Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Tłuszcz od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 2154/25 w sprawie ze skargi Gminy Tłuszcz na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 lipca 2025 r. nr WP-I.4131.131.2025 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 2154/25, oddalił skargę Gminy Tłuszcz (dalej: "skarżąca" lub "Gmina") na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 lipca 2025 r. nr WP-I.4131.131.2025 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda Mazowiecki (dalej: "Wojewoda" lub "organ") rozstrzygnięciem nadzorczym z 10 lipca 2025 r., znak WP-.4131.131.2025, na podstawie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 86 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 737 ze zm.; dalej: "u.s.g") po rozpoznaniu wniosku Związku [...] z 5 czerwca 2025 r., stwierdził nieważność Zarządzenia Burmistrza Tłuszcza Nr 0050.34.2025 z dnia 27 marca 2025 r. w sprawie standaryzacji zatrudnienia administracji i obsługi w jednostkach oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Tłuszcz.

Organ zaznaczył, że podstawę prawną zarządzenia stanowi art. 33 ust. 5 u.s.g. oraz art. 10 ust. 1 pkt 4, art. 29 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 57 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 737 ze zm.; dalej: "Prawo oświatowe"). Organ nadzoru zobowiązany jest do badania zgodności aktów prawnych podejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego ze stanem prawnym obowiązującym w dacie ich podjęcia i w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, do podjęcia interwencji, stosownej do posiadanych kompetencji w tym zakresie.

Wojewoda wskazał, że w zarządzeniu przyjęto standardy zatrudnienia pracowników administracji i pracowników obsługi w przedszkolach, w przedszkolach wchodzących w skład zespołów szkół i zespołów szkolno-przedszkolnych, w oddziałach przedszkolnych funkcjonujących w szkołach podstawowych oraz w szkołach, dla których organem prowadzącym jest Gmina Tłuszcz, poprzez określenie wymiaru etatu na określonych stanowiskach w zależności od: umiejscowienia przedszkola w strukturze jednostek oświatowych (§ 2 ust. 1, § 3 i § 6 zarządzenia), dziennego czasu pracy oddziału (§ 2 ust. 2, § 3 i § 6 zarządzenia), liczby uczniów (§ 4 ust. 1 i ust. 3 lit. a i c, § 6 zarządzenia), powierzchni terenu szkolnego (§ 4 ust. 2 i § 6 zarządzenia), powierzchni terenu do sprzątania (§ 4 ust. 3 lit. a i b, § 6 zarządzenia), liczby posiłków (§ 5 ust. 1 - 3, § 7 zarządzenia) oraz dowożenia posiłków (§ 5 ust. 4 zarządzenia).

Na podstawie § 12 zarządzenia datę ostatecznego dostosowania obecnego zatrudnienia do standardów określonych w niniejszym zarządzeniu w zakresie liczby etatów ustalono na dzień 31 sierpnia 2025 r. Ponadto, stosownie do § 10 zarządzenia, przewidziano coroczną weryfikację zatrudnienia pracowników na dzień 31 sierpnia oraz 30 marca (w celu przygotowania projektu organizacji na kolejny rok szkolny), według metryki określonej w załączniku nr 1 do zarządzenia. Załącznik nr 1 do zarządzenia obejmuje wzór oświadczenia dyrektora szkoły lub przedszkola obejmującego m.in następujące dane: liczba dzieci w przedszkolu, liczba dzieci w oddziałach przedszkolnych, liczba uczniów w szkole, powierzchnia przedszkola/oddziałów przedszkolnych, powierzchnia szkoły, powierzchnia terenu szkolnego z wyłączeniem terenu zabudowy, administracja w etatach, obsada stołówki szkolnej/przedszkolnej w etatach, pracownicy obsługi (sprzątaczka, szatniarz, woźny), pracownicy obsługi, konserwator, robotnik gospodarczy, dozorca) oraz inne etaty wynikające ze specyfiki szkoły.

Natomiast na podstawie § 9 zarządzenia dopuszczono odstępstwa od przyjętych standardów, po uzyskaniu zgody organu prowadzącego, na uzasadniony wniosek dyrektora jednostki oświatowej.

Organ przywołując treść art. 29 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 10 ust. 1 pkt 4, art. 57 ust. 1 i 2 pkt 1 i 3 Prawa oświatowego oraz art. 30 ust. 1 u dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.; dalej: "u.s.g."), wskazał, że żaden przepis prawa nie przyznaje wójtowi kompetencji do wydawania aktów wewnętrznych regulujących generalne kwestie organizacji szkół, gdyż te należą do wyłącznych kompetencji dyrektora danej jednostki. Wójt jako organ prowadzący szkołę sprawuje nadzór nad przestrzeganiem przepisów organizacyjnych, które dotyczą finansów jednostki oraz ogólnego zarządu szkołą lub placówką. Tym samym Burmistrz Gminy wydając przedmiotowe zarządzenie wykroczył poza swoje ustawowe kompetencje, co obliguje Wojewodę do stwierdzenia nieważności tego aktu.

