Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia del. WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 17 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Powiatu Jaworskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 84/21 w sprawie ze skargi Gminy Jawor na uchwałę Rady Powiatu Jaworskiego z dnia 8 czerwca 2020 r. nr XXI/118/20 w przedmiocie pozbawienia końcowego odcinka drogi powiatowej na terenie gminy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ("WSA") we Wrocławiu wyrokiem z 11 maja 2022 r. III SA/Wr 85/21, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej powoływanej jako: "ppsa"), w sprawie ze skargi Gminy Jawor na uchwałę Rady Powiatu w Jaworze z dnia 8 czerwca 2020 r. nr XXI/118/20 w przedmiocie pozbawienia dróg powiatowych położonych na terenie gminy Jawor, Powiat Jaworski, kategorii drogi powiatowej, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądził od Powiatu Jaworskiego na rzecz skarżącej Gminy Jawor kwotę 300 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rady Powiatu Jaworskiego, zwana dalej również: "skarżącą kasacyjnie", zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o uchylenie skarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie skarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu. Ponadto, wniosła o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych, oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego tj. naruszenie art. 10 ust. 5a, 5b i 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 471 ze zm., dalej: udp) przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że warunkiem skutecznego pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinka drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w art. 10 ust. 5a, udp jest uprzednie pozbawienie kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w art. 10 ust. 5 udp, w chwili pozbawiania kategorii drogi powiatowej odcinka drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, podczas gdy prawidłowa wykładnia przedmiotowych przepisów winna prowadzić do wniosku, że dla skutecznego pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinka drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w art. 10 ust. 5a udp, wystarczy informacja, o której mowa wart. 10 ust. 5b udp, tj. informacja przekazana zarządowi powiatu przez zarząd województwa o zamiarze podjęcia uchwały,

2. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 79 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020 r. poz. 920, dalej: "usp") przez przyjęcie, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem, a w konsekwencji nieważna, podczas gdy przedmiotowa uchwała jest zgodna z prawem, a w konsekwencji ważna, ponieważ:

– w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywała i była wykonalna uwzględniona przez organ uchwała nr Xlll/317/19 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 28 listopada 2019 r., a nadto

– po stwierdzeniu nieważności ww. uchwały, w dniu 25 lutego 2021 r. Sejmik Województwa Dolnośląskiego przyjął uchwałę nr XXVIII/619/21 w sprawie pozbawienia drogi wojewódzkiej bez numeru (dawna droga wojewódzka nr 363) w granicach powiatu jaworskiego i powiatu średzkiego kategorii dróg wojewódzkich, co konwalidowało zaskarżoną uchwałę.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Skarżąca Gmina Jawor nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).

W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach określonych w art. 174 ppsa, tj. na przewidzianym w pkt 1 naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 10 ust. 5a, 5b i 5c udp. Drugi zaś zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa dotyczy naruszenia art. 79 ust. 1 zd. 1 usp.

W takiej sytuacji z reguły w pierwszej kolejności, podlegają rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jednakże w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na treść zarzutów skargi kasacyjnej, zasadnicze znaczenie w sprawie ma rozstrzygnięcie o zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zinterpretowanie prawa materialnego wyznacza bowiem kierunek dokonywanych ustaleń. Dlatego też gdy źródłem wadliwego dokonania ustaleń w wyniku źle przeprowadzonego postępowania może być błędna wykładnia prawa materialnego, najpierw Naczelny Sąd Administracyjny powinien ocenić zarzuty dokonania błędnej wykładni prawa materialnego. Ocena ta przesądzi bowiem o trafności rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji w przedmiocie stwierdzenia nieważności skarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ppsa.

Przystępując do kontroli wyroku WSA we Wrocławiu, który rozpoznał sprawę zaskarżonej uchwały Rady Powiatu w Jaworze z dnia 8 czerwca 2020 r. nr XXI/118/20 w przedmiocie pozbawienia dróg powiatowych położonych na terenie gminy Jawor, Powiat Jaworski, kategorii drogi powiatowej, należy wyjaśnić, że została ona wydana na podstawie art. 10 ust. 5c udp w trybie tzw. kaskadowego przekazania dróg. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że istota sporu w niniejszej sprawie ma charakter prawny – dotyczy rozstrzygnięcia kwestii, czy regulacja art. 10 ust. 5c udp obejmuje odcinki dróg powiatowych, których uprzednie przekazanie w trybie art. 10 ust. 5 do 5b udp przez stosowną jednostkę samorządu województwa zostało następnie stwierdzone jako nieważne przez WSA.

Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie powołać się na wykładnię prawa jednolicie przedstawianą w orzecznictwie sądów administracyjnych, a uwzględniającą pogląd prawny zawarty w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 maja 2015 r. Kp 2/13. Zgodnie z nią art. 10 udp, regulujący zagadnienie pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii, stanowi wyraz założonej przez ustawodawcę alokacji dróg zgodnie z ich funkcją w sieci dróg i zgodnie z podziałem na drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne. Ustalone w nim reguły odnoszą się do dwóch odrębnych przypadków, w których dojdzie do potrzeby dekategoryzacji dróg publicznych. Pierwszy przypadek zachodzi w sytuacji ustalonej w art. 10 ust. 1-3 udp, w której stosuje się tryb właściwy do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii. Drugi przypadek zachodzi w sytuacji ustalonej w art. 10 ust. 5 i nast. udp. Zgodnie z art. 10 ust. 5 udp odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Z kolei w świetle art. 10 ust. 5a udp sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Na podstawie art. 10 ust. 5b udp zarząd województwa informuje zarząd powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5a, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem. Z kolei rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej (art. 10 ust. 5c udp), zarząd powiatu informuje zaś wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (art. 10 ust. 5d udp).

Tym samym wskazania wymaga, że przepisy regulujące tzw. kaskadowe przekazywanie dróg, tj. art. 10 ust. 5-5d udp, stanowią lex specialis w stosunku do zawartej w art. 10 ust. 1-3 udp regulacji normującej kwestie związane z pozbawieniem drogi dotychczasowej kategorii w trybie zwykłym. Z charakteru regulacji zawartych w art. 10 ust. 5-5d udp wynika, że do zmiany kategorii drogi w trybie kaskadowym nie stosuje się zarówno wymogu jednoczesnego zaliczenia tej drogi odpowiednią uchwałą do nowej kategorii, bo następuje to z mocy prawa miejscowego (jako skutek podjęcia uchwały o pozbawieniu drogi kategorii), jak i wymogu, że pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.

Zastosowanie trybu pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinka tej drogi, na podstawie art. 10 ust. 5c udp, wymaga spełnienia określonego w ustawie trybu i przesłanek. W świetle regulacji art. 10 ust. 5 udp warunkiem sine qua non dokonania zmiany kategorii dróg, w opisanym powyżej trybie tzw. kaskadowym, jest wybudowanie nowej drogi krajowej oddanej do użytkowania zastępującej odcinek dotychczasowy. Dotychczasowy odcinek zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej na mocy art. 10 ust. 5 udp. Dopiero taki stan może uruchomić dalszy "kaskadowy" mechanizm przekazywania dróg. W świetle bowiem art. 10 ust. 5a udp sejmik województwa może podjąć uchwałę o pozbawieniu odcinka drogi przysługującej mu kategorii drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Dopiero powyższe może uruchomić "kaskadowy" mechanizm przekazywania "zbędnych" dróg wojewódzkich przez samorząd województwa powiatowi. Następnie, w myśl art. 10 ust. 5c udp, rada powiatu może w drodze uchwały pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej z mocy prawa.

W konsekwencji powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ stanowiący powiatu, stosując delegację z art. 10 ust. 5c udp, nie ma swobody w "kaskadowym" pozbawieniu danego odcinka drogi dotychczasowej kategorii powiatowej. W zakresie swojego władztwa jest ograniczony nie tylko wymogami wskazanymi w art. 10 ust. 5c udp, ale przede wszystkim jest uzależniony od uprzedniej dekategoryzacji tego odcinka, jako drogi krajowej, w wyniku wybudowania nowej drogi (art. 10 ust. 5 udp) i jego przekazania przez sejmik województwa (art. 10 ust. 5a-5b udp). Dopiero wówczas aktualizuje się kompetencja stanowiąca rady powiatu z art. 10 ust. 5c udp.

