Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie NSA Olga Żurawska - Matusiak del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 152/17 w sprawie ze skargi P. D. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) odstępuje od zasądzenia od P. D. na rzecz Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z 15 września 2017 r., sygn. II SA/Wa 152/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P. D. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w O. z [...] października 2016 r., a także zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji:

Na wniosek Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K., O. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej – powołując się na art. 13 ust. 5 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 603 ze zm., dalej: ustawa o PSP) – decyzją z [...] października 2016 r., odwołał bryg. P. D. ze stanowiska zastępcy Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dniem 31 października 2016 r. W uzasadnieniu decyzji podano, że odwołanie skarżącego ze stanowiska następuje z powodu ogólnego braku zaufania Komendanta Powiatowego PSP do skarżącego. Ponadto skarżący oficer nie przestrzega zasad dyscypliny służbowej, tj. codziennie spóźnia się do służby, a także wykazał się brakiem nadzoru nad operacją powiatową zabezpieczenia Światowych Dni Młodzieży Kraków 2016 r. oraz udzielił niefortunnego wywiadu dla radia [...] w dniu [...] września 2016 r. podczas ćwiczeń zorganizowanych przez Starostę Powiatu K. pod kryptonimem "Cudzoziemiec 2016".

W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego m.in. przez uniemożliwienie zapoznania się i wypowiedzenia w sprawie zebranych dowodów, uniemożliwienie zapoznania się z aktami postępowania i złożenia wniosków dowodowych, zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także niewystarczające uzasadnienie spornej decyzji, w tym przede wszystkim brak wskazania przesłanek do stwierdzenia "ogólnego braku zaufania". Do odwołania skarżący dołączył akt mianowania na wyższy stopień z 4 maja 2016 r., decyzje z ubiegłych lat o powierzeniu mu obowiązków Komendanta Powiatowego PSP, certyfikaty, grafiki służb, protokoły kontrolne, decyzje o nagrodach, opinie służbowe za lata 2008 - 2010, 2010 - 2015 i 2015 - 2016.

Zaskarżoną do sądu I instancji decyzją Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w części określającej datę odwołania i ustalił nową datę odwołania ze stanowiska na dzień 12 grudnia 2016 r., a w pozostałej części utrzymał rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że o ile podstawę kompetencyjną decyzji stanowił przepis art. 13 ust. 5 ustawy o PSP, o tyle jej podstawę materialnoprawną, która winna być wskazana w decyzji, stanowi przepis art. 31a ust. 1 ustawy, zgodnie z którym strażak pełniący służbę na stanowisku służbowym zajmowanym na podstawie powołania, może być w każdym czasie, niezwłocznie albo w określonym terminie, odwołany z tego stanowiska przez organ uprawniony do powołania. Organ odwoławczy uznał, że brzmienie cytowanego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że odwołanie strażaka ze stanowiska zajmowanego na podstawie powołania cechuje się uznaniowością organu i nie ma przy tym wymogu, aby istniały ku temu jakieś szczególne przesłanki, czy powody do odwołania. Stosunek służbowy strażaka z powołania ma charakter organizacyjny i nie korzysta ze szczególnej ochrony prawnej charakterystycznej dla mianowania. Powołanie następuje w celu realizacji określonych zadań i wiąże się ze sprawowaniem odpowiedzialnych funkcji kierowniczych, a gwarancją realizacji tych funkcji jest pełna przydatność określonej osoby na konkretnym stanowisku służbowym. Zdaniem organu odwoławczego, powyższy stosunek, obok fachowości i doświadczenia, jest oparty w dużej mierze na zaufaniu, jakim osobę powołaną na dane stanowisko darzy organ powołujący. Z chwilą utraty zaufania, o ile wykazane zostaną konkretne okoliczności mogące wywoływać wątpliwości co do celowości pozostawienia osoby na kierowniczym stanowisku, zachodzą powody uzasadniające odwołanie. Jednocześnie, organ odwoławczy wskazał, że utrata zaufania wynika z oceny przełożonego, a nie z obiektywnie zaistniałych przyczyn. Kryteria tej oceny pozostawione są właściwym przełożonym. Wystarczającym uzasadnieniem odwołania może być ocena organu i dlatego dalsze postępowanie mające szczegółowo wykazać przyczynę tej oceny, nie jest konieczne.

Jednocześnie organ odwoławczy odnosząc się do podanych powodów odwołania ze stanowiska stwierdził, że przy wydaniu decyzji nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Zgodnie z Regulaminem Służby obowiązującym w jednostce, rozpoczęcie służby w codziennym rozkładzie czasu służby ustalono na godz. 7.30. Tymczasem skarżący na ogół przychodził do pracy o godz. 7.45 - 7.50. Z notatki służbowej Komendanta Powiatowego PSP z 31 października 2016 r. wynika, że w lipcu 2016 r. przeprowadził on z zainteresowanym rozmowę dyscyplinującą, w trakcie której skarżący zadeklarował, że będzie punktualnie stawiał się do służby. Organ odwoławczy stwierdził, że stan ten jednakże nie uległ zmianie, postawa taka jest nieakceptowalna chociażby z punktu widzenia utrzymania dyscypliny służbowej i egzekwowania punktualności całego (podległego skarżącemu) personelu.

