II OSK 2513/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-01-18	
Data wpływu	2019-08-12	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Jurkiewicz
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Mirosław Gdesz /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	IV SA/Wa 275/19	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałym zakresie skargę oddalono
Zasądzono zwrot kosztów postępowania	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 647;  art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 15 ust.2 pkt 6; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483;  art. 31 ust. 3 oraz art. 32;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dom Pogrzebowy[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 275/19 w sprawie ze skargi Dom Pogrzebowy[...] na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność § 22 ust. 2 pkt 3 oraz § 22 ust. 2 pkt 10 zaskarżonej uchwały, 2. w pozostałym zakresie skargę oddala, 3. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz Dom Pogrzebowy [...] spółka jawna z siedzibą w W. kwotę 750 (siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 275/19 oddalił skargę Domu Pogrzebowego [...] spółka jawna z siedzibą w W.(dalej: skarżący) na uchwałę Rady m.st. Warszawy z 7 marca 2013 r. nr LI/1500/2013 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu św. Katarzyny - część I (dalej: plan miejscowy).

Sąd I instancji stwierdził, że skarżący jest właścicielem zabudowanej nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne o nr [...] [...] i [...] z obrębu ewidencyjnego nr [...], nazwa [...], położonej w W., dzielnicy [...], przy ul. [...].

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie znalazły potwierdzenia zarzuty dotyczące istotnego naruszenia procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do wyłożonego w całości projektu planu zostały złożone uwagi, z których wynikał jednoznaczny sprzeciw właścicieli gruntów przeciwko naruszeniu ich własności zaproponowaną w projekcie planu nową drogą [...] oraz powiększeniem cmentarza. Uwagi te zostały uwzględnione. Sprzeciw dotyczący wyznaczenia terenu [...], przeznaczonego pod usługi, również został uwzględniony poprzez rezygnację z tej jednostki i włączenie jej do terenu [...]. Ze względu na położenie przy granicy cmentarza w strefie sanitarnej teren ten, niezależnie od zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podlega przepisom odrębnym. Z tych też względów przesunięciu uległa nieprzekraczalna linia zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej, mieszkalnictwa zbiorowego, obiektów usługowych związanych z przechowywaniem artykułów żywnościowych oraz obiektów żywienia zbiorowego, będąca jednocześnie granicą strefy sanitarnej od cmentarza. Zmiany te spowodowały większe możliwości inwestycyjne.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego definicji powierzchni biologicznie czynnej wskazano, że obszar planu, zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, objęty jest granicami Systemu Przyrodniczego Warszawy, dla którego obowiązuje następujące ustalenie studium: "Dla terenów położonych w zasięgu Systemu Przyrodniczego Warszawy (SPW) do powierzchni biologicznie czynnej nie wlicza się sumy powierzchni tarasów i stropodachów urządzonych jako stałe trawniki lub kwietniki" (rozdz. XIII str. 121). Ponadto, zgodnie z rysunkiem studium, na terenie [...] obowiązuje zachowanie min. 60% powierzchni biologicznie czynnej. Zatem zawarta w planie definicja powierzchni biologicznie czynnej, jak i ustalenia dla terenów, są zgodne z ustaleniami studium.

Odnosząc się do ustaleń dla terenów [...][...][...] podniesiono, że tereny te różnią się uwarunkowaniami, co jest uwidocznione na rysunku planu, który należy czytać razem z tekstem uchwały. Tereny niskiej zabudowy mieszkaniowo - usługowej oznaczone symbolem MN(U) w części objęte są 50-metrową strefą sanitarną od cmentarza, w której to strefie mogą być realizowane jedynie budynki usługowe. W granicach terenu [...] (tereny zabudowy jednorodzinnej), położonego poza strefą sanitarną, zabudowę mieszkaniową można lokalizować na całym obszarze. Jednak ze względu na istnienie kilku wolnych działek, położonych przy ulicy, plan umożliwia również realizację zabudowy usługowej. W pozostałych terenach MN usługi nie mogą być realizowane jako osobne obiekty budowlane.

