II SA/Po 691/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-01-22	
Data wpływu	2025-09-19	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Arkadiusz Skomra
Edyta Podrazik /przewodniczący/
Jacek Rejman /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Skomra Asesor WSA Jacek Rejman (sprawozdawca) Protokolant starszy sekretarz sądowy Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi H. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej H. C. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 29 maja 2025 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy), w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania H. C. (dalej również: skarżąca; zainteresowana; strona), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrz [...] (dalej również: Burmistrz; organ I instancji) z dnia 26 października 2023 r. znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy.

Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy.

Burmistrz [...] decyzją z dnia 26 października 2023 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) - dalej: u.p.z.p., po rozpatrzeniu wniosku N. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: inwestor), ustalił warunki zabudowy dla budowy farmy fotowoltaicznej "[...]" o mocy do 8 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą - na terenie inwestycji stanowiącym część działki o numerze ewid. [...] w W. , obręb W. , w gminie [...].

W uzasadnieniu tej decyzji Burmistrz wyjaśnił, że: inwestycja planowana jest na terenie, na którym nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego; sporządzenie projektu decyzji powierzono uprawnionemu urbaniście; planowane przedsięwzięcie stanowiło urządzenie infrastruktury technicznej i systemy fotowoltaiczne do produkcji energii elektrycznej, toteż zgodnie z przepisami art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymaga się spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa; uzbrojenie techniczne jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, możliwe jest zatem określenie parametrów dla nowej zabudowy; spełnione są warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p.; uzyskano niezbędne uzgodnienia.

H. C. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie: 1) § 2 pkt 1 ust. 6 uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 31 maja 1989 r. w sprawie ustanowienia obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...] poprzez nieuprawnioną ingerencję w cele i przedmiot ochrony ustanowiony na podstawie przepisów i wydanie decyzji o warunkach zabudowy, mimo zakazu zmiany sposobu użytkowania gruntów ornych IV i wyższych klas bonitacji na obszarze chronionego krajobrazu [...]; 2) art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy i brak uwzględnienia ograniczeń wynikających z ustanowienia obszaru chronionego krajobrazu; 3) art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy niezgodnie z obowiązującym zakazem zmiany sposobu użytkowania gruntów ornych IV i wyższych klas bonitacji na obszarze chronionego krajobrazu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 lutego 2024 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W odniesieniu do podniesionych zarzutów Kolegium stwierdziło, że uchwała nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 31 maja 1989 r. w sprawie ustanowienia obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...], na którą powołuje się skarżąca, nie jest już aktem obowiązującym, natomiast obowiązuje rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia 15 maja 1998 r. w sprawie ustanowienia obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...] wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 1991 r. nr 114, poz. 492 ze zm.). Wskazując na zmianę tej ustawy dokonaną ustawą z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianę ustawy o ochronie przyrody (Dz.U. z 2000 r. nr 3, poz. 21) oraz wejście w życie w dniu 1 maja 2004 r. nowej ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r., w związku z czym przepisy ustawy z 1991 r. utraciły moc obowiązującą, a także treść art. 153 nowej ustawy, organ II instancji stwierdził, że rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] nadal obowiązuje jedynie w części, w której wyznacza obszary chronionego krajobrazu, a w pozostałym zakresie (w części obejmującej określone zakazy wprowadzane na terenie danego obszaru) rozporządzenie utraciło moc obowiązującą od dnia 2 sierpnia 2001 r. na podstawie art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w wyniku rozpoznania sprawy ze skargi H. C., prawomocnym wyrokiem z dnia 28 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Po 520/24 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 lutego 2024 r. nr [...]

W uzasadnieniu Sąd wskazał na to, że w przedmiotowej sprawie: 1) projekt decyzji o warunkach zabudowy opracowany został przez uprawnionego urbanistę; 2) projekt decyzji uzgodniono z: [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków - w odniesieniu do wprowadzonej w decyzji (w postaci ustaleń ochronnych dla zabytków archeologicznych) form ochrony zabytków dla zespołu stanowisk archeologicznych nr [...] (wg GEZ), Marszałkiem Województwa [...] - jako organem administracji geologicznej, Starostą [...] jako organem ochrony gruntów rolnych, Dyrektorem Zarządu Zlewni PGW Wody Polskie w [...] - jako organem melioracji wodnych w odniesieniu do nieruchomości wykorzystywanej na cele rolne i leśne, jaką jest działka nr [...] (na jej części w granicach inwestycji grunty rolne klas IV, IVa, IVb i V, dla których nie ustalono jak dotąd warunków zabudowy), jak również z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] (w odniesieniu do obszarowej formy ochrony przyrody - obszaru chronionego krajobrazu [...]) i zarządcą przylegającej do terenu inwestycji drogi publicznej (powiatowej nr [...]) - Zarządem Powiatu w [...]; 3) z wniosku inwestora wynika, że istniejąca i projektowana infrastruktura techniczna jest wystarczająca dla przedmiotowego przedsięwzięcia; 4) teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze, biorąc pod uwagę pochodzenie mineralne gleby, rodzaj użytku i klasy: IV, IVa, IVb i V; 4) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 5) nie wydano żadnych decyzji na lokalizację strategicznych sieci przesyłowych, ani nie występują w pobliżu inwestycji linie przesyłowe gazu ziemnego i rurociągi; 6) w odniesieniu do inwestycji będącej przedmiotem rozstrzygnięcia, stanowiącej instalację odnawialnego źródła energii (farma fotowoltaiczna), nie muszą być spełnione warunki tzw. "dobrego sąsiedztwa" oraz dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 3 u.p.z.p.); 7) pozostałe uwarunkowania wynikające z postanowień art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały łącznie spełnione.