Uzasadniając zarzut brak nadzoru nad operacją powiatową zabezpieczenia Światowych Dni Młodzieży Kraków 2016, organ II instancji podał, że brak bezpośredniego nadzoru skarżącego nad realizacją czynności służbowych w komórkach organizacyjnych jednostki, udzielanie błędnych pouczeń dotyczących sporządzania dokumentacji w trakcie Światowych Dni Młodzieży, znajdują potwierdzenie w notatkach służbowych innych strażaków. Zdaniem organu odwoławczego, wpływa to na merytoryczną ocenę realizacji zadań na stanowisku kierowniczym i winno być uwzględnione przy ocenie zasadności odwołania skarżącego ze stanowiska. Organ odwoławczy podzielił także ocenę, że skoro Komenda Powiatowa PSP nie była organizatorem ćwiczeń, to skarżący nie powinien komentować tego przedsięwzięcia i publiczny wywiad, którego udzielił skarżący dla rozgłośni radiowej "[...]" był co najmniej "niefortunny".

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołania dotyczących naruszenia zasad ogólnych postępowania. Skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania, zaś w trakcie dalszego postępowania administracyjnego mógł korzystać z prawa do czynnego udziału w postępowaniu, w tym do wglądu w akta sprawy. Nikt także nie odmawiał skarżącemu prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Ponadto strona skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy zarzucanymi naruszeniami, a brakiem możliwości dokonania konkretnych czynności procesowych.

Uzasadniając uchylenie decyzji w części dotyczącej daty odwołania ze stanowiska wskazano, że wniesienie odwołania wstrzymało wykonanie decyzji organu I instancji (art. 130 § 2 k.p.a.), a decyzji organu I instancji nie był nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a. – przez tolerowanie przez organ odwoławczy naruszeń powyższych przepisów polegających na: niewywiązaniu się z obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, zaniechaniu wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, jak również uniemożliwieniu stronie wypowiedzenia się i zapoznania przed wydaniem obu merytorycznych decyzji, co do zebranych dowodów, zwłaszcza dokumentu w postaci opinii służbowej z 11 października 2016 r. częściowo sporządzonej na podstawie kreacji faktów, tj. nieznajdującej odzwierciedlenia w rzeczywistości, a przez to – naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 73 k.p.a. – przez tolerowanie przez organ odwoławczy naruszeń tych przepisów – poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej przez organ I instancji zapoznania się z aktami postępowania, a w konsekwencji uniemożliwienie złożenia wniosków dowodowych, jak również, przez brak rozstrzygnięcia wniosków dowodowych sformułowanych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji;

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. – przez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie w ślad za organem I instancji, zaniechanie ustalenia istotnych przyczyn rozstrzygnięcia, pozyskiwania zaufania obywateli, dążenia do prawdy obiektywnej, oraz swobodnej oceny dowodów, w tym uniemożliwienia złożenia skarżącemu wniosków dowodowych, skutkujące niewyjaśnieniem stanu faktycznego, w szczególności przez zaniechanie przesłuchania strony skarżącej w celu umożliwienia obrony przed formułowanymi wobec niej zarzutami decydującymi o odwołaniu ze stanowiska (strona skarżąca wskazała, że dysponuje materiałem dowodowym istotnie poddającym w wątpliwość formułowane wobec niej zarzuty, a na poparcie skarżonych decyzji powołano notatki służbowe, które powstały po dniu odwołania skarżącego ze stanowiska);

4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. – przez niewystarczające uzasadnienie obu spornych decyzji, niedokonanie wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia oraz nieumotywowanie tych decyzji, a tym samym naruszenie zasady przekonywania, przede wszystkim z uwagi na niewyjaśnienie, co spowodowało "ogólny brak zaufania" do osoby skarżącego, skoro obecny Komendant Wojewódzki PSP w O. w 2015 r., ówcześnie jako Komendant Powiatowy PSP w K., pozytywnie opiniował skarżącego, jako swojego ówczesnego podwładnego (vide: opinia służbowa z 24 lipca 2016 r.).