Sąd podkreślił nadto, że obszar planu objęty jest strefą ochrony otoczenia i ekspozycji zabytków, wyznaczoną w związku z sąsiedztwem zabytkowego zespołu kościelnego p.w. św. Katarzyny. Na potrzebę zwrócenia uwagi na kubaturę obiektów dopuszczonych planem na terenie [...] wskazał również Stołeczny Konserwator Zabytków w opinii do projektu planu z 29 maja 2008 r. W związku z otrzymaną informacją o zamiarze inwestycyjnym budowy nowego kompleksu Domu Pogrzebowego [...] po zachodniej stronie planowanej ulicy [...], przedstawił on swoje negatywne stanowisko, bowiem przedstawiona koncepcja pokazała dużą kubaturę, stanowiącą lokalną dominantę przestrzenną, zbyt konkurencyjną wobec zespołu kościelnego. Z tych względów dla jednostki [...] bezpośrednio graniczącej z terenem zabytkowym, ustalono nieprzekraczalną kubaturę pojedynczego budynku 1200 m2.

Również ze względu na konieczność zachowania zgodności ze studium wprowadzono ograniczenie w zakresie powierzchni zabudowy działki funkcją usługową. Teren oznaczony w studium symbolem [...] jest terenem o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na którym dopuszcza się lokalizowanie funkcji usługowej z zaleceniem, by udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy na terenie ("Struktura funkcjonalna przeznaczenia terenów" str. 111 studium). W związku z powyższym przyjęto takie ustalenia dla terenu, żeby funkcja usługowa nie przekroczyła progu 40%.

Jak wynika z akt sprawy, plan był opracowywany przy uwzględnieniu wytycznych konserwatorskich, zgodnie z którymi istotne jest zachowanie relacji przestrzennych pomiędzy zabudową mieszkaniową i usługową a zespołem kościelnym. W tym układzie urbanistycznym kościół powinien stanowić dominantę wysokościową i przestrzenną. Na potrzebę zwrócenia uwagi na kubaturę obiektów dopuszczonych planem na terenie [...] wskazał również Stołeczny Konserwator Zabytków w opinii do projektu planu z 29 maja 2008 r.

Sąd Wojewódzki zaakcentował również, że wyznaczona w planie odległość 20 m nieprzekraczalnej linii zabudowy wprowadzona została m.in. w celu oddalenia zabudowań od granic zabytkowego cmentarza ujętego w gminnej ewidencji zabytków m. st. Warszawy. Linia ta wynika również z zapisów Studium, w którym ustalono strefy ochrony otoczenia i ekspozycji zabytków, którą jest objęta nieruchomość skarżącego. Położenie w ww. strefie obiektów objętych rejestrem zabytków (zespół kościelny) oraz gminnej ewidencji zabytków (cmentarz) zobowiązywało organ do ustalenia strefy wolnej od zabudowy umożliwiającej ekspozycję zabytku. Nieruchomości strony skarżącej znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie zespołu kościelnego od strony zachodniej oraz w bezpośrednim sąsiedztwie cmentarza od strony północnej, co niewątpliwie wpłynęło na możliwość ich zagospodarowania.

2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego:

a) § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2022 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690), poprzez niezastosowanie tego przepisu i nieuwzględnienie, że ustaleniami § 2 pkt 9 planu miejscowego dokonano nieuprawnionej modyfikacji definicji powierzchni biologicznie czynnej obowiązującej w dacie uchwalenia planu miejscowego,

b) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej: upzp) w zw. z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93; dalej: Kc) w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie tych przepisów i bezpodstawne przyjęcie, że uzasadnione są ustalenia § 22 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego przewidujące funkcję usług, jako funkcję dopuszczalną w lokalach użytkowych wbudowanych w budynki mieszkalne - do 30 % powierzchni całkowitej budynku lub w budynkach odrębnych, których rzut poziomy stanowi do 50 % powierzchni zabudowy na działce budowlanej, przy jednoczesnym ustaleniu w § 22 ust. 1 planu miejscowego, dla terenu [...], zabudowy mieszkaniowo-usługowej jako funkcji podstawowej, co prowadzi do przyjęcia w ramach terenu [...] przeznaczenia pod usługi stanowiącego jednocześnie przeznaczenie podstawowe (§ 22 ust. 1 planu miejscowego), jak i dopuszczalne (§ 22 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego) i skutkuje wewnętrzną sprzecznością oraz dysfunkcjonalnością postanowień § 22 ust. 1 i § 22 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego oraz prowadzi do naruszenia interesu prawnego skarżącego,

c) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp w zw. z art. 140 Kc w zw. z art. 64 ust. 3, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie tych przepisów i bezpodstawne przyjęcie, że uzasadnione są ustalenia § 22 ust. 2 pkt 10 planu miejscowego ograniczające kubaturę pojedynczego budynku na terenie [...] do 1200 m3, mimo iż żadna z zasad planowania przestrzennego określona w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym nie uzasadnia w niniejszym przypadku takiej ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności, a takie ograniczenie nie zostało wprowadzone dla żadnej innej jednostki terenowej planu miejscowego, w tym dla sąsiedniego terenu oznaczonego symbolem [...] o takim samym przeznaczeniu podstawowym jak teren [...], co stanowi niczym nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżącego, przekroczenie granic władztwa planistycznego, godzi w konstytucyjną zasadę równego traktowania podmiotów przez władze publiczne i prowadzi do naruszenia interesu prawnego skarżącego,

d) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 upzp w zw. z art. 140 Kc w zw. z art. 64 ust. 3, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie tych przepisów i bezpodstawne przyjęcie, że uzasadnione są ustalenia części rysunkowej planu miejscowego dla terenu [...], przewidujące nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 20 metrów od granicy terenu oznaczonego symbolem [...], wykluczające możliwość realizacji w tym zakresie jakiejkolwiek zabudowy, co stanowi niczym nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżącego, przekroczenie granic władztwa planistycznego i prowadzi do naruszenia interesu prawnego skarżącego,

e) art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 upzp, poprzez błędną wykładnię tych przepisów, a w konsekwencji przyjęcie, że organ podejmując w sprawie uchwalenia planu miejscowego w zakresie: § 2 pkt 9, § 22 ust. 2 pkt 3, § 22 ust. 2 pkt 10, części rysunkowej planu miejscowego (w części odnoszącymi się do warunków zabudowy i zagospodarowania dla terenu [...], dla którego przewiduje się nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 20 metrów od granicy terenu oznaczonego symbolem [...]), działał w granicach przysługującego mu władztwa planistycznego;

f) art. 140 Kc oraz art. 6 ust. 1 upzp w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie tych przepisów i bezpodstawne przyjęcie, iż skarżący nie wykazał, że jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżonym planem miejscowym, mimo że plan ten prowadzi do nieuzasadnionego przepisami prawa, istotnego ograniczenia i naruszenia istoty prawa własności skarżącego oraz naruszenia interesu prawnego skarżącego,

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: Ppsa), poprzez niezastosowanie tego przepisu w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i nieuwzględnienie skargi, mimo że w niniejszej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie wskazanym w skardze.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 Ppsa, ewentualnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

4. Skarżący w piśmie z 16 września 2021 r. przedstawił uzupełniającą argumentację dotyczącą uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej.

5. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

5.1. Skarga kasacyjna okazała się częściowo zasadna.

5.2 Punktem wyjścia dla oceny zarzutów skargi kasacyjnej musi być zdefiniowanie zasad wykonywania przez gminę publicznoprawnego uprawnienia do kształtowania zasad zagospodarowania przestrzeni. Zgodnie z art. 3 upzp gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Gmina sprawując władztwo planistyczne musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do ograniczenia prawa własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej. Określenie w planie statusu planistycznego nieruchomości musi być dokonane przede wszystkim zgodnie z wymogami art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Status ten nie może prowadzić do naruszenia istoty prawa własności, z czym mamy do czynienia "gdy regulacje prawne, mimo że nie znoszą samego prawa własności, to jednak w praktyce uniemożliwiają korzystanie z niego i realizację jego funkcji" (wyrok TK z 9 lipca 2007 r. sygn. P 30/06, OTK-A 2007, Nr 7, poz. 74). Rolą organu planistycznego jest zatem wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych tak, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem.