Sąd podzielił stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 720/11, a zawarte w nim rozważania przyjął za znajdujące zastosowanie na potrzeby rozpoznawanej sprawy co do tego, że obszar chronionego krajobrazu jest formą ochrony przyrody przewidzianą w art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2024 r., poz. 1478) - dalej: u.o.p. Zgodnie z art. 23 ust. 2 u.o.p. wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następowało w drodze rozporządzenia wojewody, które określało jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1 u.o.p., wynikające z potrzeb jego ochrony. Z treści art. 23 ust. 2 u.o.p. wynika, że wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następowało rozporządzeniem, które winno zawierać elementy wymienione w tym przepisie, dlatego, jak trafnie wskazano w skardze, pod ustawowym pojęciem "wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu" nie kryje się jedynie wyznaczenie terenów w sensie geograficznym, tzn. ustalenie ich położenia i granic, czyli wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu poprzez jego wskazanie w terenie. Pod pojęciem tym należy rozumieć także ustalenie innych wymogów wymienionych ustawą, dotyczących obszaru chronionego krajobrazu. W zakresie ustawowego pojęcia "wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu" mieszczą się więc m.in. ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów i zakazy wybrane spośród określonych w art. 24 u.o.p. W niniejszej sprawie obszar chronionego krajobrazu "[...]" ustanowiony został przez Wojewodę [...] z dnia 15 maja 1998 r. na mocy rozporządzenia nr [...] (Dz.Urz. Woj. [...] z dnia 16 czerwca 1998 r. nr [...], poz. [...]) wydanego pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy o ochronie przyrody z 1991 r., która z dniem 1 maja 2004 r. utraciła moc na podstawie art. 161 u.o.p. Zgodnie jednak z art. 157 u.o.p. przepisy wykonawcze wydane na mocy ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. zachowały moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie obecnej ustawy, zaś w myśl art. 153 u.o.p. formy ochrony przyrody, takie jak w szczególności obszary chronionego krajobrazu, utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie obecnej ustawy, stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu tej ustawy. Powyższe rozwiązania prawne mają istotne znaczenie przy kwalifikacji zaskarżonego rozporządzenia, która to kwalifikacja może nastręczać trudności. Z chwilą utraty mocy przez przepisy wykonawcze (rozporządzenia) wydane na podstawie poprzedniej ustawy o ochronie przyrody, dotychczasowe formy ochrony przyrody (ustanowione tymi aktami) nie przestały istnieć. Rozporządzenie wojewody w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu (tudzież inny akt prawny ustanawiający określoną formę ochrony przyrody) nie ma jednorodnego charakteru. W części obejmującej określone zakazy wprowadzane na terenie danego obszaru, ma ono charakter rozporządzenia "klasycznego", tj. aktu zawierającego normy generalne i abstrakcyjne. Natomiast w zakresie, w jakim kreuje ono określoną formę ochrony przyrody, przybiera postać rozporządzenia będącego swoistym rozstrzygnięciem konkretnej sprawy. W tej kategorii rozporządzeń mieszczą się takie, które coś kreują, znoszą, przekazują (np. ustanawiają jakiś znak, wzór, powołują albo znoszą określoną instytucję), a więc poprzez które dokonuje się swoistych aktów rozumianych jako czynności (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 232). Rozróżnienie tych dwóch typów rozporządzeń – choć nie jest jeszcze powszechnie przyjęte w nauce prawa i orzecznictwie – to jednak, jak się wskazuje w literaturze przedmiotu, ma bardzo doniosłe konsekwencje praktyczne. W odróżnieniu bowiem od rozporządzeń "klasycznych", które "oddziałują" przez cały okres swego obowiązywania, rozporządzenia należące do drugiej kategorii wywierają skutek "jednorazowo", tylko w momencie ich wejścia w życie – dokonując wówczas jakiejś zmiany w świecie (np. coś powołując, coś znosząc) – i z tą chwilą, mówiąc potocznie, ulegają "skonsumowaniu" (por. S. Wronkowska [w:] op.cit., s. 232–233). Natomiast powołane takim rozporządzeniem instytucje (ustanowione wzory, znaki itp.) funkcjonują nadal.

Sąd podniósł, że rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] określało m.in. zakazy na obszarach chronionego krajobrazu i ustalało zasady prowadzenia działalności gospodarczej na tych obszarach, zaś "przedmiotowe Rozporządzenie [tj. rozporządzenie Wojewody [...] z dnia 4 stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie obszaru chronionego krajobrazu "[...]" (Dz.Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]), którego nieważność stwierdzono w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 720/11 – uw. wł. Sądu] zawiera zaś ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów leśnych, lądowych i wodnych oraz wprowadza nową listę zakazów, obowiązujących na obszarze chronionego krajobrazu »[...]«".

Sąd stwierdził, że zgodnie z treścią "§ 2 ust. 1 pkt 6 [przywołanego rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia 15 maja 1998 r. – uw. wł. Sądu] na obszarach chronionego krajobrazu wprowadza się zakazy dotyczące zmiany użytkowania gruntów ornych IV i wyższych klas bonitacji z wyjątkiem niezbędnego minimum na potrzeby mieszkaniowe miejscowej ludności".

Zdaniem Sądu, powyższe uregulowanie wyznacza przedmiotowy obszar chronionego krajobrazu poprzez określenie (uszczegółowienie) jego położenia (przebiegu granic) i powierzchni obszaru oraz zakazów – i w tym zakresie przedmiotowe uregulowanie powinno zostać poddane analizie przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż planowana inwestycja, której dotyczy wydana decyzja o warunkach zabudowy, w części była zlokalizowana na obszarze objętym powyższymi regulacjami, określonymi w szczególności co do użytkowania określonych kategorii gruntów. Według Sądu, brak takich rozważań przez organ administracji sprawia, że zaskarżona decyzja uchyla się spodku kontroli sądu administracyjnego. Zarazem Sąd stwierdził, że organy takim działaniem dopuściły się naruszenia art. 6, art. 8 oraz art. 9 k.p.a.