W uzasadnieniu skargi w szczególności podniesiono, że stawiane zarzuty mają niewiele wspólnego z rzeczywistością, a gdyby organ I instancji umożliwił stronie zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, skarżący przedstawiłby materiał dowodowy wykluczający w/w ustalenia faktyczne. Publiczny wywiad, którego udzielił w związku z przeprowadzonymi ćwiczeniami, trudno w świetle zasad doświadczenia życiowego nazwać niefortunnym z uwagi na to, że jakkolwiek Komenda Powiatowa PSP w K. nie była organizatorem ćwiczeń, to Komenda Powiatowa PSP brała udział w tych ćwiczeniach, a sama treść wypowiedzi skarżącego nie mogła zostać oceniona negatywnie, ponieważ skarżący nie dał ku temu podstaw. Skarżący podkreślił, że na przestrzeni ostatnich 8 lat miał możliwość pełnienia służby z dwoma poprzednikami komendanta, w tym z aktualnym O. Komendantem Wojewódzkim PSP, którzy w opiniach służbowych obejmujących trzy i pięcioletnie okresy służby, wystawili mu wysokie noty, w znacznej mierze na poziomie ponadprzeciętnym. W konsekwencji przełożeni formułowali wnioski o zaliczenie skarżącego do rezerwy kadrowej na stanowiska kierownicze i występowali o nadanie skarżącemu kolejnych stopni służbowych, w tym przedterminowo. Skarżący zauważył ponadto, że w maju 2016 r. z rąk O. Komendanta Wojewódzkiego PSP odebrał awans na stopień brygadiera, który był poprzedzony wnioskiem przełożonych potwierdzającym kwalifikacje, kompetencje i wzorową realizację zadań służbowych przez skarżącego na stanowisku Zastępcy Komendanta Powiatowego PSP. W ocenie strony skarżącej, o przydatności skarżącego na zajmowanym stanowisku świadczą również jego kwalifikacje oraz doświadczenie zawodowe, w tym zdobyte na stanowisku Zastępcy Komendanta Powiatowego PSP, które nieprzerwanie piastował od 10 lipca 2008 r., aż do odwołania sporną decyzją Komendanta Głównego PSP z [...] listopada 2016 r. Skarżący podkreślił, że jest oficerem z 21-letnim stażem służby w Państwowej Straży Pożarnej, który przeszedł przez wiele szczebli struktury organizacyjnej tej formacji, na przestrzeni lat zdobywał doświadczenie, odnosząc wiele sukcesów. Komendant Wojewódzki PSP w okresie od 1 kwietnia 2011 r. do 1 lutego 2016 r., będąc ówcześnie Komendantem Powiatowym PSP w K., bezpośrednio współpracował ze skarżącym, który był jego zastępcą. O braku podstaw w formułowaniu zarzutu ogólnego braku zaufania świadczy m.in. to, że Komendant Wojewódzki PSP, w okresie sprawowania funkcji Komendanta Powiatowego PSP w K., wielokrotnie występował do OKW PSP z wnioskami o przydzielenie nagród finansowych dla skarżącego, uzasadniając je często wzorowym wykonywaniem obowiązków służbowych, czy wykazywaniem się przez skarżącego wysokimi efektami w realizacji zadań służbowych nastawionymi na osiągnięcie celów służby. Ponadto skarżący zauważył, że ówczesny Komendant Powiatowy PSP w K. wystawił wysokie noty skarżącemu, wydając pozytywną opinię służbową skarżącemu za okres od 2 października 2010 r. do 24 lipca 2015 r., a w styczniu 2016 r. wystąpił z wnioskiem o awans skarżącego na wyższy stopień służbowy, efektem czego było nadanie stronie stopnia brygadiera. Skarżący podniósł również, że w okresie powierzenia mu przez O. Komendanta Wojewódzkiego PSP obowiązków Komendanta Powiatowego PSP w K., skarżący wykazał się skutecznym i właściwym nadzorem nad wszystkimi komórkami organizacyjnymi komendy powiatowej, czego potwierdzeniem są wyniki ostatnich kontroli. W oparciu o powyższe skarżący zarzucił, że nie został poinformowany, według jakich kryteriów oceny zaufania, organ powołujący odwołał go z funkcji. Okoliczności wskazują, że ocena nie miała charakteru merytorycznego, co stoi w sprzeczności z zasadą obiektywizmu oraz zasadą praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. Wyrazem zaufania i uznania wkładu skarżącego w zapewnienie bezpieczeństwa powiatu było powołanie skarżącego w roku 2015 przez starostę na Szefa Grupy Monitorowania, Prognoz i Analiz – Powiatowego Zespołu Zarządzania Kryzysowego, którą to funkcję obecnie skutecznie sprawuje. Skarżący wskazał ponadto, że z tych samych powodów został również powołany do udziału w pracach Komisji Bezpieczeństwa i Porządku, z głosem doradczym w kadencji 2016 - 2019.