5.3. Usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 upzp w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie tych przepisów i bezpodstawne przyjęcie, że uzasadnione są ustalenia § 22 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego przewidujące funkcję usług, jako funkcję dopuszczalną w lokalach użytkowych wbudowanych w budynki mieszkalne - do 30 % powierzchni całkowitej budynku lub w budynkach odrębnych, których rzut poziomy stanowi do 50 % powierzchni zabudowy na działce budowlanej. W żadnym razie, z ustaleń studium nie wynika automatzym i nakaz przyjęcia funkcji mieszanej i ograniczenia zabudowy usługowej. Studium przewiduje jedynie, że dla terenu oznaczonego w Studium symbolem [...] dopuszcza się lokalizowanie funkcji usługowej z zaleceniem, by udział tej funkcji kształtował się do 40 % powierzchni zabudowy na terenie. To zalecenie dotyczy jednak całego terenu objętego funkcją [...] i jak słusznie wskazuje to skarżący, nie jest on tożsamy z "powierzchnią zabudowy na działce budowlanej", o której mowa w § 22 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego. Studium nie może być w tej sytuacji wyłącznym uzasadnieniem dla ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości skarżącego. Nieruchomość skarżącego ma szczególny kontekst planistyczny z uwagi na bliskość cmentarza i funkcję jaką pełni. Zdaniem NSA wprowadzone w tym przepisie planu miejscowego restrykcje co do zabudowy usługowej idą zbyt daleko i w sposób nieproporcjonalny (nieadekwatny) ograniczają prawo własności, wykluczając zabudowę na części nieruchomości. Skoro bowiem plan miejscowy w odniesieniu do terenu [...] wprowadził już i tak istotne ograniczenie w zabudowie w związku z sąsiadującym terenem cmentarza, to zupełnie nieuzasadnione pozostaje dodatkowe ograniczenie dopuszczające dla tych terenów realizacje funkcji usług w lokalach użytkowych wbudowanych w budynki mieszkalne — do 30 % powierzchni całkowitej budynku lub w budynkach odrębnych, których rzut poziomy stanowi do 50 % powierzchni zabudowy na działce budowlanej. Z zapisu tego wynika, że działka budowlana musi być zabudowana w co najmniej 50% budynkiem o innej funkcji niż usługowa (w warunkach niniejszej sprawy - zabudową mieszkaniową), co w związku z nieprzekraczalną linią zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej, mieszkalnictwa zbiorowego, obiektów usługowych związanych z przechowywaniem artykułów żywnościowych oraz obiektów żywienia zbiorowego, z uwagi na sąsiadujący teren [...], pozostaje niemożliwe do zrealizowania. W związku z tym zapis § 22 ust. 2 pkt 3 narusza powołane w zarzucie skargi kasacyjnej zasady planu miejscowego i konieczne jest wyeliminowanie go z obrotu prawnego.