We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy raz jeszcze podda ocenie powyższe okoliczności sprawy w zakresie dotyczącym planowanej inwestycji, a następnie wyda decyzję, którą uzasadni zgodnie z wymogami wskazanymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia 9 kwietnia 2025 r. zawiadomiło strony o ponownym rozpatrywaniu sprawy, a następnie uzyskało analizę warunków zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wraz z projektem decyzji sporządzonym przez uprawnionego urbanistę. Po czym decyzją z dnia 29 maja 2025 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrz [...] z dnia 26 października 2023 r. znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy.

W uzasadnieniu decyzji z dnia 9 kwietnia 2025 r. Kolegium przywołało brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, stwierdzając, że w aktualnym stanie prawnym nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie farmy fotowoltaicznej "[...]" o mocy do 8 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą stanowi instalację odnawialnego źródła energii (farma fotowoltaiczna), o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a zatem ma do niej zastosowanie wyłączenie od wymogu spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Według organu odwoławczego wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji zawiera wszystkie elementy określone w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania. Ponadto stwierdził, że: 1) projekt decyzji o warunkach zabudowy opracowany został przez uprawnionego urbanistę; 2) projekt decyzji uzgodniono z: [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków - w odniesieniu do wprowadzonej w decyzji (w postaci ustaleń ochronnych dla zabytków archeologicznych) form ochrony zabytków dla zespołu stanowisk archeologicznych nr [...] (wg GEZ), Marszałkiem Województwa [...] - jako organem administracji geologicznej, Starostą [...] jako organem ochrony gruntów rolnych, Dyrektorem Zarządu Zlewni PGW Wody Polskie w [...] - jako organem melioracji wodnych w odniesieniu do nieruchomości wykorzystywanej na cele rolne i leśne, jaką jest działka nr [...] (na jej części w granicach inwestycji grunty rolne klas IV, IVa, IVb i V, dla których nie ustalono jak dotąd warunków zabudowy), jak również z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] (w odniesieniu do obszarowej formy ochrony przyrody - obszaru chronionego krajobrazu [...]) i zarządcą przylegającej do terenu inwestycji drogi publicznej (powiatowej nr [...]) - Zarządem Powiatu w [...]; 3) z wniosku inwestora wynika, że istniejąca i projektowana infrastruktura techniczna jest wystarczająca dla przedmiotowego przedsięwzięcia; 4) teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze, biorąc pod uwagę pochodzenie mineralne gleby, rodzaj użytku i klasy: IV, IVa, IVb i V; 4) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 5) nie wydano żadnych decyzji na lokalizację strategicznych sieci przesyłowych, ani nie występują w pobliżu inwestycji linie przesyłowe gazu ziemnego i rurociągi; 6) w odniesieniu do inwestycji będącej przedmiotem rozstrzygnięcia, stanowiącej instalację odnawialnego źródła energii (farma fotowoltaiczna), nie muszą być spełnione warunki tzw. "dobrego sąsiedztwa" oraz dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 3 u.p.z.p.); 7) pozostałe uwarunkowania wynikające z postanowień art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały łącznie spełnione. Kolegium podzieliło w tym zakresie stanowisko organu, że wynikające z art. 61 ust. 1 w zw. z ust. 3 u.p.z.p. przesłanki zostały spełnione.

Następnie organ II instancji stwierdził, że zgodnie ze wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Po 520/24, organ odwoławczy uzyskał sporządzone przez uprawnionego urbanistę uzupełnienie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, zawierające odniesienie do uregulowań rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia 15 maja 1998 r. w sprawie ustanowienia obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...] (Dz.Urz. Woj. [...] z 1998 r. nr [...], poz. [...]).

Organ II instancji – przedstawiając zmiany prawa, jakie nastąpiły na przestrzeni lat po wejściu w życie przedmiotowego rozporządzenia i odnosząc się do poszczególnych zakazów, jakie zostały pierwotnie sformułowane w przywołanym rozporządzeniu nr [...] Wojewody [...] z dnia 15 maja 1998 r. – stwierdził, że na terenie obszaru chronionego krajobrazu, na mocy przepisów art. 24 ust. 1 pkt 1-2 i ust. 3 u.o.p. oraz § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Wojewody [...] nr [...], a także w związku z przepisami art. 1 pkt 25 i 37, art. 7 oraz art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001 r. nr 3, poz. 21) oraz art. 47 pkt 6 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2001 r. nr 100, poz. 1085), na terenie obszaru chronionego krajobrazu "[...]" nadal obowiązują zakazy w zakresie: 1) lokalizowania inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska, pojmowanych jako przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu; 2) stosowania w gospodarce rybackiej metod połowu ryb niszczących inne żywe organizmy, o ile obejmuje umyślne zabijanie dziko żyjących zwierząt, niszczenie nor, legowisk zwierzęcych, tarlisk i złożonej ikry, ptasich gniazd oraz wybieranie jaj, wiąże się z używaniem łodzi motorowych na otwartych zbiornikach wodnych, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką.

Organ zauważył, że na podstawie art. 157 u.o.p. dotychczasowe przepisy wykonawcze zachowały swą moc, niemniej jednak wprowadzony nowy katalog zakazów znów uległ zmianom, toteż brak ustawowej podstawy do zakazywania lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu. Według Kolegium ma to znaczenie w niniejszej sprawie, albowiem dla przedmiotowego przedsięwzięcia wydana została decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, co wymagało spełnienia powyższego warunku występowania braku negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu.

Organ odwoławczy stwierdził, że żaden z powyższych zakazów nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem z treści decyzji Burmistrza [...] z dnia 4 kwietnia 2023 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach wynika, że choć planowana inwestycja zaliczana jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu, czego dowodem jest uzyskane uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej również: RDOŚ w [...]).