Do podobnych konkluzji doszedł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, do którego skarżący złożył skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z 10 lipca 2025 r.

W ocenie Sądu pierwszej instancji analiza przepisów określających kompetencje wójta - art. 30 ust. 2, art. 31, art. 31 a i art. 31 aa, art. 33 ust. 5 u.s.g. - wskazuje na brak upoważnienia do określania w drodze zarządzenia zasad standaryzacji zatrudnienia administracji i obsługi w jednostkach oświatowych, dla których "organem prowadzącym jest Gmina Tłuszcz". Określenie takich zasad jest w rzeczywistości ograniczeniem uprawnień kierownika gminnej jednostki organizacyjnej - w sprawie niniejszej dyrektora szkoły.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 4 Prawa oświatowego organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 120) i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki. Z ww. zakresu czynności nie wynika uprawnienie organu prowadzącego do "standaryzacji zatrudnienia administracji i obsługi w jednostkach oświatowych".

Z kolei zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa oświatowego, w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego wójt (burmistrz) wykonuje zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w art. 10 ust. 1 pkt 1-5, 6 i 7, art. 15 ust. 6 i 6a, art. 56 ust. 2, art. 57, art. 62 ust. 2, art. 63 ust. 1, 12-14, 18, 20 i 21 a, art. 64 ust. 1, art. 65 ust. 1, art. 66 ust. 1, art. 68 ust. 7 i 9, art. 68 ust. 8, art. 71 ust. 2 i 3, art. 88 ust. 4, art. 89 ust. 6 i 7, art. 91 ust. 8 oraz art. art. 106 ust. 3, 5 i 6, art. 107 ust. 6, 8, 9 i 9a, art. 110 ust. 3, art. 117 ust. 8, art. 125a ust. 5 oraz art. 127 ust. 6,16a, 17 i 17a i art. 128 ust. 1 i 8. Również żaden z ww. przepisów nie dotyczy zarządzeń w przedmiocie "standaryzacji zatrudnienia administracji i obsługi w jednostkach oświatowych".

Wymieniony w ww. katalogu przepisów Prawa oświatowego art. 57 ust. 1 stanowi zaś, że organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. Sprawowanie nadzoru nie jest więc równoznaczne z ustalaniem wiążącej kierownika jednostki organizacyjnej gminy (szkoły) "standaryzacji zatrudnienia administracji i obsługi w jednostkach oświatowych". Ustalanie takich bowiem zasad mieści się w ramach zarzadzania placówką oświatową przez jej kierownika (dyrektora szkoły), a nie w ramach władczych kompetencji wójta (burmistrza).

Kompetencje dyrektora szkoły lub placówki w zakresie ustalonym kwestionowanym przez Wojewodę co do ważności zarządzeniem Burmistrza Tłuszcza wymienione są w art. 68 ust. 1, pkt 1 i 5 Prawa oświatowego. Zgodnie z tym przepisem, dyrektor szkoły lub placówki kieruje działalnością szkoły lub placówki oraz reprezentuje ją na zewnątrz, dysponuje środkami określonymi w planie finansowymi szkoły lub placówki zaopiniowanym przez radę szkoły lub placówki i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie, a także może organizować: administracyjną, finansową i gospodarczą obsługę szkoły lub placówki.

Konkludując Sąd pierwszej instancji podzielił wyrażony przez Wojewodę w zaskarżonym rozstrzygnięciu pogląd, że zarządzenie Burmistrza naruszało prawo w sposób, który nakazywał organowi nadzorczemu stwierdzenie jego nieważności. Słusznie stwierdził Wojewoda, że żaden przepis prawa nie przyznaje burmistrzowi kompetencji do wydawania aktów wewnętrznych regulujących kwestie organizacji szkół. Organ prowadzący szkołę sprawuje nadzór nad przestrzeganiem przepisów organizacyjnych, które dotyczą finansów jednostki oraz ogólnego zarządu szkołą lub placówką. Jego kompetencje nie obejmują uprawnienia do wydawania aktów prawnych, określających kwestie organizacji szkoły.

