Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Zarządu Województwa Dolnośląskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Zarządem Województwa Dolnośląskiego a Burmistrzem Ząbkowic Śląskich w sprawie uzgodnienia zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego drogi gminnej oddala wniosek.

Pismem z 21 stycznia 2025 r. Zarząd Województwa Dolnośląskiego – Dolnośląska Służba Dróg i Kolei we Wrocławiu (Zarząd, ZWD) zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość powstałego pomiędzy nim a Burmistrzem Ząbkowic Śląskich, poprzez wskazanie Burmistrza Ząbkowic Śląskich jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku M.K. z 9.10.2024 r., reprezentującej D. S.A. (Spółka) w sprawie uzgodnienia zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego drogi gminnej, zgodnie z art. 35 pkt 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2024, poz. 320, Udp).

W uzasadnieniu wniosku ZWD wskazał, że działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...], obręb nr [...], gmina [...] stanowi własność Województwa Dolnośląskiego. Dla przedmiotowej nieruchomości Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą o numerze: [...]. Działka nr [...], obręb nr [...], gmina [...] położona jest poza głównym ciągiem drogi wojewódzkiej nr [...], przebiegającej od skrzyżowania z drogą krajową nr [...] do skrzyżowania z ul. [...]. ZWD podnosi, że wnioskowana także przez Spółkę lokalizacja zjazdu znajduje się w sięgaczu drogi gminnej - ulica [...] w miejscowości [...], jest drogą zakończoną ślepo i w chwili obecnie stanowi dojazd do istniejącej stacji paliw. Wnioskowany zjazd nie jest lokalizowany z jezdni drogi wojewódzkiej nr [...]. DSDiK nie zarządza i nie utrzymuje ani opisanego sięgacza drogi gminnej - ulica [...] w miejscowości [...], ani samej ul. [...]. Nie zostało również zawarte w trybie art. 19 ust. 4 Udp porozumienie pomiędzy zarządcami dróg regulujące kwestie zarządzania przedmiotowym odcinkiem drogi gminnej.

Dalej Zarząd zwrócił uwagę, że wniosek Spółki, w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z ulicy [...] w miejscowości [...], z działki drogowej nr [...], obręb nr [...], do nieruchomości - działka nr [...], obręb nr [...] oraz wniosek tej samej strony z tego samego dnia o uzgodnienie zmiany zagospodarowania działki nr [...] w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą, a także wniosek tej samej strony w tej samej sprawie z 20 grudnia 2024 r. dotyczy drogi gminnej - ulica [...] w miejscowości [...], której zarządcą zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 Udp jest Burmistrz Ząbkowic Śląskich. Wnioskowany zjazd stanowi część drogi gminnej łączącą jezdnię tej drogi z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym (działka nr [...], obręb nr [...]), stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazując na powyższe Zarząd wskazał, że zgodnie z art. 29 Udp budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W ocenie ZWD, skoro zarządcą drogi gminnej, ulica [...] w miejscowości [...] jest Burmistrz Ząbkowic Śląskich, to Dolnośląska Służba Dróg i Kolei we Wrocławiu (DSDiK) nie jest organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku w niniejszej sprawie.

Burmistrz Ząbkowic Śląskich w piśmie z 6 marca 2025 r. odpowiadając na wniosek ZWD przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Wskazał m. in., że po otrzymaniu pisma Spółki w sprawie uzgodnienia zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego drogi nr [...], obręb [...], jedn. ewid. [...] – miasto, zweryfikował w/w wniosek pod względem formalnym i ocenił, czy wniosek został złożony zgodnie z właściwością. Organ gminy na podstawie Informacji z operatu ewidencyjnego w zakresie gruntów z zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] oraz przeglądu księgi wieczystej nr [...] dla przedmiotowej działki ustalił, że działka o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], jedn. ewid. [...] - miasto jest własnością Województwa Dolnośląskiego, natomiast wykonanie zadań zarządcy drogi publicznej wykonuje DSDiK. Ponadto działki drogowe takie jak: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], jedn. ewid. [...] - miasto bezpośrednio przylegające do działki [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] – miasto również stanowią własność Województwa Dolnośląskiego, natomiast wykonanie zadań zarządcy drogi publicznej wykonuje DSDiK. Dla przedmiotowych nieruchomości Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Burmistrz podnosi, że nie zarządza i nie utrzymuje w/w działek. Natomiast działka nr [...] obręb [...] jedn. ewid. [...] - miasto stanowi własność Gminy [...], a gospodarowanie zasobem nieruchomości należy do Burmistrza Ząbkowic Śląskich. Dla przedmiotowej nieruchomości Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą o nr [...].