W takich warunkach Kolegium uznało, że organ I instancji dokonał prawidłowej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Według organu odwoławczego, dokonana analiza pozwala na stwierdzenie, że planowana inwestycja spełnienia przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 w zw. z ust. 3 u.p.z.p.

Skargę na decyzję Kolegium z dnia 29 maja 2025 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu H. C., która decyzji tej zarzuciła: 1. naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) przez nieuwzględnienie wiążących ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych przez WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 28 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Po 520/24 w zakresie skutków prawnych wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu (dalej: OChK) "[...]" oraz obowiązywania zakazów określonych w rozporządzeniu Wojewody [...] nr [...] (w tym zakazu zmiany sposobu użytkowania gruntów ornych klas IV i wyższych poza niezbędnym minimum na potrzeby mieszkaniowe ludności miejscowej); 2. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przez wadliwe przyjęcie, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz art. 61 ust. 3 u.p.z.p., czyli wyłączenie "dobrego sąsiedztwa" i dostępu do drogi, znoszą obowiązek pełnej zgodności warunków zabudowy z przepisami odrębnymi, w tym zakazami obowiązującymi na OChK "[...]"; 3. naruszenie art. 7, art. 77 1 i art. 80 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, jak też brak samodzielnej, wszechstronnej analizy faktycznej i prawnej po wyroku WSA w Poznaniu, a w szczególności pominięcie charakteru i rzeczywistych skutków inwestycji dla gruntów ornych klasy IVa i IVb na działce nr [...] (de facto trwałe wyłączenie z użytkowania rolniczego) oraz zaniechanie oceny inwestycji przez pryzmat obowiązującego zakazu zmiany sposobu użytkowania gruntów na OChK "[...]"; 4. naruszenie art. 8 i art. 9 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania i niedostateczne informowanie strony o czynnościach i materiale dowodowym, w tym o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji; 5. naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska przez nieuwzględnienie w decyzji ustalającej warunki zabudowy (dalej również: WZ) ograniczeń wynikających z ustanowienia OChK, niezależnie od oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; 6. naruszenie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] w sprawie ustanowienia OChK, poprzez jego niezastosowanie do inwestycji skutkującej zmianą sposobu użytkowania gruntów ornych klas IV i wyższych (w skali wielkoobszarowej i niemieszkalnej); 7. błąd w ustaleniach faktycznych mający istotny wpływ na wynik sprawy, a polegający na przyjęciu, że przedsięwzięcie "ferma fotowoltaiczna o mocy do 8 MW" na gruntach klas IVa i IVb nie stanowi zmiany sposobu użytkowania tych gruntów w rozumieniu zakazu obowiązującego na OChK; 8. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art 7 Konstytucji RP przez przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy może modyfikować lub ograniczać obowiązywanie zakazów wynikających z aktu prawa miejscowego (rozporządzenia Wojewody [...] nr [...]), podczas gdy WZ jako akt stosowania prawa nie może uchylać lub znosić przepisów powszechnie obowiązujących ani kreować odstępstw niewynikających z tego aktu; 9. naruszenie art. 6 k.p.a. ustawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budowy farmy fotowoltaicznej niezgodnie z obowiązującym zakazem zmiany sposobu użytkowania gruntów ornych IV i wyższych klas bonitacji; 10. naruszenie art. 23–24 ustawy o ochronie przyrody oraz przepisów przejściowych tej ustawy przez błędne uznanie, że zakaz zmiany sposobu użytkowania gruntów ornych klas IV i wyższych, ustanowiony w § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia nr [...], utracił moc w wyniku późniejszych nowelizacji, podczas gdy akt ten – w zakresie wyznaczenia OChK i wprowadzonych zakazów – zachował moc do czasu zastąpienia go aktem właściwego organu (sejmiku województwa), czego w odniesieniu do wskazanego zakazu nie wykazano.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że w przywołanym wyżej wyroku WSA w Poznaniu uchylił poprzednią decyzję Kolegium, wiążąco wskazując, że "wyznaczenie" OChK obejmuje również zakazy i ustalenia ochronne wynikające z rozporządzenia wojewody, które pozostają istotne dla oceny zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, gdyż WSA w wyroku z dnia 28 listopada 2024 r. jednoznacznie wyjaśnił, że pojęcie "wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu" obejmuje nie tylko opis położenia i granic, lecz także zakazy i ustalenia ochronne przewidziane aktem ustanawiającym OChK (rozporządzeniem Wojewody [...] nr [...]). Skarżąca zauważyła, że w szczególności Sąd wskazał na zakaz zmiany sposobu użytkowania gruntów ornych klas IV i wyższych (z wyjątkiem niezbędnego minimum na potrzeby mieszkaniowe ludności miejscowej) jako istotny element reżimu ochronnego dla analizowanego obszaru. Strona stwierdziła, że pomimo tego Kolegium przy ponownym rozstrzygnięciu przyjęło zawężającą, sprzeczną z wyrokiem WSA interpretację, jakoby katalog obowiązujących na OChK zakazów w istocie został zredukowany do innych przypadków, a wskazany wyżej zakaz nie miał zastosowania; Kolegium wsparło się przy tym twierdzeniem, że pozytywna ocena oddziaływania na środowisko (OOŚ) i uzgodnienie RDOŚ rzekomo niweczą możliwość stosowania zakazów OChK. Według skarżącej, taka konstatacja narusza art. 153 p.p.s.a. oraz stanowi oczywiste niezastosowanie przepisów odrębnych przy wydawaniu WZ.