5.4. Na uwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie tych przepisów i bezpodstawne przyjęcie, że uzasadnione są ustalenia § 22 ust. 2 pkt 10 planu miejscowego ograniczające kubaturę pojedynczego budynku na terenie [...] do 1200 m3. Absolutnie nie jest przekonujące stanowisko organu zaakecptowane przez Sąd I instancji, że ograniczenie kubatury budynku ma służyć zachowaniu relacji przestrzennych pomiędzy zabudową mieszkaniową i usługową a zespołem kościelnym i temu, żeby kościół stanowił dominantę wysokościową i przestrzenną. Zdaniem NSA o ile ochrona dominanty przestrzennej poprzez wprowadzenie parametru maksymalnej wysokości może mieć uzasadnienie, to takie całkowicie dowolne a zarazem niezwykle restrykcyjne narzucenie maksymalnej kubatury budynku narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Rację ma skarżący twierdząc, że ustalenia planu w tym zakresie prowadzą do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej właścicieli jednakowych gruntów. Żaden inny teren sąsiedni nie jest objęty tak restrykcyjnym ograniczeniem zabudowy. Powyższe świadczy o nierównym potraktowaniu właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie oznaczonym symbolem [...], które to rozróżnienie nie jest uzasadnione ani wymogami celu publicznego ani naturalnymi warunkami (uwarunkowaniami) tego terenu. Przedstawione powyżej działania organu uchwałodawczego świadczą o nierównym traktowaniu podmiotów dysponujących zlokalizowanymi w sąsiedztwie nieruchomościami o jednakowym przeznaczeniu (tereny niskiej zabudowy mieszkaniowo-usługowej). W konsekwencji organ naruszył konstytucyjną zasadę równego traktowania podmiotów przez władze publiczne i niedyskryminowania ich w życiu gospodarczym (art. 32 Konstytucji RP), a co za tym idzie, w sposób rażący przekroczył granice przysługującego mu władztwa planistycznego. Niczym nieuzasadnione jest ograniczenie możliwości inwestycyjnych właścicieli terenów położonych na tym obszarze, pomimo że położenie tych nieruchomości oraz stan ich zagospodarowania nie daje podstaw do wprowadzenia takiego rozróżnienia. Jedynym uzasadnieniem wprowadzenia tego ograniczenia jest stanowisko Stołecznego Konserwatora Zabytków w opinii do projektu planu o niedopuszczalnej w jego ocenie koncepcji dużej kubatury, która stanowiłaby lokalną dominantę konkurencyjną wobec zespołu kościelnego.

5.5. W odniesieniu do tych zarzutów NSA uznając ich zasadność, uchylił zaskarżony wyrok w tej części i stwierdzając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - ponieważ akta sprawy w sposób niezwykle wyczerpujący wskazują na stanowisko organu jak i skarżącego oraz przedstawiają normatywny kontekst ustalenia statusu planistycznego nieruchomości skarżącego - na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 Ppsa rozpoznał skargę i w punkcie 1. sentencji wyroku stwierdził nieważność § 22 ust. 2 pkt 3 oraz § 22 ust. 2 pkt 10 planu miejscowego.

5.6. Natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące powierzchni biologicznie czynnej oraz linii zabudowy są niezasadne. Należy bowiem zgodzić się z organ i Sądem I instancji, że wprowadzenie w planie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 20 metrów od granicy terenu oznaczonego symbolem [...], czyli obszaru zabytkowego cmentarza, było w pełni uzasadnione wymogami ładu przestrzennego. Jak wskazuje się w orzecznictwie NSA, w przepisach upzp nie zostało zdefiniowane pojęcie "linii zabudowy", o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 tej ustawy. Pojęcie to nie zostało także zdefiniowane w rozporządzeniu z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). W ujęciu art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp linia zabudowy stanowi element kształtujący zabudowę i zagospodarowanie terenu, a jej wyznaczenie winno uwzględniać zasady sformułowane w art. 1 ust. 2 tej ustawy - w szczególności ma służyć zachowaniu ładu przestrzennego i uwzględnienia w inwestycyjnym zagospodarowaniu terenów uzyskania odpowiednich walorów urbanistyczno-architektonicznych (por. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., II OSK 3431/18). Oddalenie od jego granicy zabudowy jest w pełni uzasadnione, m.in. z uwagi na zabytkowy charakter tego terenu, jak również z uwagi na jego specyficzne przeznaczenie.

5.7. Zarzut naruszenia § 3 pkt 22 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oparty jest na błędnym przekonaniu, że plan modyfikuje zawartą w ww. rozporządzeniu definicję terenu biologicznie czynnego. Należy wskazać, że przedmiotowy plan zawiera definicję wskaźnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, a nie definicję terenu biologicznie czynnego, która to jest zawarta we wskazanym rozporządzeniu. Jak celnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, organ określił sposób liczenia wspomnianego wskaźnika zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zawarta w planie definicja powierzchni biologicznie czynnej jak i ustalenia dla terenów są zgodne z ustaleniami studium.

5.8. Uznając zatem, iż skarga kasacyjna we wskazanej wyżej części okazała się nieusprawiedliwiona, a prawidłowość stanowiska Sądu I instancji nie budzi w tym zakresie wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 Ppsa orzekł, jak w punkcie 2. sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1, art. 206 i 207 Ppsa.