Przewidziany w art. 10 ust. 5a-5f udp szczególny tryb pozbawiania dróg publicznych określonych kategorii (tzw. tryb kaskadowy) ma więc ograniczony zakres zastosowania, albowiem wiąże się z procedurami uchwałodawczymi zstępującego pozbawiania określonych odcinków dróg kategorii wyższej i zaliczania ich do kategorii niższej w związku z pierwotnym oddaniem do użytkowania nowego odcinka drogi krajowej i pozbawieniem dotychczasowego odcinka tego rodzaju drogi statusu drogi krajowej (tak: NSA w wyrokach z 9 kwietnia 2024 r. II GSK 132/21 i II GSK 1753/23). Z tego względu za niemożliwe do zaaprobowania należy uznać stanowisko wyrażone przez autora skargi kasacyjnej, że dla skutecznego pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinka drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w art. 10 ust. 5a udp wystarczy informacja, o której mowa wart. 10 ust. 5b udp, tj. informacja przekazana zarządowi powiatu przez zarząd województwa o zamiarze podjęcia uchwały, bez samego podjęcia tejże uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem wyrażoną w zaskarżonym wyroku ocenę, że w niniejszej sprawie nie ziściły się warunki "kaskadowego" przekazania drogi powiatowej na podstawie art. 10 ust. 5c udp. Przekazanie skarżącej Gminie Jawor odcinka drogi powiatowej, objętego zaskarżoną uchwałą nie było prawidłowe, gdyż nie został skutecznie uruchomiony uprzedni "kaskadowy" mechanizm przekazania tej drogi jako wojewódzkiej na podstawie art. 10 ust. 5a-5b udp. WSA we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z 2 września 2020 r. III SA/Wr 28/20 stwierdził bowiem nieważność uchwały Sejmiku Województwa Dolnośląskiego nr Xlll/317/19, w oparciu o którą została podjęta zaskarżona uchwała. Wyrok ten stał się prawomocny 27 października 2020 r. Na dzień podejmowania uchwały nr XXI/118/20 z dnia 8 czerwca 2020 r. przez Radę Powiatu w Jaworze uchwała Sejmiku Województwa Dolnośląskiego nr Xlll/317/19 pozostawała więc w obrocie prawnym, jednakże późniejsze prawomocne stwierdzenie jej nieważności przez wojewódzki sąd administracyjny spowodowało, że odpadła podstawa prawna do podjęcia skarżonej uchwały i to odpadło wstecznie, czyli z mocą ex tunc, czyli z chwilą jej podjęcia (por. wyrok TK z 9 grudnia 2003 r. P 9/02 oraz NSA z 20 lutego 2018 r. II GSK 1366/16).

Wobec czego nie można uznać, aby nastąpiło przekazanie dróg wojewódzkich Powiatowi Jaworskiemu w zakresie określonym wyeliminowaną z obrotu prawnego uchwałą Sejmiku Województwa Dolnośląskiego nr Xlll/317/19. W efekcie sekwencyjnym Rada Powiatu w Jaworze nie mogła podjąć skarżonej uchwały pozbawiającej kategorii drogi powiatowej jej sporny odcinek, nawet jeżeli uprzednio Zarząd Województwa zrealizował obowiązek wynikający z art. 10 ust. 5b udp, tj. poinformował Zarząd Powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5a, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem. Sama bowiem informacja zarządu województwa przekazywana w trakcie procedury dekategoryzacji drogi nie wywołuje skutków materialnoprawnych. Tym samym całkowicie nietrafnym jest podniesiony przez skarżącego kasacyjnie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 5a, 5b i 5c udp.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym wadliwe zastosowanie art. 79 ust. 1 zd. 1 usp, zgodnie z którym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Przepis ten ma bowiem charakter jedynie wynikowy i stanowi wzorzec kontroli sądowej – wymaga każdorazowo ustalenia przez sąd administracyjny naruszenia, jakich konkretnie przepisów szczególnych dopuścił się organ, podejmując zaskarżoną uchwałę. Jest to zatem norma odniesienia wyprowadzana z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających oraz wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne, które dla swojej skuteczności powinny być powiązane z normami dopełnienia wskazującymi, jakie to naruszenia przepisów lub brak ich naruszenia uzasadnia bądź nie uzasadnia wydanie wyroku o określonej treści. Tego zabrakło w procedowanej skardze kasacyjnej przy formułowaniu zarzutu naruszenia przepisów postępowania, co uniemożliwia rozpoznanie go merytorycznie.

Wobec uznania, że skargi kasacyjnej nie oparto na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 ppsa.