Strona zgodziła się z poglądem, że dla instalacji OZE przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłącza obowiązek spełnienia wymogów "dobrego sąsiedztwa" i dostępu do drogi publicznej, jednak nie oznacza to zwolnienia z pozostałych przesłanek art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym z kluczowego wymogu zgodności z przepisami odrębnymi (pkt 5). Według zainteresowanej, zakazy obowiązujące na OChK, ustanowione aktem prawa miejscowego (rozporządzeniem wojewody), stanowią przepisy odrębne wiążące organ wydający WZ, a przedmiotowa inwestycja jest planowana na gruntach ornych klas IVa i IVb, w skali wielkoobszarowej (farma do 8 MW), co w sposób oczywisty prowadzi do trwałej zmiany sposobu użytkowania tych gruntów na cele energetyczne, a więc pozostaje w sprzeczności z zakazem obowiązującym na OChK, gdyż wyjątek "niezbędnego minimum na potrzeby mieszkaniowe ludności miejscowej" nie ma tu żadnego zastosowania. Według strony, posiadanie decyzji środowiskowej oraz brak istotnych oddziaływań wskazanych w OOŚ nie uchyla samoistnych zakazów wynikających z reżimu OChK, gdyż "analiza środowiskowa i uzgodnienie RDOŚ służą innym celom niż kontrola zgodności z aktami prawa miejscowego w sferze ochrony krajobrazu/ładu przestrzennego". Skarżąca stwierdziła, że Kolegium "błędnie omija i znosi te reżimy, czyniąc z pozytywnego wyniku OOŚ substytut zgodności z zakazami OChK".

Dalej strona argumentowała, że decyzja o warunkach zabudowy jest indywidualnym aktem stosowania prawa i zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. musi pozostawać w zgodzie z przepisami odrębnymi, do których należą m.in. akty ustanawiające obszary chronionego krajobrazu wraz z katalogiem zakazów. Zakazy oraz dopuszczalne odstępstwa (wyłączenia) określa wyłącznie akt ustanawiający OChK oraz ustawa o ochronie przyrody (np. wyjątki w art. 24 ust. 2-4 u.o.p.). Organ wydający WZ nie może tworzyć "odstępstw" w drodze wykładni ani zastępować mechanizmów przewidzianych w przepisach odrębnych. Sam fakt uzyskania decyzji środowiskowej i pozytywnych uzgodnień nie ma skutku unieważniającego wobec zakazów OChK, gdyż reżimy te działają równolegle i kumulatywnie, a odmienne stanowisko prowadziłoby do obejścia hierarchii źródeł prawa (art. 87 i 94 Konstytucji) oraz do zanegowania funkcji art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Na koniec strona podniosła, że ustawa o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. w przepisach przejściowych wprost przewidziała zachowanie mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych – do czasu ich zastąpienia nowymi. Zauważyła, że orzecznictwo sądów administracyjnych (w tym w sprawie dotyczącej tego samego OChK.) potwierdziło, że rozporządzenie Wojewody [...] nr [...] – w zakresie wyznaczenia OChK "[...]" i wprowadzonych zakazów – zachowało moc obowiązującą, a późniejsze akty nie wykreowały generalnego uchylenia wskazanego zakazu. W szczególności brak jest aktu właściwego organu (sejmiku województwa), który skutecznie uchyliłby lub zmodyfikował zakaz zmiany sposobu użytkowania gruntów ornych klas IV i wyższych na analizowanym obszarze. Dodała, że kolejne nowelizacje ustawy o ochronie przyrody modyfikowały katalog potencjalny zakazów, ale nie uchylały ex lege istniejących zakazów ustanowionych w akcie nadal obowiązującym. W konsekwencji § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia nr [...] pozostaje normą wiążącą, a organ wydający WZ był zobowiązany ją zastosować.

Przy tak sformułowanych i umotywowanych zarzutach skarżąca wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] z dnia 11 października 2023 r. znak [...] z powodu wskazanych rażących naruszeń, które miały istotny wpływ na wynik postępowania; 2. stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. przez niezastosowanie się do wiążących wskazań i ocen prawnych zawartych w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 28 listopada 2024 r. sygn. II SA/Po 520/24; 3. wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. do czasu zakończenia postępowania sądowego (ze względu na ryzyko trudnych do odwrócenia skutków faktycznych dla środowiska i ładu przestrzennego); 4. zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 7 listopada 2025 r. sygn. akt II SA/Po 691/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna, wobec czego podlegała uwzględnieniu.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przywołany przepis, wespół z przepisami ustrojowymi, wyznacza zakres kontroli sądowoadministracyjnej. Kontrola ta dokonywana jest w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część danego aktu, oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (por. np. wyroki NSA z dnia 5 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1799/07, 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 22/08 i 27 października 2010 r. sygn. akt I OSK 73/10 - dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli jest w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 maja 2025 r. utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza [...] z dnia 26 października 2023 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia bliżej opisanego w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, tj. dla budowy farmy fotowoltaicznej "[...]" o mocy do 8 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą - na terenie inwestycji stanowiącym część działki o numerze ewid. [...] w W. , w gminie [...].

W następnej kolejności należy wyjaśnić, że w niniejszej sprawie został uprzednio wydany prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Po 520/24, którym Sąd uchylił wcześniej wydaną w tej sprawie decyzję Kolegium z dnia 14 lutego 2024 r., formułując określone oceny prawne i wskazania co do dalszego postępowania.

W takiej sytuacji istotne jest zwrócenie uwagi na treść art. 153 i art. 170 p.p.s.a. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., wyrażone w orzeczeniu sądu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten w sposób wyczerpujący wyznacza zakres związania oceną i wskazaniami sformułowanymi w prawomocnym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Związanie to dotyczy oceny prawnej, jak i wskazań co do dalszego postępowania. Wynikające z art. 153 i art. 170 p.p.s.a. związanie oceną prawną, jak i samym orzeczeniem (w tym wskazaniami) oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować w przyszłości nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądami wcześniej wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się im w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa lub zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. np. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1328/10, dostępny jw.).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie wystąpiły żadne okoliczności faktyczne i prawne, które mogłyby zdezaktualizować związanie prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 listopada 2024 r. Wobec tego zarówno organ administracyjny, jak również Sąd w składzie aktualnie orzekającym w przedmiotowej sprawie był związany oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w przywołanym orzeczeniu.

Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że przepis art. 61 u.p.z.p. wskazuje przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. W ust. 1 przewiduje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pkt 1-6 tego przepisu. Przy czym nie ma sporu, że z uwagi na datę wszczęcia postępowania administracyjnego przepisy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.) powinny być stosowane w brzmieniu sprzed zmiany, która weszła w życie 24 września 2023 r., a zastała wprowadzona ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688 ze zm.). Wynika to z art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej, który stanowi, że do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym.

W sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym lokalizacja farmy fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy i kwalifikacji inwestycji jako zabudowy przemysłowej, nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) oraz dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Stanowisko to jest dominujące w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 23 września 2025 r. sygn. akt II OSK 651/23 i wyroki WSA w Poznaniu z dnia 17 września 2025 r. sygn. akt IV SA/Po 632/25 i 5 listopada 2025 r. sygn. akt IV SA/Po 723/25 - orzeczenia dostępne jw.).

Zasadnicze wątpliwości Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wzbudziły kwestie dotyczące spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., tj. w zakresie ustalenia, czy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Po pierwsze, ze względu na okoliczności niniejszej sprawy i związanie wyrokiem WSA w Poznaniu należy w tym miejscu odnieść się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, jakie zostały wyrażone w przywołanym wyroku tutejszego Sądu. Wymóg spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. powinien być rozpatrzony przez organ łącznie z uwzględnieniem zagadnień związanych z ochroną środowiska i przyrody – a to w związku z obowiązującym w tym względzie prawem miejscowym.

Otóż, w omawianym wyroku Sąd nie tylko stwierdził, że część terenu inwestycji znajduje się na istniejącym obszarze chronionego krajobrazu "[...]" ustanowionym rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia 15 maja 1998 r. (Dz.Urz. Woj. [...] z dnia 16 czerwca 1998 r. nr [...], poz. [...]), lecz również wiążąco przesądził, że powołane tym rozporządzeniem instytucje funkcjonują nadal. Sąd wprost wskazał na to, że rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] określało m.in. zakazy na obszarach chronionego krajobrazu i ustalało zasady prowadzenia działalności gospodarczej na tych obszarach i stwierdził, że zgodnie z treścią "§ 2 ust. 1 pkt 6 [przywołanego rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia 15 maja 1998 r. – uw. wł. Sądu] na obszarach chronionego krajobrazu wprowadza się zakazy dotyczące zmiany użytkowania gruntów ornych IV i wyższych klas bonitacji z wyjątkiem niezbędnego minimum na potrzeby mieszkaniowe miejscowej ludności". Sąd ten wyraźnie wypowiedział się co do tego, że powyższe uregulowanie wyznacza przedmiotowy obszar chronionego krajobrazu poprzez określenie (uszczegółowienie) jego położenia (przebiegu granic) i powierzchni obszaru oraz zakazów – i w tym zakresie przedmiotowe uregulowanie powinno zostać poddane analizie przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż planowana inwestycja, której dotyczy wydana decyzja o warunkach zabudowy, w części była zlokalizowana na obszarze objętym powyższymi regulacjami, określonymi w szczególności co do użytkowania określonych kategorii gruntów. We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd końcowo stwierdził, że organ odwoławczy raz jeszcze podda ocenie powyższe okoliczności sprawy w zakresie dotyczącym planowanej inwestycji, a następnie wyda decyzję, którą uzasadni zgodnie z wymogami wskazanymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze przywołane oceny prawne i wytyczne zawarte w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 28 listopada 2024 r., należało uznać, że sformułowane przez Kolegium stanowisko i analizy dotyczące zakazów, jakie obowiązują na terenie inwestycji w związku z istniejącym obszarem chronionego krajobrazu, były przy ponownym rozpatrywaniu sprawy niedopuszczalne, bowiem stanowiły naruszenie art. 153 p.p.s.a.

Zdaniem Sądu, organ II instancji w wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania naruszył przepisy art. 153 i art. 170 p.p.s.a. i nieprawidłowo wykonał wskazania zawarte w przywołanym wyroku. W konsekwencji dopuścił się również innych uchybień, które dyskwalifikowały wydaną w sprawie decyzje odwoławczą. Uchybienia te stanowiły przede wszystkim takie naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro przy ocenie okoliczności sprawy organ stwierdził, że określone zakazy związane z OChK nie obowiązują, co przełożyło się na ocenę dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla terenu inwestycji pod kątem zgodności z wymogiem z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Po drugie, w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy na uwadze należy mieć ograniczenia mogące wynikać z samego już tylko faktu określonego usytuowania nieruchomości. Jak bowiem wynika z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (aktualnie: Dz.U. z 2025 r., poz. 647), przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru Natura 2000, zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody oraz ich otulin (pkt 1). Innymi słowy, spełnienie wymogu wynikającego z art. 73 ust. 1 p.o.ś. następuje w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jest to bowiem zagadnienie związane dopuszczalnością lokalizacji danej inwestycji na określonym terenie, a nie z jej wpływem na środowisko (por. np. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1249/08, dostępny jw.).

Dodać należy, że przywołany przepis stanowi odrębną normę prawną od zawartej w przepisie art. 71 ust. 3 p.o.ś., który z kolei przewiduje, że przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu powinny w jak największym stopniu zapewniać zachowanie jego walorów krajobrazowych. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że przepisy art. 71 ust. 1 i 3 p.o.ś. mają charakter postulatywny i zawierają dyrektywę przy uchwalaniu przez właściwe organy aktów o charakterze ogólnym, w tym aktualnie planów ogólnych gmin (wcześniej zaś studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego) oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 768/11, dostępny jw.).