Od powyższego wyroku Gmina Tłuszcz wywiodła skargę kasacyjną, zarzucając orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

1. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 57 ust. 1 i 2 Prawa oświatowego, polegające na przyjęciu, że nadzór organu prowadzącego w zakresie spraw finansowych i administracyjnych nie obejmuje uprawnienia do wprowadzania standardów planistycznych i organizacyjnych dotyczących zatrudnienia personelu niepedagogicznego, podczas gdy przepis ten obejmuje realne narzędzia nadzoru organizacyjno-finansowego, w tym możliwość ustanawiania ram planowania kosztów w jednostkach oświatowych;

2. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 10 ust. 1 pkt 4 Prawa oświatowego przez jego zawężającą wykładnię sprowadzającą obowiązek organu prowadzącego do zapewnienia obsługi administracyjnej i finansowej wyłącznie do czynności rachunkowych w rozumieniu ustawy o rachunkowości, z pominięciem, że zapewnienie obsługi administracyjno-gospodarczej obejmuje również racjonalne kształtowanie i planowanie zasobów kadrowych niezbędnych do jej realizacji;

3. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa oświatowego w zw. z art. 30 ust. 1 i art. 33 ust. 5 u.s.g. przez przyjęcie, że organ wykonawczy gminy nie posiada kompetencji do wydawania wewnętrznych aktów kierownictwa (o charakterze organizacyjno-finansowym) adresowanych do jednostek organizacyjnych gminy w celu wykonywania zadań gminy i realizacji budżetu;

4. niewłaściwe zastosowanie art. 44 ust. 3 pkt 1, art. 53 ust. 1 oraz art. 68 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, polegające na przyjęciu, że obowiązek celowego i oszczędnego wydatkowania środków publicznych oraz realizacji kontroli zarządczej nie uzasadniają przyjęcia standardów planowania zatrudnienia w jednostkach oświatowych;

5. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 §1 p.p.s.a., poprzez brak pełnego i rzetelnego odniesienia się przez Sąd do istotnych argumentów strony, w szczególności dotyczącego braku uwzględnienia okoliczności charakteru planistycznego zarządzenia Burmistrza, zawartego w zarządzeniu mechanizmu odstępstw oraz braku ingerencji w stosunki pracy;

6. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo błędnej subsumpcji i uznania, że samo wprowadzenie standardów planowania etatyzacji jest tożsame z ingerencją w kompetencje pracodawcze dyrektora.

Wobec powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie Gmina Tłuszcz wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina przedstawiła argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Pismem z dnia 10 marca 2026 r. skarżąca zrzekła się rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143; dalej: "p.p.s.a."), gdyż strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.

Jak wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. rola Naczelnego Sądu Administracyjnego sprowadza się do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu branych pod uwagę z urzędu przyczyn nieważnościowych. W przedmiotowej sprawie nie stwierdzono okoliczności, które mogłyby skutkować nieważnością postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Podobnie nie ziściły się również przesłanki z art. 189 p.p.s.a., brane pod uwagę z urzędu. W konsekwencji zakres kontroli realizowanej przez NSA wyznaczają przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia, który w odróżnieniu od Sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.), lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy kasacyjne wyznacza przepis art. 174 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę kasacyjną można oprzeć na:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący w rozpoznawanej sprawie podniósł obie kategorie zarzutów kasacyjnych, a zatem w pierwszej kolejności rozważaniom poddane zostaną zarzuty dotyczące przepisów postępowania, bowiem od prawidłowości ustalenia przebiegu stanu faktycznego sprawy lub braku skutecznego jego podważenia uzależniona jest możliwość weryfikacji poprawności zastosowania przepisu prawa materialnego pod ustalony stan faktyczny.

Skarga kasacyjna oceniana wedle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Najdalej idącym zarzutem jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. Zarzut ten należy uznać za niezasadny. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może osiągnąć zamierzony przez skarżącego kasacyjnie skutek jedynie wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, opisano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie.

Należy też podnieść, że nawet brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze sam w sobie nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem jest, czy też może nim być - to jest uchybieniem stanowiącym uzasadnioną podstawę uchylenia wyroku - pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz - co istotne - wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia, sąd ten mógłby jednak inaczej orzec w sprawie (por. wyrok NSA z 1 kwietnia 2026 r., III OSK 2936/24). Powyższe sytuacje nie miały miejsca w niniejszej sprawie.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być uzasadniony, jeżeli sąd nie zauważy lub nie weźmie pod uwagę niewskazanego w skardze naruszenia lub niezastosowania istotnego dla sprawy przepisu prawnego albo pominie ważną okoliczność faktyczną. Chodzi zatem o sytuacje, które wskazują na to, że w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku, względnie gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy zarzuty bądź powołała dowody, które zostały przez wojewódzki sąd administracyjny pominięte (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., II GSK 96/17), nie zaś o przypadki, w których sąd ocenił wszystkie doniosłe prawnie okoliczności w ramach prawidłowo przyjętego stanu sprawy, jednakże ocena ta - zdaniem skarżącej kasacyjnie strony - była błędna (popełniony został błąd wykładni lub subsumcji). Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że Sąd rozważył wszystkie kwestie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Fakt, że Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, nie oznacza naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę mając na uwadze w szczególności podstawy prawne wskazane w zarządzeniu Nr 0050.34.2025 Burmistrza Tłuszcza z dnia 27 marca 2025 r. w sprawie standaryzacji zatrudnienia administracji i obsługi w jednostkach oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Tłuszcz. Dokonał również analizy przepisów prawa w celu ustalenia normy kompetencyjnej uzasadniającej wydanie zarządzenia zakwestionowanego przez organ nadzoru.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. trzeba wskazać, że zgodnie z jednolitym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądów administracyjnych przepis ten, zgodnie z którym: "W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części" ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak np. art. 146 § 1, art. 147, czy art. 145 § 1 p.p.s.a. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym jej zdaniem Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy (por. wyrok NSA z 1 września 2011 r., I OSK 1499/10; wyrok NSA z 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14; wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1084/14). Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Z powyższych względów również ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 57 ust. 1 i 2 ustawy Prawo oświatowe należy stwierdzić, iż przepis ów stanowi: "1. Organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów.

