotem sprawy, z jakich przyczyn skarżący nie otrzymał lub nie odebrał wysłanej w tej sprawie korespondencji. Korespondencja obu stron była przekazywana zwykłą pocztą elektroniczną. Zdaniem Sądu, nieuprawnione jest założenie, że Burmistrz Miasta, jako organ administracji publicznej, poświadczył nieprawdę w niniejszej sprawie co do sporządzenia i wysłania z zachowaniem terminu informacji objętej wnioskiem. Z uwagi na powyższe, podniesione w skardze zarzuty pozostawania organu w bezczynności okazały się całkowicie niezasadne, wobec czego skarga podlegała oddaleniu.

Skargę kasacyjną wniósł skarżący, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił kwalifikowane naruszenie "art. 174 § 1" p.p.s.a. w zw. z:

1. art. 61 § 2 k.c. w zw. z art. 11 ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną przez wadliwą wykładnię, to przez uznanie, iż wprowadzenie pisma do środka komunikacji elektronicznej ze wskazaniem jakiegokolwiek adresu komunikacji elektronicznej stanowi formę doręczenia odpowiedzi w sposób pozwalający osobie, do której wysyłane jest pismo zapoznanie się z jego treścią,

2. art. 2 ust. 1 w zw. z art. 11 ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną przez wadliwe zastosowanie, to przez uznanie, iż przepis ma zastosowanie do zakończonego postępowania karnego, podczas gdy stosuje się go tylko w toku postępowania, a nie po jego zakończeniu,

3. art. 45 k.p.a. przez wadliwą wykładnię, a to przez uznanie, iż wprowadzenie pisma do środka komunikacji elektronicznej ze wskazaniem jakiegokolwiek adresu komunikacji elektronicznej stanowi formę doręczenia odpowiedzi, podczas gdy dziennikarzom działającym w zakresie zorganizowanych redakcji odpowiedzi udziela się na adres siedziby lub do rąk osób uprawnionych do odbioru pisma.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie "zaskarżonego postanowienia" i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania lub ewentualnie o zmianę "zaskarżonego postanowienia" i uwzględnienie wniosków skargi w całości. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa prawnego, wpisu oraz stawiennictwa na rozprawie wg klucza 350 km x 2 strony x 1,15 zł/km, co stanowi 805 zł za każdą rozprawę stacjonarną przed NSA w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że odpowiedź na wniosek została wysłana na nieprawidłowy adres mailowy, a okoliczność ta obciąża podmiot zobowiązany, nie zaś skarżącego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, dopuszczenie dowodu z dokumentów tj. wniosków o udostępnienie informacji publicznej z 16 listopada 2024 r., 9 grudnia 2024 r., 6 stycznia 2025 r., 6 maja 2025 r. (2 sztuki), na okoliczność posługiwania się przez skarżącego 3 różnymi adresami mailowymi, tj. [...], [...], [...] com, oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną podniesiono, że odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej została udzielona w terminie ustawowym. Dodano, że w treści skargi kasacyjnej skarżący powołuje się inne sprawy, niedotyczące wniosku z 26 sierpnia 2024 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 tej ustawy. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania, to zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13). Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (zob. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3171/12; por. też wyrok NSA z 6 grudnia 2012 r., II OSK 1426/11). A zatem Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2012 r., II OSK 2724/12). Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (zob. wyrok NSA z 5 sierpnia 2014 r., II FSK 2021/12,). Wskazuje się, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może uchylić zaskarżonego orzeczenia nawet wówczas, jeżeli dostrzega naruszenie przepisów prawa, które jednak nie zostało podniesione w zarzutach skargi kasacyjnej ani nie powoduje nieważności postępowania. Oddalenie skargi kasacyjnej nie oznacza zatem zawsze podzielenia wywodów Sądu pierwszej instancji, lecz świadczy o nieusprawiedliwionym charakterze zarzutów skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 28 listopada 2017 r., I OSK 1567/17).

Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Niezależnie od wymogu sporządzenia jej przez fachowego pełnomocnika, musi ona odpowiadać wymogom określonym w przepisach p.p.s.a., a jednym z elementów skargi kasacyjnej jest prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, co wynika z art. 176 § 1 p.p.s.a. Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę kasacyjną pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji Sądu. Znaczenie właściwego wskazania podstaw kasacyjnych wyraża się m.in. we wprowadzeniu przymusu adwokacko-radcowskiego dla sporządzenia skargi kasacyjnej. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Do autora skargi kasacyjnej należy prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 174 pkt 1 i 2 i 176 p.p.s.a.).

Niepodniesienie w rozpoznanej skardze kasacyjnej zarzutów w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, które służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy spowodowało, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjął, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

Z ustaleń Sądu I instancji wynika, że rozpoznawana sprawa dotyczy skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku skarżącego z 26 sierpnia 2024 r. o udostępnienie w trybie art. 3a i 4 ustawy Prawo prasowe informacji, w którym skarżący zapytał, czy Burmistrz Miasta L., jako organ prowadzący, weryfikuje dane w zakresie posiadania różowych skrzynek przez szkoły. Organ pismem z 5 września 2024 r., przesłanym zwykłą pocztą elektroniczną na wskazany adres mailowy wnioskodawcy, tj. w ustawowym terminie, poinformował go, że Urząd Miasta L., jako organ prowadzący, weryfikuje dane w zakresie posiadania różowych skrzynek przez szkoły. Obecnie takie skrzynki posiada: Szkoła Podstawowa nr 3 oraz Szkoła Podstawowa nr 4 w L.. Zdaniem Sądu I instancji, załatwieniu wniosku dostępowego dowodzą przedłożone Sądowi dokumenty.

Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznaje zarzut naruszenia art. 62 § 2 Kodeksu Cywilnego w zw. z art. 11 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (t.j. Dz. U. z 2024. poz. 1513). Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia tych przepisów w ich błędnej wykładni przez uznanie, że wprowadzenie pisma do środka komunikacji elektronicznej ze wskazaniem jakiegokolwiek adresu komunikacji elektronicznej stanowi formę doręczenia odpowiedzi w sposób pozwalający osobie, do której wysyłane jest pismo, zapoznanie się z jego treścią.

Zarzut błędnej wykładni prawa materialnego zobowiązuje skarżącego kasacyjnie do wykazania, że sąd pierwszej instancji dopuścił się błędu derywacyjnego, który w schemacie polega na prawidłowym doborze przepisów kształtujących prawnomaterialną podstawę wydanego rozstrzygnięcia (proces walidacji) przy jednoczesnym wadliwym odtworzeniu tej podstawy z uwagi na niepoprawną rekonstrukcję norm prawnych, które się na tę podstawę składają (proces derywacji). Naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię ma więc charakter wyłącznie normatywny, abstrahujący od okoliczności faktycznych danej sprawy. Jego istota polega na nieprawidłowym odtworzeniu poszczególnych elementów normy prawnej, która stanowiła podstawę rozstrzygnięcia kształtującego treść stosunku administracyjnoprawnego strony. Może więc dotyczyć albo niewłaściwego odtworzenia zakresu stosowania normy, czyli okoliczności faktycznych, w których znajduje zastosowanie (hipoteza normy prawnej), albo wadliwego ustalenia konsekwencji prawnych w sytuacji prawnej podmiotu, który znalazł się w okolicznościach faktycznych aktywujących tę normę (dyspozycja/sankcja normy prawnej). Niezależnie od tego, którego elementu normy prawnej dotyczy zarzut błędnej wykładni, odnosi się on wyłącznie do jej generalno-abstrakcyjnego wzorca, kształtowanego treścią przepisów, z których się ją wywodzi. Okoliczności faktyczne sprawy pozostają w tej przestrzeni ocen prawnych bez znaczenia.

W związku z powyższym należy przypomnieć, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, wyrok NSA z 1 lipca 2022 r., III OSK 1241/21). Tymczasem, omawianym zarzutem w istocie zakwestionowano prawidłowość oceny stanu faktycznego sprawy, a nie przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie wskazanych w zarzucie przepisów.