Po trzecie, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, pozytywna decyzja Burmistrza [...] o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 4 kwietnia 2024 r. nr [...] (sprostowana postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2024 r. o tym samym numerze) wydana dla planowanej inwestycji nie zwalnia od obowiązku spełnienia wymagań z art. 73 ust. 1 p.o.ś., który to wymóg jest związany z dopuszczalnością lokalizacji danej inwestycji na określonym terenie, a nie z jej wpływem na środowisko. Związanie organu wydającego decyzje o warunkach zabudowy decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, jakie wynika z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2024 r., poz. 1112 ze zm.), nie zwalnia z obowiązku zbadania zgodności planowanej inwestycji z wymogami wynikającymi z art. 73 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Po czwarte, wprawdzie organ rozstrzygający w sprawie decyzji o warunkach zabudowy związany jest decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, jednak to nie oznacza, że jest przez to zwolniony z przeprowadzenia analizy, czy decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi, w tym z art. 73 ust. 1 p.o.ś. (por. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 710/11 i wyrok WSA IV SA/Wa 2563/15 - Wyrok WSA w Warszawie z 2015-12-09 we Wrocławiu z dnia - dostępne jw.). Niemniej jednak kwestie ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczej terenów, na których położona jest nieruchomość, nie podlegają badaniu przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, lecz są przedmiotem oceny w postępowaniu przed organem współdziałającym. Organ taki uprawniony jest do zajęcia stanowiska w kwestii ewentualnej ochrony przyrodniczej terenu i ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu, a stanowisko to przybiera formę postanowienia na podstawie art. 106 k.p.a. Owo przyzwolenie lub jego brak winny opierać się na tych elementach przyszłego rozstrzygnięcia, które mieszczą się w zakresie właściwości współdziałającego organu (por. np. wyroki NSA z dnia 4 sierpnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1239/08, 1 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 471/11 i 9 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1785/11 – dostępne jw.).

Po piąte, obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem ochrony środowiska, w sytuacjach przewidzianych w art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., jest podyktowany koniecznością ochrony dobra publicznego, jakim jest szeroko rozumiana ochrona środowiska (w tym środowiska przyrodniczego). Powierzenie uzgodnienia wyspecjalizowanym organom gwarantuje fachową ocenę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami szczególnymi, określającymi cele, zasady i formy ochrony przyrody. Dokonywana przez te organy, w ramach szczególnych kompetencji, ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami szczególnymi, gwarantuje zatem m.in. zachowanie właściwej proporcji między ochroną dobra publicznego, a ingerencją w prawo własności - w tym w prawo inwestora do zagospodarowania należącej do niego nieruchomości (patrz np. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1487/18, dostępny jw.). Uzgadnianie projektu decyzji o warunkach zabudowy jest przy tym jedynym etapem, w którym uczestniczy wyspecjalizowany organ ochrony przyrody, którego zadaniem jest dokonanie weryfikacji zgodności tego projektu z przepisami z zakresu ochrony przyrody, a w szczególności celami ustawowymi tej ochrony (patrz np. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 502/17, dostępny jw.). Nadto, zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy dla obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody - w odniesieniu do obszarów innych niż parki narodowe w takim kształcie, w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego, a nie wniosek inwestora wszczynający postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy (patrz np. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1035/16, dostępny jw.).

Dlatego też zgodnie z wiążącym wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 28 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Po 520/24 konieczne było uwzględnienie konkretnych zakazów i nakazów wprowadzonych na istniejącym obszarze chronionego krajobrazu "[...]", ustanowionym rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia 15 maja 1998 r., co do zasad prowadzenia działalności gospodarczej na tych obszarach, w tym wprowadzony w § 2 ust. 1 pkt 6 przywołanego rozporządzenia zakaz dotyczący zmiany użytkowania gruntów ornych IV i wyższych klas bonitacji z wyjątkiem niezbędnego minimum na potrzeby mieszkaniowe miejscowej ludności. Przedstawiony zaś przez Burmistrza [...] do uzgodnienia z organowi współdziałającemu - RDOŚ w [...] projekt decyzji o warunkach zabudowy (patrz: pismo organu I instancji z dnia 5 września 2023 r. znak [...]) nie zawierał treści wskazującej na istnienie konkretnych zakazów występujących na tym obszarze. Dyskwalifikowało to prawidłowość przeprowadzonego uzgodnienia z RDOŚ w [...] na podstawie art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Stwierdzone uchybienia, w tym brak rozważenia kwestii zgodności inwestycji z art. 73 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., powiązane z brakiem odpowiedniego – tj. uwzględniającego zakazy, o których była mowa wyżej, dotyczące ochrony krajobrazowej terenu inwestycji (jego części) – uzgodnienia z właściwym organem ochrony środowiska (w tym również środowiska przyrodniczego), mogło zatem mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro dotyczyło kwestii wadliwie rozstrzygniętej w decyzji o warunkach zabudowy. W tym też zakresie brak odpowiednich rozważań i wniosków organu stanowił o naruszeniu przywołanych wyżej przepisów postępowania (w szczególności art. 7, art. 8 § 1 i art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.) i przepisów prawa materialnego.

Nadto w sprawie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., bowiem organ II instancji w postępowaniu odwoławczym uzyskał dodatkowy materiał procesowy, tj. sporządzone przez uprawnionego urbanistę uzupełnienie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, zawierające odniesienie do uregulowań rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia 15 maja 1998 r., który to materiał został wykorzystany przy rozstrzyganiu sprawy i motywowaniu decyzji. Mimo to organ przed wydaniem decyzji nie umożliwił stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strona w skardze wprawdzie nie wskazała tego przepisu, ale zasadnie zwróciła uwagę na przedmiotowe uchybienie organu II instancji, skoro na skutek takiego zaniechania Kolegium polemikę ze stanowiskiem organu opartym na uzupełnionym materiale dowodowym mogła podjąć dopiero w skardze do sądu administracyjnego.

