Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie na uchwałę Rady Miejskiej w Sędziszowie z dnia 24 kwietnia 2003 r. nr III/32/2003 w przedmiocie nadania statutów sołectwom stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Rada Miejska w Sędziszowie uchwałą nr III/32/2003 z dnia 24 kwietnia

2003 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1, art. 36 ust. 2, art. 48 ust. 1

w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nadała statuty 31 sołectwom gminy Sędziszów w brzmieniu wskazanym

w załącznikach do uchwały.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Kielcach, Prokurator Rejonowy w Jędrzejowie wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości zarzucając istotne naruszenie przepisu prawa materialnego tj.:

- art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niepoddanie projektów statutu sołectw społecznym konsultacjom z mieszkańcami sołectw w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami oraz

- art. 35 ust. 1 i 3 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez umieszczenie w statutach sołectw stanowiących załącznik do ww. uchwały zapisów, które przekraczają zakres delegacji ustawowej w zakresie tego, co winien zawierać statut sołectwa, wynikającej z ustawy o samorządzie gminnym, tj. określenie w § 8 ust. 1, że dodatkowym warunkiem uczestnictwa w zebraniu wiejskim jest posiadanie czynnego prawa wyborczego do Rady Miejskiej; nadanie w § 7 ust. 2 pkt 1, § 21,

§ 22, § 25 ust. 2 i 4 organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji do powołania i odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej, przy określeniu warunków ważności dokonania odwołania sołtysa i rady sołeckiej wskazanych w § 25 ust. 3 i wskazanie, iż może to nastąpić w głosowaniu tajnym; określenie w § 13 ust. 2 zd. drugie, że zebranie wiejskie może postanowić

o przeprowadzeniu tajnego głosowania; wprowadzenie w § 5, § 15 ust. 2 zwrotu

"w szczególności" w przypadku określenia zakresu działania sołectwa, zadań Sołtysa, Rady Sołectwa; § 14 ust. 2-4 poprzez określenie w nich, że Sołtys może być zastępowany przez członków Rady Sołeckiej; wskazanie w § 18 ust. 2, że posiedzenie Rady Sołeckiej zwołuje Sołtys stosownie do potrzeb wynikających z bieżącej działalności, oraz iż Sołtys przewodniczy jej obradom.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że z zaskarżonej uchwały nie wynika, aby projekt statutu został poddany konsultacjom społecznym z mieszkańcami jednostki pomocniczej i czy rzeczywiście nastąpiło omówienie z tymi mieszkańcami proponowanych regulacji, a co najistotniejsze, czy faktycznie umożliwiono mieszkańcom wyrażenie opinii i zgłoszenie uwag do projektu nowego statutu.

Prokurator przedstawił również w skardze argumentację przemawiającą za zasadnością pozostałych zgłoszonych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Sędziszowa wniósł o umorzenie postępowania podnosząc, że zaskarżona uchwała została przez Radę Miejską uchylona w całości uchwałą z 29 stycznia 2020 r. nr XVII/160/2020. Ponadto Rada Miejska Sędziszów w uchwale z dnia 28 maja 2020 r. w sprawie "przekazania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargi Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie na akt prawa miejscowego wraz z odpowiedzią na skargę" podniosła, że konsultacje społeczne odbyły się "tak samo jak przy tworzenie jedno z sołectwa (Uchwała Nr II/17/2003 z dnia 14 marca 2003 r.) przy utworzeniu sołectwa." Biorąc pod uwagę, że powyższe miało miejsce prawie 15 lat temu, organowi nie udało się odnaleźć w zasobach archiwalnych dokumentacji potwierdzającej powyższe. Rada odniosła się także do pozostałych zarzutów skargi uznając je za niezasadne.

W piśmie procesowym z 7 września 2020 r. udzielając odpowiedzi na zapytanie Sądu organ wyjaśnił, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały "w tut. Gminie nie istniała uchwała określająca zasady i tryb konsultacji z mieszkańcami Gminy".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga Prokuratora okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty lub uchwały podejmowane przez jednostki samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o umorzenie postępowania sądowego, który ma uzasadniać fakt podjęcia przez Radę Miejską w Sędziszowie w dniu 29 stycznia 2020 r. uchwały

nr XVII/160/2020, uchylającej uchwałę zaskarżoną w kontrolowanej sprawie.

Wniosek organu nie może zostać uwzględniony, gdyż podnoszona na jego poparcie okoliczność pozostaje bez znaczenia prawnego. Od momentu bowiem, gdy zaskarżona uchwała weszła do obrotu prawnego, do chwili kiedy przestała obowiązywać, funkcjonowała w obrocie prawnym i wywołała określone skutki prawne. Stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Oznacza to, że uchwałę, której nieważność w całości lub w części stwierdził sąd administracyjny należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, natomiast uchylenie bądź zmiana uchwały wywołuje skutki dopiero od wejścia w życie "nowej" uchwały lub zmiany (skutek ex nunc). Dlatego podjęcie w dniu 29 stycznia 2020 r. przez Radę Miejską w Sędziszowie uchwały uchylającej uchwałę objętą skargą w sprawie, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego.

Nie jest sporne w sprawie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591, ze zm.) zwanej dalej u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2

i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie sołectw w gminie Sędziszów). Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, bez względu na datę jej podjęcia.

