Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi E.G. na bezczynność Rektora P. W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Rektora P.W. do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 4 stycznia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza bezczynność Rektora P. W. w rozpatrzeniu wniosku skarżącej, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Rektora P. W. na rzecz skarżącej M. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z dnia 4 stycznia 2021 r. E. M. G. zwróciła się do Rektora Politechniki W. o udostępnienie następującej informacji publicznej: informacji o wynagrodzeniach pracowników (w tym już niepracujących) Zespołu Dydaktycznego Rysunku, Malarstwa i Rzeźby Katedry Architektury i Sztuk Wizualnych Wydziału Architektury politechniki W. w latach 2016 – 2020, w formie kserokopii/skanów kart wynagrodzeń pracowników.

W dniu 18 stycznia 2021 r. organ poinformował stronę, że wnioskowane dane zostaną udostępnione w terminie do 3 lutego 2021 r. w związku ze zmianami organizacyjnymi w uczelni oraz koniecznością zanonimizowania części danych na kartach wynagrodzeń.

W dniu 4 lutego 2021 r. organ przesłał wnioskodawczyni karty wynagrodzeń pracowników Zespołu Dydaktycznego za lata 2016 – 2020 w formie plików pdf. Jednocześnie poinformowano wnioskodawczynię, że w celu uniemożliwienia identyfikacji kart wynagrodzeń z konkretnymi pracownikami, dokumenty zostały poddane procesowi anonimizacji, a więc usunięcia wszelkich danych osobowych w celu ochrony prywatności osób fizycznych na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym samym celu usunięto potrącenia prywatne oraz te elementy, które nie stanowią wynagrodzenia za pracę. Równocześnie, kwoty brutto zostały usunięte w tych pozycjach, gdzie w danym miesiącu pojawił się przychód, który nie jest kwalifikowany jako wynagrodzenie (np. zasiłek, dofinansowanie z ZFŚS). Załączone dokumenty zostaną przesłane także w wersji papierowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez tylko częściowe zrealizowanie wniosku, bez podania imion i nazwisk pracowników Zespołu Dydaktycznego. Skarżąca zauważyła, że dane te dotyczą osób, które pełnią funkcje publiczne, w związku z czym w odniesieniu do tych danych osobowych pracowników, organ pozostaje w bezczynności. Wobec powyższego, skarżąca wniosła o zobowiązanie Rektora Politechniki W. do załatwienia jej wniosku w zakresie nieudostępnionych danych osobowych w postaci imienia i nazwiska pracowników Zespołu Dydaktycznego.

W odpowiedzi na skargę z dnia 10 marca 2021 r. organ wniósł o jej oddalenie, wskazując że organ udzielił skarżącej żądanej informacji, tj. jakiego rzędu wynagrodzenia otrzymywali adiunkci, asystenci, starsi wykładowcy, profesorowie nadzwyczajni, adiunkci ze stopniem doktora habilitowanego. Z wniosku skarżącej nie wynikało, jakich informacji, oprócz wysokości wynagrodzenia, żąda skarżąca. Wniosek skarżącej był na tyle ogólnikowy, że organ w zakresie swobodnej oceny uznał, że dokumenty muszą zostać w części poddane procesowi anonimizacji. Ponadto, osoby wchodzące w skład zespołów badawczych nie są podmiotami, które bezpośrednio wpływają na sytuację prawną innych osób, czy też nie łączą się z przygotowaniem decyzji, dotyczących innych podmiotów.

Uczestnik postępowania Stowarzyszenie Sieć Obywatelska – Watchdog Polska wniosło o uwzględnienie złożonej w sprawie skargi, wskazując że organ pozostaje w bezczynności w zakresie nieudostępnienia imion i nazwisk pracowników oraz potrąceń prywatnych oraz elementów, nie stanowiących wynagrodzenia za pracę. Nauczyciele akademiccy są bowiem osobami sprawującymi funkcje publiczne i wyłączeni jawności niektórych danych z kart wynagrodzeń wymaga wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4.

Kontroli sądu w przypadku skarg na bezczynność poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. J. Woś, wyd. LexisNexis, Warszawa 2009 r., s. 103).

W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.) - zwanej dalej u.d.i.p., jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach u.d.i.p.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Rektor Politechniki W. jest podmiotem zobowiązywanym do udzielania informacji publicznej. Jest organem uczelni publicznej i wykonuje władztwo administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2020 r., poz. 85). Organy uczelni wykonują zadania publiczne i dysponują majątkiem publicznym (art. 4 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 3 ust. 1 ud.i.p.).

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca zdefiniował w art. 1 ust. 1 u.i.d.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei, w art. 6 u.d.i.p. wymieniono przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ww. ustawy, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 13/16; wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02 - dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl), przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p. informacją publiczną jest informacja o majątku publicznym, w tym o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania m. in. majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną są więc dane na temat sposobu wydatkowania środków publicznych, a z tych środków finansowane są m. in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w uczelniach publicznych. Z tego względu informacje o wynagrodzeniach (ich częściach składowych) pracowników uczelni publicznych stanowią informację publiczną. W tym miejscu należy wskazać na uregulowanie, wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (...). Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa. Z treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p wynika, że osoby pełniące funkcje publiczne muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferę ich prywatności niż w wypadku innych osób. Istotne w niniejszej sprawie jest, czy nauczyciele akademiccy są osobami pełniącymi funkcję publiczną.