Odnosząc się do zarzutów rzekomego naruszenia dyscypliny służbowej na stanowisku pracy skarżący zauważył, że nie można ich rozpatrywać bez uwzględnienia kontekstu związanego z nienormowanym czasem służby kierowników jednostek organizacyjnych PSP i ich zastępców. Skarżący stanowczo podkreślił ponadto, że wnioskujący o odwołanie Komendant Powiatowy PSP nigdy wcześniej, aż do dnia 11 października 2016 r., nie zgłaszał jakichkolwiek zastrzeżeń, czy też dezaprobaty dla działań strony skarżącej w zakresie zdyscyplinowania i nie informował skarżącego o formułowaniu zarzutu spóźniania się do służby. Skarżący poddał również w wątpliwość przydatność dowodu w formie notatki służbowej Komendanta Powiatowego PSP z 31 października 2016 r. w sprawie rozmowy dyscyplinującej, albowiem notatka ta została sporządzona dopiero po wniesieniu odwołania od decyzji organu I instancji. Świadczy to o gromadzeniu materiału dowodowego po fakcie postawienia skarżącemu zarzutów stanowiących podstawę wcześniejszego odwołania, co narusza zasadę praworządności wynikającą z art. 7 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu braku bezpośredniego nadzoru nad realizacją czynności służbowych w komórkach organizacyjnych podległych jednostki, a także zarzutu udzielania błędnych pouczeń dotyczących sporządzania dokumentacji w trakcie Światowych Dni Młodzieży, skarżący zarzucił, że organ odwoławczy na etapie rozpatrywania odwołania nie odniósł się wprost do zarzutu postawionego w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, nie wyjaśniając w treści zaskarżonej decyzji, na czym konkretnie miały polegać rzekome niedociągnięcia w działaniu skarżącego, co narusza zasadę praworządności i obiektywizmu. Skarżący poddał w wątpliwość przydatność dowodu z powyższych notatek służbowych strażaków, na których organ odwoławczy oparł się, wydając zaskarżoną decyzję. Zdaniem skarżącego, gromadzenie materiału dowodowego dopiero po fakcie postawienia stronie zarzutów stanowiących podstawę do odwołania ze stanowiska, narusza zasadę praworządności wynikającą z art. 7 k.p.a.

Skarżący stwierdził również, że wniosku o odwołanie nigdy mu nie przedstawiono, a o postępowaniu dowiedział się dopiero w chwili wręczenia decyzji organu I instancji. W ten sposób uniemożliwiono mu skorzystanie z prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem spornej decyzji pozbawiono go prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, co gwarantuje przepis art. 10 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając uwzględnienie skargi Sąd I instancji wskazał, że w jego ocenie organy obu instancji dopuściły się – mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy – naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., z uwagi na niewyjaśnienie w treści wydanych decyzji administracyjnych, dlaczego przyjąć należy, iż zachodzą przesłanki do zwolnienia skarżącego ze stanowiska na podstawie przepisu art. 31a ust. 1 ustawy o PSP, a w szczególności, dlaczego – w świetle całości zgromadzonego materiału dowodowego – organ odwołujący uznał, że zachodzi tzw. "ogólny brak zaufania" Komendanta Powiatowego PSP do skarżącego, dający podstawę do odwołania. Sąd stwierdził, że organy nie dokonały precyzyjnych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania art. 31a ust. 1 ustawy o PSP, tym samym dopuściły się w istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. art. 31a ust. 1 ustawy o PSP, strażak pełniący służbę na stanowisku służbowym zajmowanym na podstawie powołania może być w każdym czasie, niezwłocznie albo w określonym terminie, odwołany z tego stanowiska przez organ uprawniony do powołania. Powołany przepis wskazuje, że decyzja w przedmiocie odwołania strażaka ze stanowiska zastępcy komendanta powiatowego PSP wydawana jest w oparciu o uznanie administracyjne, po dokonaniu oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Z uznaniem administracyjnym mamy bowiem do czynienia wtedy, gdy norma prawna nie determinuje w sposób jednoznaczny skutku prawnego, lecz pozostawia w sposób wyraźny dokonanie takiego wyboru organowi administracyjnemu. Inaczej mówiąc, ustawa pozwala na wybór następstwa prawnego, przy czym można dokonywać wyboru między dwiema lub więcej możliwościami.

Sąd I instancji podkreślił, że uprawnienie do wydania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalnia organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego oraz wydania decyzji o treści przekonującej pod względem faktycznym i prawnym. W związku z tym, że uznanie jest możliwością wyboru konsekwencji prawnej, obowiązki organu administracyjnego rozstrzygającego sprawę w oparciu o ten rodzaj luzu decyzyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu. W poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on bowiem w sposób wszechstronny zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę decyzji uznaniowej, tj. jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela. Konieczność uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz wiążące się z tym wymogiem obowiązki w zakresie postępowania dowodowego prowadzonego przez organ rozstrzygający sprawę w oparciu o uznanie administracyjne powodują, że przy ocenie prawidłowości tego rodzaju decyzji przez organ wyższego stopnia, szczególnego znaczenia nabiera uzasadnienie. Brak prawidłowego uzasadnienia uniemożliwia ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, które nie może być tożsame z dowolnością.