Burmistrz, biorąc pod uwagę art. 29 Udp, z którego wynika, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizacje zjazdu lub przebudowę zjazdu oraz stan faktyczny, iż działka drogowa nr [...] obręb [...], jedn. ewid. [...] - miasto ul. [...] stanowiącą własność i będąca w zarządzie Gminy [...], nie przylega do działki nr [...] obręb [...], jedn. ewid. [...] - miasto, uważa, iż organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowych wniosków jest DSDiK.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935, ze zm. Ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania m. in. sporów o właściwość. Spory te powstają w związku z odmienną oceną zakresu kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu m. in. Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z 14 czerwca 1960 r., Dz. U. 2024, poz. 572, K.p.a.), a organów administracji rządowej, określonej w przepisach prawa. Jako spór o właściwość określa się obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność stanowisk między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do załatwienia tej samej sprawy administracyjnej. Przy czym, nie chodzi o każdą sprawę, którą upoważniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale indywidualną sprawę należącą do jego kompetencji, a więc nie tylko rozstrzyganą przez organ administracji publicznej, ale też w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną. Aby można było mówić o sporze o właściwość, pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego musi zaistnieć rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej.

W negatywnym sporze o właściwość pozostaje ZWD i Burmistrz Ząbkowic Śląskich, nie jest podmiotem sporu DSDiK, która jest wyłącznie samorządową jednostką organizacyjną, będącą zarządem dróg i zarządca infrastruktury kolejowej, jak wynika z kopii Statutu DSDiK.

Przedmiotem sporu o właściwość jest kwestia ustalenia, który z organów jest właściwy do rozpoznania wniosku Spółki z 9 października 2024 r. o uzgodnienie zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego drogi gminnej – dz. nr ewid. [...], w trybie art. 35 ust. 3 Udp, z którego wynika, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Kwestię właściwości do rozpatrzenia wniosku Spółki o uzgodnienie zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego determinuje kategoria tej drogi, która z kolei przyporządkowuje jej zarządcę, zarządcą drogi gminnej jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), drogi wojewódzkiej zaś – zarząd województwa (art. 19 ust. 2 pkt 2 i 3 Udp). Zasady zaliczania dróg do oznaczonej kategorii regulują przepisy Udp, ta kwestia nie może być zaś przedmiotem samodzielnego ustalania przez sąd administracyjny w przedmiocie wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy braki materiału dokumentacyjnego powodują, że aktualnie nie można ustalić organu właściwego do rozpoznania sprawy. Oznacza to, że przedstawiając wniosek o rozstrzygnięcie sporu, organ wnioskujący nie załączył tego rodzaju dokumentów (chociażby sporządzonych w wystarczająco czytelnej technice mapy z operatu ewidencji gruntów), które pozwoliłyby rozpoznać dostatecznie istotę sprawy. Wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, czy też sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, aby można było precyzyjnie określić przedmiot sprawy. Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy do organów administracji publicznej (art. 7 K.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny.

Stanowiska prezentowane we wniosku, jak i w odpowiedzi na wniosek, dowodzą ponadto, że organy pozostają w sporze co do ustalenia faktycznego odnośnie kategorii drogi zlokalizowanej na działce oznaczonej nr [...], do której przylegać ma działka nr [...], na której planowana jest zabudowa. Organy pozostające w sporze nie ustaliły aktualnej podstawy prawnej statusu (kategorii) spornej drogi zlokalizowanej na dz. nr [...], nadto różnią się w jej oznaczeniu jako części spornej drogi (wnioskodawca podaje, że chodzi o działkę nr [...] [...], obręb [...], gmina [...], zaś Burmistrz wskazuje na działkę nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...]-miasto; dodatkowo Burmistrz w odpowiedzi na wniosek wywodzi, że działka wskazywana przez ZWD we wniosku stanowi własność osoby prywatnej, nadto wskazuje – powołując się na pismo DSDiK z 30 czerwca 2016 r., nr IPG/433/45/11 działki stanowiące ciąg drogi wojewódzkiej, które stały się własnością Gminy [...], w związku z wybudowaniem obwodnicy ul. Kamienieckiej, uwypuklając, że nie wymieniono tam działki oznaczonej nr [...]).

W tych okolicznościach przyjdzie uznać, że organy spierają się co do ustalenia faktycznego, chcąc wykorzystać tryb sporu kompetencyjnego do uzyskanie akceptu przez Naczelny Sąd Administracyjny dla swoich twierdzeń. W ocenie Sądu jest to jednak działanie chybione.

Tożsame stanowisko o pozorności sporu o właściwość wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 25 kwietnia 2025 r., II GW 20/25, w sprawie dotyczącej zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej.

Z tych względów i działając na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 i art. 166 oraz w zw. z art. 64/3 Ppsa, orzeczono, jak w sentencji.