Poza tym należy zwrócić uwagę i na to, że przekazane Sądowi akta administracyjne – na podstawie których sąd administracyjny wyrokuje w sprawie (art. 133 § 1 p.p.s.a.) – nie potwierdzały dopełnienia przez organ odwoławczy obowiązku z art. 66a u.p.z.p. Z przepisu tego wynika zakres obowiązku informacyjnego, który obejmuje podanie do publicznej wiadomości poprzez publikację w BIP informacji o wydanej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy oraz treści tej decyzji, możliwości zapoznania się z jej treścią oraz z dokumentacją sprawy na okres 14 dni. Organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego poprzedzonej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach powinien udokumentować w aktach administracyjnych realizację omawianego obowiązku informacyjnego (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 7 września 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 549/22, dostępny jw.). Naruszenie obowiązku informacyjnego traktowane jest jako naruszenie wynikającej z art. 6 k.p.a. zasady praworządności i jest brane pod uwagę przez organ II instancji oraz sąd administracyjny w przypadku wniesienia odpowiednio odwołania lub skargi (sprzeciwu) od wskazanych decyzji w sytuacji zaistnienia przesłanki powstania obowiązku informacyjnego z art. 66a u.p.z.p. (patrz: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 kwietnia 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 36/24, dostępny jw.). Z art. 72 ust. 6 i 6a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wynika zaś w odniesieniu do organu właściwego do wydania decyzji, o których mowa w ust. 1 (m.in. decyzji o warunkach zabudowy), dotyczących przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, niezwłocznie po wydaniu decyzji, obowiązek podania do publicznej wiadomości informacji o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią oraz z dokumentacją sprawy, a także udostępnia na okres 14 dni w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej obsługującego go urzędu treść tej decyzji. W informacji wskazuje się dzień udostępnienia treści decyzji.

Dla przedmiotowego przedsięwzięcia wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, co też w konsekwencji wymaga stosowania powyższych przepisów. Zatem również w sprawie o wydanie warunków zabudowy znajdował zastosowanie również przepis art. 66a u.p.z.p. W niniejszej sprawie z obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 66a u.p.z.p. wywiązał się organ I instancji (akta administracyjne wskazują na dokonanie w dniu 26 października 2023 r. ogłoszenia o wydaniu decyzji), jednak wymagane ogłoszenie na podstawie art. 66a u.p.z.p. nie zostało dokonane przez organ odwoławczy. Skoro decyzja organu II instancji nie została upubliczniona stosownie do tego przepisu, to i w tym względzie wystąpiło uchybienie, które miało charakter naruszenia prawa procesowego. Obowiązek ten jest bowiem bezwzględny i służy chociażby umożliwieniu wzięcia udziału w postępowaniu innym podmiotom, które dotychczas nie brały w nim udziału, jak chociażby domniemanym stronom pominiętym czy organizacjom społecznym (ekologicznym).

Podsumowując, Sąd stwierdza, że Kolegium nie przeprowadziło prawidłowo postępowania odwoławczego, a rozstrzygnięcie nie odpowiada zasadom wynikającym przepisów art. 6 i art. 7 (zasadzie legalności i prawdy obiektywnej), art. 8 § 1 (zasadzie wzbudzania zaufania do władzy publicznej), art. 10 § 1 (zasadzie zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu), art. 11 (zasadzie przekonywania), jak i szczegółowych przepisów dotyczących ustalania oraz rozpatrywania materiału dowodowego i motywowania rozstrzygnięcia, tj. art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Nastąpiło to w powiązaniu z naruszeniem zasady związania wyrokiem sądu administracyjnego, wynikającej z art. 153 p.p.s.a., a także z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (w zw. z art. 73 ust. 1 p.o.ś.), oraz obowiązku informacyjnego z art. 66a u.p.z.p.

Zarzuty skargi i argumentacja strony skarżącej okazały się tym samym w swej zasadniczej części uzasadnione. Niemniej jednak o naruszeniu przez organ II instancji przepisów art. 23 i art. 24 u.o.p. można w tej sprawie mówić jedynie jako o skutku pośrednim, wywołanym odstąpieniem od związania oceną prawną wynikającą z wyroku WSA w Poznaniu z dnia 28 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Po 520/24.

Waga i charakter stwierdzonych uchybień były tego rodzaju, że w sprawie zaszły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Popełnione przez organ uchybienia w zakresie prawa procesowego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro wskazują na brak wszechstronnego rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy, co doprowadziło do wydania decyzji bez należytego oparcia takiego rozstrzygnięcia w analizie stanu faktycznego i obwiązujących przepisach prawa.

Wszystkie powyżej sygnalizowane kwestie i aspekty sprawy wymagają ponownego rozpatrzenia – w tym także co do wymaganego uzgodnienia z organem właściwym w sprawach ochrony przyrody – i poszerzonej analizy oraz odpowiedniego uzasadnienia w decyzji odwoławczej. Decyzja organu odwoławczego nie sprostała wymaganiom w omawianym zakresie, a ponadto w istocie utrwaliła błędy organu I instancji.

Sąd podkreśla, że organ II instancji w ramach ponownie przeprowadzonego postępowania odwoławczego będzie zobowiązany jeszcze raz, od początku wyjaśnić wszystkie istotne kwestie niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz odpowiednio odnieść się do zarzutów odwołania. W tym też zakresie powinien uwzględnić wskazania wynikające z wykładni prawa i wytycznych, które Sąd przedstawił w uzasadnieniu niniejszego wyroku, jak też we wcześniejszym wyroku z dnia 28 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Po 520/24. Organ zadba także o dopełnienie obowiązków z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 66a u.p.z.p.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd wziął pod uwagę wniosek strony skarżącej, wynik sprawy i wysokość uiszczonych w tej sprawie kosztów sądowych (500 zł wpisu od skargi).