Sąd I instancji ocenił, że organy obu instancji nie dokonały żadnych szczegółowych ustaleń co do okoliczności, które przesądziły o konieczności odwołania skarżącego ze stanowiska. Dodatkowo organ odwoławczy nie odniósł się do twierdzeń strony, które miały podważać zasadność stawianych zarzutów. W szczególności nie zanalizowano, co spowodowało "ogólny brak zaufania", skoro w przeszłości Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w 2015 r., sprawując ówcześnie funkcję Komendanta Powiatowego PSP w K., pozytywnie opiniował skarżącego, stawiając mu wysokie oceny zarówno w zakresie wykonywania powierzonych mu obowiązków służbowych jak i predyspozycji osobowościowych, a ponadto – w maju 2016 r. nagrodził skarżącego stosowną nagrodą "za wzorowe wykonywanie zadań służbowych". W związku z powyższym w ocenie Sądu I instancji nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie, czy organy Państwowej Straży Pożarnej nie przekroczyły granic przyznanego im uznania administracyjnego, co stanowi przesłankę do stwierdzenia naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji zauważył też, że w aktach sprawy brak jest informacji, czy skarżący mógł się zapoznać ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i odnieść się do niego. Brak jest tez dowodu, że Komendant Powiatowy PSP w K. w dniu 4 października 2016 r. zapoznał skarżącego ze swoim wnioskiem o odwołanie ze stanowiska. Jednocześnie, nie sposób podważyć twierdzeń strony skarżącej, że o postępowaniu dowiedziała się dopiero w chwili doręczenia decyzji o odwołaniu ze stanowiska. Sąd I instancji za usprawiedliwiony uznał zatem zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Organy naruszyły art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., albowiem odwołując skarżącego z zajmowanego stanowiska, nie dokonały wszelkich istotnych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisu art. 31a ust. 1 ustawy o PSP. Nie uzasadniając w sposób właściwy decyzji w przedmiocie odwołania skarżącego ze stanowiska, organy uchyliły się jednocześnie od obowiązku przeprowadzenia szczegółowej analizy występowania przesłanek owego zwolnienia, co w konsekwencji świadczy o ewidentnym naruszeniu przez te organy normy prawnej przewidzianej w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Na organach odwołujących zastępcę komendanta powiatowego ciąży obowiązek wyraźnego wskazania, dopuszczenie się jakich działań, czy też naruszenie których konkretnie obowiązków czy też regulacji prawnych, w związku z zajmowanym stanowiskiem, dało podstawę jego odwołania. Przesłanką odwołania może być jak najbardziej utrata zaufania, ale powody owej utraty zaufania muszą wynikać jednoznacznie z uzasadnienia wydanego przez organ rozstrzygnięcia, czego w niniejszej sprawie zabrakło.

W skardze kasacyjnej Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i rozpoznanie skargi co do istoty lub o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wniesiono także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 31a ustawy o PSP przez przyjęcie, że przepis ten przewiduje przesłanki, które muszą być spełnione, by mogło dojść do odwołania ze stanowiska z powołania;

2. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie:

- art. 7 Konstytucji oraz art. 6 i art. 7 k.p.k. polegającego na przyjęciu, że organy administracji publicznej przy rozpatrywaniu sprawy dopuściły się istotnego naruszenia zasady praworządności,

- art. 10 k.p.a. polegającego na przyjęciu ograniczenia w postępowaniu czynnego udziału strony,

- art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegającego na przyjęciu, że organy administracji publicznej nie zebrały w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego oraz nie oceniły sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy;

- co w konsekwencji doprowadziło Sąd do niewłaściwego uznania nie dokonania przez organy ustaleń w zakresie zasadności zastosowania art. 31a ust. 1 ustawy o PSP;

3. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi mimo prawidłowego zastosowania przez organ administracyjny art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności w sytuacji prawidłowego uzasadnienia decyzji przez organ odwoławczy, adekwatnie do uznaniowego charakteru decyzji wydanej w ramach art. 31a ustawy o PSP.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd nie dostrzegł różnicy pomiędzy mianowaniem strażaka na stanowisko służbowe (art. 32 ust. 1 ustawy o PSP), a powołaniem strażaka na stanowisko (art. 31a ust. 1 w związku z art. 13 ust. 5 tej ustawy). Nie sposób zgodzić z Sądem I instancji, że w art. 31a ustawy wskazane zostały szczególne przesłanki, które powinny być spełnione (zarówno po stronie organu, jak i osoby odwoływanej), aby można było podjąć decyzję o odwołaniu strażaka ze stanowiska. Zgodnie z art. 31a ustawy, odwołanie ze stanowiska jest możliwe "w każdym czasie, niezwłocznie albo w określonym terminie". Ustawodawca nie precyzuje warunków takiego odwołania, nie przewiduje też szczególnej procedury, a tym bardziej w art. 31a nie przewiduje szczególnych przesłanek do dokonania odwołania. Stosunek służbowy strażaka z powołania ma charakter organizacyjny i nie korzysta ze szczególnej ochrony prawnej charakterystycznej dla mianowania, którego rozwiązanie możliwe jest tylko w przypadkach określonych w ustawie. Brak tej ochrony wynika z istoty samego powołania, które następuje w celu realizacji określonych zadań i wiąże się zwykle ze sprawowaniem odpowiedzialnych funkcji kierowniczych, a gwarancją realizacji tych funkcji jest pełna przydatność określonej osoby na konkretnym stanowisku służbowym. Stosunek ten jest oparty w dużej mierze o zaufanie pomiędzy organem powołującym a strażakiem powołanym (powoływanym). Pojęcie zaufania nie jest nigdzie zdefiniowane, może być zatem rozumiane jako przekonanie, że jakiejś osobie można ufać, że ktoś posiada jakieś umiejętności i potrafi je odpowiednio wykorzystać. Z uwagi na nieobiektywność pojęcia zaufania, ocena utraty tego przymiotu powinna być rozważana indywidualnie – w niniejszych realiach w kontekście relacji przełożony-podwładny. Swoboda w kształtowaniu stosunku służbowego na tego rodzaju stanowiskach w sposób naturalny ogranicza szereg uprawnień, w tym również procesowych. Z chwilą gdy organ powołujący dojdzie do przeświadczenia o utracie niezbędnego zaufania, może podjąć decyzję o zmianie na konkretnym stanowisku. Taka specyficzna relacja wynika z więzi nadzorczej istniejącej pomiędzy określonymi organami z powołania. Jeżeli bowiem Komendant Wojewódzki PSP odpowiada za nadzór nad jednostkami terenowymi PSP, to uprawnionym jest do obsadzania w nich kierowniczych stanowisk strażakami według własnego uznania. Sąd I instancji w sposób nieadekwatny do realiów sprawy obarczył organy zarzutem naruszenia podstawowych zasad funkcjonowania administracji publicznej. Ocena prawna wyrażana w wielu wyrokach sądowych stoi w opozycji do poglądu wyrażonego w skarżonym wyroku. W wyroku II SA/Wa 227/08 z 22 kwietnia 2008 r. sąd wskazał, że "zbędne było prowadzenie postępowania dowodowego w zakresie proponowanym przez skarżącego. Wystarczającym uzasadnieniem odwołania może być subiektywna ocena organu i dlatego dalsze postępowanie mające szczegółowo wykazać przyczyny tej oceny, w niniejszym postępowaniu nie jest konieczne". Natomiast w wyroku II SA/Wa 1146/06 z 5 października 2006 r. stwierdzono: "inne przesłanki, zarówno powołania, jak i odwołania ze stanowiska służbowego zajmowanego na podstawie powołania, nie zostały w ustawie określone. Za taką wykładnią cytowanego przepisu przemawiają również użyte w nim sformułowania "w każdym czasie, niezwłocznie", które wskazują na specyficzną procedurę w stosunku do ogólnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Jeszcze raz podkreślić należy, że ustawa o Państwowej Straży Pożarnej zawiera kompleksowe uregulowanie w tym zakresie zarówno co do podstawy materialnej, jak i procedury, nie zawiera odwołania, aby w sprawach nie uregulowanych w cytowanej ustawie stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy zwrócić uwagę, że ten szczególny tryb dotyczy wyłącznie odwołania strażaka ze stanowiska zajmowanego na podstawie powołania."

W skardze kasacyjnej zakwestionowano także stanowisko Sądu I instancji dotyczące naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Na wniosku z 4 października 2016 r. o odwołaniu strony z zajmowanego stanowiska jest zapis Komendanta Powiatowego PSP w K.: "W dniu dzisiejszym zapoznałem bryg. P. D. z treścią złożonego wniosku o odwołanie ze stanowiska". Ponadto, komendant ten w dniu 31 października 2016 r. złożył notatkę służbową w tej sprawie. Potwierdza to sam zainteresowany strażak w notatce z 22 listopada 2016 r., w której pisze m. in.: "wobec toczącego się postępowania o odwołanie mnie ze stanowiska i stawianych we wniosku o odwołanie zarzutu (...)". Zatem twierdzenia w wyroku WSA w Warszawie, że brak jest jednoznacznego dowodu na to, iż stronie skarżącej przedstawiono powyższy wniosek celem zapoznania go z planowanym podjęciem decyzji (strona 22 wyroku) jest chybiony. Ponadto, skarżący składał wnioski dowodowe w niniejszej sprawie np. w sprawie "niefortunnego wywiadu dla radia" – notatka z 29 września 2016 r. i z 22 listopada 2016 r., co oznacza, że korzystał z prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Strona w praktyce znała wszystkie dokumenty postępowania administracyjnego i nie było uzasadnienia dla wzywania do zapoznania się w zebranymi dokumentami. Świadczy o tym fakt, że do odwołania z 26 październik 2016 r. od decyzji organu I instancji funkcjonariusz dołączył kilkadziesiąt różnych załączników, w tym wszystkie z prowadzonego postępowania. Organ II instancji nie uzyskiwał nowych dowodów. W sprawie ewentualnego naruszenia art. 10 k.p.a. wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 października 2017 r. II OSK 651/16, w którym stwierdził: "skuteczny zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. wymaga wykazania, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym przez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy". W niniejszej sprawie żadna przesłanka tego rodzaju nie miała miejsca. Podniesiono, że organy PSP nie pozbawiły skarżącego jego praw, ani nie utrudniały mu korzystania z tych praw, a ewentualne uchybienia w tym zakresie nie miały wpływu na rozstrzygnięcia zawarte w decyzjach. Nie jest też uzasadniony zarzut Sądu I instancji dotyczący uzasadnienia decyzji, organy, a w szczególności Komendant Główny PSP szeroko umotywował swoją decyzję. Przedstawiły motywy jakimi kierowały się przy podejmowaniu decyzji w sposób adekwatny do luzu administracyjnego i specyficznego charakteru sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się skuteczna.

Trafny jest zarzut błędnej wykładni art. 31a ustawy o PSP i wskazanie w skardze kasacyjnej, że przepis art. 31a ust. 1 ustawy o PSP nie określa żadnych kryteriów odwołania ze stanowiska służbowego zajmowanego na podstawie powołania. Nie oznacza to, że decyzja wydawana na tej podstawie nie nadaje się do kontroli legalności, tryb przewidziany w tym przepisie może być bowiem zastosowany wyłącznie wobec strażaka pełniącego funkcję na stanowisku zajmowanym na podstawie powołania (a nie innej), a odwołanie musi być dokonane przez organ uprawniony do powołania. W tym zakresie przepis art. 13 ust. 5 ustawy o PSP stanowi, że zastępców komendanta powiatowego (miejskiego) PSP odwołuje (podobnie jak ma to miejsce w przypadku powołania) komendant wojewódzki PSP, na wniosek komendanta powiatowego (miejskiego) PSP. Odwołanie może być niezwłoczne lub w oznaczonym terminie. Istnieją zatem kryteria legalności, wymagające zachowania i podlegające badaniu. Nie zostały natomiast w przepisie sformułowane żadne kryteria merytoryczne odwołania ze stanowiska zajmowanego z powołania. W tym zakresie zalecenia Sądu I instancji wykazania przesłanek dających podstawę do zastosowania art. 31a ustawy o PSP nie są uprawnione i nie znajdują potwierdzenia w brzmieniu przepisu.

Po pierwsze należy zauważyć, że odwołanie ze stanowiska służbowego zajmowanego na podstawie powołania nie jest karą, nie może być postrzegane wyłącznie w kategoriach sankcjonowania zachowań nagannych i złego wypełniania obowiązków. Ustawa nie daje oficerom PSP prawa do żądania powołania na określone stanowisko, nie chroni ich również przez utratą stanowiska i odwołaniem z niego. Przepis art. 31a ustawy o PSP odnosi się do sfery uprawnień strażaka, regulując również skutki odwołania ze stanowiska dla trwania stosunku służbowego (ust. 2) i zachowania stanowiska służbowego (ust. 3). W art. 31a ust. 1 ustawa o PSP stanowi natomiast, że stosunek z powołania na stanowisko ma charakter organizacyjny, który pozbawiony jest cechy stałości i gwarancji zachowania tego stanowiska. W każdym czasie strażak może być z takiego stanowiska odwołany. Brak ochrony w tym zakresie wynika z charakteru powołania, które następuje w celu realizacji określonych zadań. Znamienne jest, że ustawa o PSP nie wyznacza własnych zadań realizowanych przez zastępców komendanta powiatowego (miejskiego), przepisy art. 13 ust. 6 i 7 ustawy określają zadania komendanta powiatowego PSP, dla realizacji których powoływani mogą być w szczególności jego zastępcy.