Najdalej idący zarzut skargi dotyczy naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektów statutów sołectw społecznym konsultacjom z mieszkańcami sołectw w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami.

Stosownie do treści art. 35 ust. 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Zgodnie natomiast z art. 5a ust. 1 u.s.g., w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy.

Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki, której samorząd ma być uregulowany statutem. Inaczej rzecz ujmując, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18 i powołane tam wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12; WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji

z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. także wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18, Lex nr 2625329). O legalności działania organu gminy podejmującego uchwałę w przedmiocie statutu jednostki pomocniczej rozstrzyga to, czy poprzedzające uchwalenie tego statutu konsultacje zostały przeprowadzone na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2003 r., zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, wskazuje na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji zarówno w przypadkach konsultacji przewidzianych ustawą, jak i konsultacji "fakultatywnych", przeprowadzanych

"w innych sprawach ważnych dla gminy" (U 10/01, OTK-A 2003, nr 3, poz. 23).

W orzecznictwie sądów administracyjnych odczytuje się art. 35 ust. 1 u.s.g.

w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie uchwały w przedmiocie nadania statutów tym jednostkom, prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkuje stwierdzeniem nieważności całej uchwały (zob. powołane już wyżej wyroki NSA, WSA w Gdańsku i WSA w Krakowie oraz wyroki: WSA w Gorzowie Wlk. z 5 czerwca 2019 r., II SA/Go 220/19; WSA w Krakowie z 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1324/18; z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13; z 11 października 2012 r.,

III SA/Kr 886/12; z 18 września 2014 r., III SA/Kr 380/14; WSA w Gliwicach z 14 grudnia 2015 r., IV SA/Gl 750/15; WSA w Warszawie z 16 grudnia 2015 r., II SA/Wa 673/15).

Przywołane wyżej poglądy orzecznictwa Sąd podziela.

W rozpoznawanej sprawie nie była sporna kwestia dotycząca ustawowego wymogu konsultacji z mieszkańcami sołectw treści statutów tych sołectw. Nie ulega również wątpliwości, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały z dnia 24 kwietnia 2003 r., nie obowiązywała w obrocie prawnym uchwała ustalająca zasady

i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, o jakiej mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g. Wynika to wprost z pisma organu z 7 września 2020 r., w którym wskazano, że uchwała określająca zasady i tryb konsultacji została podjęta dopiero w dniu 30 grudnia 2010 r. Także z protokołu sesji Rady Miejskiej w Sędziszowie z 24 kwietnia 2003 r. nie wynika, aby projekt statutów sołectw był konsultowany z ich mieszkańcami. W protokole znajduje się jedynie wzmianka, że za podjęciem uchwały w przedmiocie nadania statutów sołectwom głosowali wszyscy radni.

Niepodjęcie przez Radę Miejską uprzedniej uchwały ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, o jakiej mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g., przesądza w niniejszej sprawie o braku konsultacji wymaganych w art. 35 ust. 1 u.s.g. Brak takiej uchwały oznacza, że nie ma jakichkolwiek kryteriów prawnych

(a powinny one wynikać z takiej właśnie uchwały), wedle których można by stwierdzić, że konsultacje zostały przeprowadzone. Faktyczny sposób przeprowadzenia konsultacji nie może mieć bowiem charakteru dowolnego, a więc uzależnionego od pozaprawnej oceny organu gminy, który w danej sytuacji uznaje, że konsultacje winny przybrać taką, a nie inną formę, w zależności od aktualnego zapotrzebowania.

Dlatego nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy twierdzenie organu, że konsultacje faktycznie zostały przeprowadzone. Kryteria weryfikacji takiego twierdzenia powinny wynikać z uchwały podjętej przez radę gminy na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g., a takowej Rada Miejska nie podjęła przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały.

Wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z tymi mieszkańcami proponowanych regulacji, a co najistotniejsze, jako faktyczne umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu statutu. W praktyce może się to odbywać np. poprzez wywieszenie wymaganych informacji, dotyczących miejsca udostępnienia projektu statutu oraz terminu, sposobu i formy zgłaszania uwag, na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, na tablicach ogłoszeń znajdujących się w pobliżu miejsc zamieszkania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, poprzez stronę internetową urzędu, BIP, a także w każdy inny zwyczajowo przyjęty sposób. Chodzi o stworzenie realnych możliwości sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji, a potem także – rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń przez organ gminy w trakcie procedury zakończonej uchwaleniem statutu jednostki pomocniczej. Wszystkie te elementy, zawierające zarówno zasady jak i tryb przeprowadzenia konsultacji społecznych, określać powinna uchwała podjęta

w oparciu o art. 5a ust. 2 u.s.g. Ustalenie, że konsultacje zostały przeprowadzone

w rozumieniu art. 35 ust. 1 u.s.g., może nastąpić wyłącznie poprzez stwierdzenie zgodności pomiędzy regulacjami uchwały, o jakiej mowa wyżej, a procedurą konsultacyjną faktycznie przeprowadzoną przez organ gminy.

Z tych powodów Sąd ocenił jako zasadny zarzut skargi dotyczący istotnego naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g., stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g.

Z uwagi na to, że uwzględnieniu podlegał najdalej idący zarzut skargi powodujący konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, za bezprzedmiotowe i niemające znaczenia dla wyniku sprawy Sąd uznał merytoryczne odniesienie się do pozostałych zarzutów Prokuratora dotyczących niektórych przepisów statutów.