Nade wszystko trzeba jednak wskazać, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie interpretował przepisu art. 62 § 2 Kodeksu Cywilnego i art. 11 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (t.j. Dz. U. z 2024. poz. 1513). Jak już wyżej podano stwierdził, że organ odpowiedział skarżącemu na jego wniosek dostępowy drogą elektroniczną, na adres podany we wniosku, czym wypełnił obowiązek udostępnienia żądanej informacji publicznej. Należy tu powtórzyć za Sądem I instancji, że Prawo prasowe wyróżnia dwa tryby udzielania prasie wnioskowanych informacji. Pierwszy wynika z art. 3a Prawa prasowego, w którym przyjęto, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy u.d.i.p. Oznacza to, że jeżeli wnioskowana przez prasę informacja ma charakter informacji publicznej, to jej udostępnienie lub odmowa jej udostępnienia winna nastąpić w trybie u.d.i.p., a tym samym prasa w powyższym zakresie nie korzysta z regulacji prawnych innych niż te, które dotyczą ogółu społeczeństwa. Odrębny tryb udzielania prasie informacji uregulowany został w art. 4 Prawa prasowego i w tym zakresie prasa korzysta z regulacji specjalnie dla niej przewidzianej, która poszerza katalog podmiotów obowiązanych do udzielania informacji o podmioty niewymienione w u.d.i.p., ustanawiając autonomiczny tryb weryfikacji wywiązania się z obowiązku udzielenia prasie informacji w oparciu o tę regulację. W powyższym trybie obowiązani do udzielenia prasie informacji o swej działalności są: przedsiębiorcy, podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku (art. 4 ust. 1 Prawa prasowego). Tryb przewidziany w art. 4 ustawy Prawo Prasowe nie ma zatem zastosowania w niniejszej sprawie. Regulacje zawarte w ustawie o dostępie do informacji publicznej przewidują uproszczony sposób udostępniania żadnych informacji publicznych i wymagają tylko aby podmiot zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji publicznej przesłał tę informację drogą, którą otrzymał wniosek, oczywiście o ile wnioskodawca nie wskaże innego sposobu dostarczenia tej informacji, a wnioskodawca miał możliwość zapoznania się z tą informacją publiczną. Sąd I instancji stwierdził, że organ wywiązał się z tego obowiązku, a w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania regulujących ustalanie przez Sąd stanu faktycznego będącego podstawą wydania zaskarżonego wyroku.

Oczywiście niezasadny jest zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną w związku z art. 11 ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną. Przede wszystkim Sąd I instancji nie stosował tych przepisów. Zatem nie mógł ich naruszyć. Po wtóre autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia tych przepisów "poprzez uznanie, iż przepis ma zastosowanie do zakończonego postępowania karnego, podczas gdy przepis stosuje się tylko w toku postępowania, a nie po jego zakończeniu." Zatem uzasadnienie tego zarzutu nie ma związku z niniejszą sprawą, bowiem przedmiotem niniejszej sprawy jest wniosek skarżącego 26 sierpnia 2024 r., w którym skarżący zwrócił się o informację "czy UM weryfikuje czy w szkołach są różowe skrzynki".

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 45 k.p.a. przez jego wadliwą wykładnię. Autor skargi kasacyjnej twierdzi, że Sąd błędnie uznał, "iż wprowadzenie pisma do środka komunikacji elektronicznej ze wskazaniem jakiegokolwiek adresu komunikacji elektronicznej stanowi formę doręczenia odpowiedzi, podczas gdy dziennikarzom działającym w zakresie zorganizowanych redakcji odpowiedzi udziela się na adres siedziby lub do rąk osób uprawnionych do odbioru pisma".

Po pierwsze, Sąd I instancji nie interpretował art. 45 k.p.a. Zatem nie mógł go naruszyć przez błędna wykładnię. Po wtóre, jak już wspomniano wyżej, w niniejszej sprawie stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 16 ust. 2 u.d.i.p. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie tylko do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Skoro w niniejszej sprawie organ nie wydał takich decyzji, to do doręczenia pisma z 5 września 2024 r., (odpowiedzi na wniosek) przesłanego wnioskodawcy elektroniczne, nie ma zastosowania przepis art. 45 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego od skarżącego kasacyjnie na rzecz Burmistrza Miasta L., ograniczających się do wynagrodzenia radcy prawnego, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.