Nietrafnie zatem Sąd I instancji uznał, że przepis art. 31a ust. 1 ustawy o PSP ma charakter przepisu uznaniowego, co obliguje organ do szczegółowego uzasadnienia swojej decyzji. Nie zawsze posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "może" oznacza, że zawierający je przepis oparty jest na konstrukcji uznania administracyjnego. W niniejszym przypadku, jak wyżej zaznaczono, przepis nie jest skierowany do organu, lecz do funkcjonariusza, regulując status stosunku służbowego z powołania. Podstawą kompetencyjną dla odwołania ze stanowiska jest przepis art. 13 ust. 5 ustawy. Tymczasem przepisy oparte na uznaniu administracyjnym to normy skierowane do organów administracji i normujące ich działanie. Przepis art. 13 ust. 5 ustawy o PSP nie wprowadza żadnych przesłanek warunkujących odwołanie zastępcy komendanta powiatowego, poza wnioskiem składanym przez komendanta powiatowego do komendant wojewódzkiego (podobnie jak nie wprowadza przesłanek powołania innej niż ta, że powołanie następuje spośród oficerów).

Niezasadnie wobec powyższego Sąd I instancji, uwzględniając skargę, zobowiązał organy do przeprowadzenia szczegółowej analizy możliwych przyczyn odwołania skarżącego ze stanowiska. Po pierwsze, już sam fakt sporu związanego z odwołaniem wskazuje, że między skarżącym a komendantem powiatowym zaistniał konflikt, co mogłoby w dostateczny sposób uzasadniać tezę o braku wzajemnego zaufania w stosunkach zawodowych. Po drugie, należy wskazać na możliwe negatywne skutki stanowiska, że warunkiem odwołania ze stanowiska służbowego zajmowanego na podstawie powołania jest dostatecznie przekonywujące uzasadnienie takiego odwołania. Obrona takiego stanowiska może służyć ochronie uprawnień procesowych, ale prowadzi do negatywnych skutków po stronie zainteresowanego oficera. W pewien sposób wymusza bowiem na organie odwołującym przedstawienie odwoływanego funkcjonariusza w negatywnym świetle, w poszukiwaniu dostatecznie przekonujących przyczyn odwołania. Niniejsza sprawa jest przykładem, że takie zagrożenie jest realne, albowiem skarżący na przestrzeni niedługiego okresu czasu, z oficera zasługującego na nagrody i awanse, przeistoczył się w osobę ocenianą jako wadliwie wykonująca swoje obowiązki. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że zebrany w sprawie materiał nie jest przekonujący w tym zakresie. Broniąc się i swojego dobrego imienia skarżący zgłaszał argumenty, które nie zostały rzeczowo zbite. Trafnie też Sąd I instancji ocenił, że organy nie wykazały w sposób przekonujący, jakich nagannych działań i naruszeń konkretnych obowiązków skarżący się dopuścił. Naczelny Sąd Administracyjny wobec powyższego podkreśla, że wydany w sprawie wyrok nie oznacza uznania przez Sąd, że skarżący dopuścił się czynów mogących skutkować negatywną jego oceną jako oficera PSP pełniącego funkcję zastępcy komendanta. Wbrew stanowisku Sądu I instancji nie było to jednak konieczne dla wydania decyzji o odwołaniu ze stanowiska zajmowanego na podstawie powołania. Z przepisów ustawy nie wynika, że organ dokonujący odwołania ze stanowiska jest ograniczony w swojej decyzji jakimikolwiek przyczynami, podlegającymi szczegółowemu wykazaniu i uzasadnieniu. Odwołanie ze stanowiska, jakkolwiek następuje w drodze decyzji, nie rozstrzyga o ustawowo umocowanych uprawnieniach czy żądaniach strony, zaś sądowa kontrola nie ma na celu weryfikacji celowości i zasadności odwołania.

W konsekwencji trafny jest także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania. Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiadało wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu odpowiadającym rodzajowi decyzji i przesłankom jej wydania. Jedynie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadnia uwzględnienie skargi. Należy też zgodzić się z zarzutami skargi kasacyjnej, że zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego i określone w nich przesłanki. W przypadku braku szczegółowych przesłanek do zastosowania instytucji odwołania ze stanowiska, zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego nie wymagał uzupełnienia w sposób określony przez Sąd I instancji.

Także wątpliwości związane z zachowaniem standardów określonych w art. 10 k.p.a. nie mogły uzasadniać uchylenia zaskarżonej decyzji. Trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że naruszenie tego przepisu może rodzić skutki w przypadku wykazania, że ograniczenie strony w jej prawach mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na przedmiot postępowania takiego wpływu Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, zastępca komendanta nie dysponuje na gruncie ustawy o PSP uprawnieniami pozwalającymi skutecznie przeciwstawić się zamiarowi odwołania go ze stanowiska.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu wyroku Sądu I instancji, a uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, oddalił skargę na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w przedmiocie odwołania ze stanowiska. O odstąpieniu od zasądzenia na rzecz Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej kosztów postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 206 p.p.s.a. uznając przypadek za uzasadniony ze względu na przedmiot postępowania i okoliczność, że wniesienie przez funkcjonariusza skargi do sądu administracyjnego było wymuszone podnoszonymi względem niego zarzutami.