W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie zostało zdefiniowane pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną, czy też mającej związek z pełnieniem takiej funkcji. W orzecznictwie sądów administracyjnych jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną, przyjmuje się posiadanie przez nią określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Podkreśla się, że osobą pełniącą funkcję publiczną i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia do m. in. dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym albo majątkiem Skarbu Państwa. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14, wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: w Olsztynie z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 829/16, w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 5/14 oraz w Bydgoszczy z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 395/14 - dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku).

Przy czym - co szczególnie istotne - przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych skłania się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje także każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych. Powyższe stanowisko koresponduje również z poglądem zaprezentowanym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 funkcje (publ. OTK - A 2006/3/3U), w którym stwierdzono, że analizowane pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa dostępu do informacji publicznej. Nie może więc budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więzami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Z katalogu osób pełniących funkcje publiczne Trybunał wykluczył zaś wyłącznie te podmioty, które zajmują stanowiska o charakterze usługowym i technicznym.

Zadaniem o znaczeniu publicznym jest realizowanie konstytucyjnego prawa do wykształcenia. Z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP wynika, że władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. Wykonywaniem powyższych zadań publicznych w uczelni publicznej zajmują się przede wszystkim nauczyciele akademiccy. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym nauczyciel jest osobą pełniącą funkcję publiczną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. I OSK 125/11, z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. I OSK 1108/14, z dnia 12 października 2017 r. sygn. I OSK 537/17 oraz wojewódzkich sądów administracyjnych: w Krakowie z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. II SA/Kr 1573/15, we Wrocławiu z dnia 4 maja 2017 r. sygn. IV SA/Wr 20/17 i z dnia 14 marca 2018r. sygn. IV SAB / Wr 10/18 , w Warszawie z 23 listopada 2017 r. sygn. VII SAB/Wa 105/17 , w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 października 2018r. sygn. II SA/Go 571/18 , z dnia 10 października 2018r. sygn. II SA/Go 572/18 , z dnia 17 października 2018r. sygn. II SA/Go 639/18 ). W związku z tym uznać należy, że również nauczyciele akademiccy są osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust.2 u.d.i.p. Nie ulega również wątpliwości, że prawo do prywatności nie chroni nauczyciela akademickiego, jako osoby pełniącej funkcję publiczną, w zakresie informacji mających związek z pełnieniem tej funkcji, a wysokość pobieranego przez niego wynagrodzenia z całą pewnością pozostaje w związku z pełnioną przez niego funkcją (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 maja 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wr 207/19).

Wobec tego informacja o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcję publiczną, niezależnie od tego, czy dotyka także prywatności tej osoby, ma związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Natomiast takiego związku nie ma w odniesieniu do niektórych składników wynagrodzenia, wynikających ze statusu rodzinnego lub socjalnego pracownika (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. I OSK 695/14, z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. I OSK 123/13). Związek taki zachodzi w odniesieniu do wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcję publiczną, dodatku motywacyjnego oraz w odniesieniu do sposobu ustalenia tego wynagrodzenia.

Z treści wniosku skarżącej wynika, że żądała udostępnienia informacji o wynagrodzeniach pracowników konkretnie wskazanego we wniosku Zespołu Dydaktycznego w formie kserokopii/ skanów kart wynagrodzeń pracowników. Takie sformułowanie wniosku świadczy o objęciu żądaniem udostępnienia również imion i nazwisk poszczególnych nauczycieli akademickich. Także w skardze strona wniosła o udostępnienie jej danych osobowych w postaci imienia i nazwiska pracowników wskazanego Zespołu Dydaktycznego.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd uznał że organ zobowiązany powinien udzielić skarżącej informacji publicznej w postaci kart wynagrodzeń nauczycieli akademickich z podaniem ich imion i nazwisk (bez anonimizacji imion i nazwisk). Natomiast organ w sposób nieuprawniony dokonał anonimizacji imion i nazwisk nauczycieli akademickich.

Z przepisów u.i.d.p. wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie informacji w formie czynności materialno – technicznej albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.i.d.p., bądź decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym, zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1), a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

W konsekwencji Sąd uznał, że Rektor Politechniki W. na dzień wniesienia skargi w niniejszej sprawie pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia 4 stycznia 2021 r. w zakresie podania imion i nazwisk nauczycieli akademickich i stan ten nie uległ zmianie aż do chwili wydania wyroku.

Z uwagi na powyższe Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej i podanie imion i nazwisk nauczycieli akademickich w powiązaniu z poszczególnymi kartami wynagrodzeń w terminie 14 dni od dnia otrzymania wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności, o czym orzekł w punkcie I sentencji wyroku.

W ocenie Sądu bezczynność w powyższym zakresie organu nie wyczerpywała przesłanki rażącego naruszenia prawa, gdyż wynikała z błędnej oceny prawnej organu, nie zaś celowego działania, mającego uniemożliwić uzyskanie wnioskowanej informacji. Sąd uwzględnił w tym zakresie fakt, że organ odpowiedział na wniosek skarżącej w przedłużonym zgodnie z przepisami u.d.i.p. terminie, przekazując karty wynagrodzeń nauczycieli akademickich. Mając powyższe na względzie i działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd orzekł, że bezczynność organu w tym zakresie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt II sentencji wyroku).

O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (wpis sądowy od skargi).