2. W zakresie wymienionym w ust. 1 nadzorowi podlega w szczególności:

1) prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem;

2) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów;

3) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki".

Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni powyższych przepisów, wskazując, że w ramach nadzoru sprawowanego przez organ prowadzący szkołę lub placówkę nie mieści się ustalanie wiążącej dla kierownika placówki oświatowej standaryzacji zatrudnienia i obsługi w jednostkach oświatowych, gdyż ustalanie takich zasad leży w kompetencji jej kierownika – dyrektora szkoły. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał regulację art. 68 ust. 5 ustawy Prawo oświatowe, choć w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji omyłkowo wskazano art. 68 ust. 2. Zgodnie z art. 68 ust. 5 ustawy Prawo oświatowe dyrektor jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami. Dyrektor w szczególności decyduje w sprawach:

1) zatrudniania i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników szkoły lub placówki;

2) przyznawania nagród oraz wymierzania kar porządkowych nauczycielom i innym pracownikom szkoły lub placówki;

3) występowania z wnioskami, po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły lub placówki, w sprawach odznaczeń, nagród i innych wyróżnień dla nauczycieli oraz pozostałych pracowników szkoły lub placówki.

Określenie standardów zatrudnienia wywiera wpływ na kwestie zatrudniania i zwalniania pracowników, które to kwestie pozostają w zakresie kompetencji dyrektora szkoły, a nie organu prowadzącego szkołę lub placówkę. Wprowadzenie "standardów planistycznych i organizacyjnych dotyczących zatrudnienia personelu niepedagogicznego" poprzez określenie liczby etatów i nakazanie dostosowania stanu zatrudnienia do treści zarządzenia ogranicza uprawnienia dyrektora szkoły wynikające z przytoczonego wyżej art. 68 ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe. Z powyższych przyczyn pierwszy zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo oświatowe organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 120, 295 i 1598 oraz z 2024 r. poz. 619, 1685 i 1863), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki. W przepisie tym zostały wymienione zadania organu prowadzącego szkołę. Z przepisu tego nie wynika uprawnienie organu prowadzącego do określenia w drodze zarządzenia "standaryzacji zatrudnienia administracji i obsługi w jednostkach oświatowych", na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, powołując także treść art. 4 ust. 3 pkt 2-4 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 120), który wskazuje zakres czynności organu prowadzącego szkołę w zakresie rachunkowości.

Także z art. 29 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa oświatowego, przytoczonego w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji, nie wynika kompetencja organu prowadzącego do określenia w drodze zarządzenia "standaryzacji zatrudnienia administracji i obsługi w jednostkach oświatowych", na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Nie zmienia powyższej konstatacji wskazanie w omawianym zarzucie skargi kasacyjnej art. 30 ust. 1 i art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 662; dalej: "u.s.g."), gdyż kompetencja, o której mowa wyżej, nie wynika także z powyższych przepisów.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej oznaczonego jako 4 należy podnieść, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował art. 44 ust. 3 pkt 1, art. 53 ust. 1 i art. 68 ust. 1 ustawy o finansach publicznych i trafnie przyjął, że zarządzenie Burmistrza Tłuszcza z dnia 27 marca 2025 r. nie mieści się w zakresie "ustalenia planu finansowego jednostki sektora finansów publicznych". Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji.

Wobec powyższego zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione. Finalnie należy podnieść, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Do istotnych wad uchwały czy też zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego, skutkujących stwierdzeniem ich nieważności, zalicza się w szczególności naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał czy zarządzeń. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby w systemie prawnym znajdowała się regulacja prawna stanowiąca normę kompetencyjną umożliwiającą organowi prowadzącemu szkołę lub placówkę wydanie zarządzenia w przedmiocie "standaryzacji zatrudnienia administracji i obsługi w jednostkach oświatowych" w zakresie objętym zarządzeniem Nr 0050.34.2025 Burmistrza Tłuszcza z dnia 27 marca 2025 r.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania.