II SA/Kr 739/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-11-10	
Data wpływu	2017-06-13	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Beata Łomnicka /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	I OSK 820/18	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w zakresie pkt. 2,3 i 4	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art 7 , 77 , 80; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741; art 139 , 140; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art 145 par 1 pkt 1 lit a i c;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Niżnik-Dobosz NSA Anna Szkodzińska Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2017 r. sprawy ze skarg G. K. oraz J. K. i M. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2017 r. ,znak: [...] w przedmiocie zwrotu odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w zakresie punktu 2, 3 i 4; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących G. K. oraz solidarnie na rzecz J. K. i M. K. kwoty po 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Wojewoda decyzją z dnia 7 kwietnia 2017 r., znak: [...] na podstawie:

* art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami

(tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., póz. 2147 ze zm.);

* art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania

administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., póz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.);

* upoważnienia Wojewody z 12 sierpnia 2016 r. znak: [...]

po rozpatrzeniu odwołań Z. F., oraz J. K. i M. K., od decyzji Starosty [...] z 30 grudnia 2016 r. znak: [...], w części orzekającej o zobowiązaniu Z. F. (c. K. i D.), J. K. (s. Z. i J.) oraz M. K. (s. Z. i J.) do zwrotu na rzecz Gminy K. zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, powiększonego o kwotę równą różnicy wartości nieruchomości określonej na dzień zwrotu -stosownie do zwracanych udziałów w ww. nieruchomości - oraz o rozliczeniach z tym związanych, tj. w zakresie orzeczonym w pkt. 2a, 2b, 2c, 3 i 4 ww. decyzji,

uchylił zaskarżone pkt. 2a, 2b, 2c, 3 i 4 decyzji organu l instancji z 30 grudnia

•»

2016 r., znak: [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 30 grudnia 2016 r. znak: [...] organ l instancji orzekł - w pkt. 1- o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0528 ha (powstała z podziału działki nr [...]), pół. w obr[...]. ewid. K. m. K., na rzecz Z. F. (c. K. i D.) w 1/2 części, J. K. (s. Z. i J.) w 1/4 części oraz M. K. (s. Z. i J.) w 1/4 części;

-w pkt. 2 - o zobowiązaniu osób wymienionych w punkcie 1 do zwrotu na rzecz skarżącej kwoty [...]zł (słownie: sześćset dwadzieścia pięć tysięcy dwieście czterdzieści siedem złotych siedemdziesiąt sześć groszy), odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia

[...]

nieruchomości powiększonego o kwotę równą różnicy wartości nieruchomości określonej na dzień zwrotu, a mianowicie:

a) Z. F. - do zwrotu kwoty [...]zł (słownie: trzysta dwanaście tysięcy

sześćset dwadzieścia trzy złote osiemdziesiąt osiem groszy),

b) J. K. - do zwrotu kwoty [...]zł (słownie: sto pięćdziesiąt sześć

tysięcy trzysta jedenaście złotych dziewięćdziesiąt cztery grosze),

c) M. K. - do zwrotu kwoty [...]zł (słownie: sto pięćdziesiąt

sześć tysięcy trzysta jedenaście złotych dziewięćdziesiąt cztery grosze),

- w pkt. 3-o tym, że należność określoną w punkcie 2a należy wpłacić w następujący sposób:

-kwotę w wysokości [...] zł (słownie: trzydzieści jeden tysięcy dwieście sześćdziesiąt pięć złotych osiemdziesiąt osiem groszy) należy wpłacić w terminie 14 dni licząc od dnia ostateczności decyzji,

-pozostałą kwotę w wysokości [...] zł (słownie: dwieście osiemdziesiąt jeden tysięcy trzysta pięćdziesiąt osiem złotych zero groszy) rozkłada się na 9 rat po [...] zł (słownie: trzydzieści jeden tysięcy dwieście sześćdziesiąt dwa złote zero groszy), oprocentowanych przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli, stosowanej przez NBP, płatnych co rok, w terminie do dnia 25 stycznia każdego roku poczynając od następnego roku po dacie wymagalności pierwszej wpłaty.

- w pkt. 4-o tym, że należności określone w punktach 2b i 2c należy wpłacić w terminie 14 dni licząc od dnia ostateczności decyzji, na konto Urzędu Miasta K..

Ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości: zatwierdzała podział nieruchomości składającej się z działki nr [...] o pow. 0,1545 ha, pół. w obr. [...] m. K., na działki: nr [...] o pow. 0,0559 ha, nr [...] o pow. 0,0528 ha i nr [...] o pow. 0,0458 ha, zgodnie z mapą z projektem podziału wraz z wykazem zmian, przyjętą do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego kartograficznego w dniu 7.08.2014 r. za nr [...].

W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia wskazano m.in., iż przedmiotowa nieruchomość, odpowiadająca części dawnej parceli 1. kat. [...], została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m. K. z 17 września 1958 r. znak: [...], z przeznaczeniem pod rozbudowę zaplecza szpitala im. [...] w K., w

2

Sygn. akt II SA/Kr 739/17

skład którego - zgodnie z pozyskanymi do akt sprawy dokumentami w postaci: wniosku wywłaszczeniowego Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych z 24 lipca 1958 r, protokołu z rozprawy wywłaszczeniowej z 12 września 1958 r., zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr [...] z 22 maja 1958 r. oraz mapy zatytułowanej Teren pod budynki gospodarcze szpitala im, [...] w K., z zaznaczoną granicą lokalizacji oraz terenem niezbędnym do wywłaszczenia - miały wejść m.in. takie obiekty jak kotłownia, pralnia, budynek anatomii patologicznej oraz garażu. W dacie wywłaszczenia ww. nieruchomość stanowiła współwłasność K. R. i J. P. po Y* cz., zaś z wnioskiem o jej zwrot wystąpili wszyscy spadkobiercy ww. osób. Na postawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. archiwalnych zdjęć lotniczych tego terenu z lat 1970, 1975, 1982, 1993, 1998 i 2003, dokumentacji związanej z przekazaniem nieruchomości pod realizację celu wywłaszczenia (pisma Biura Studiów i Projektów Budownictwa Służby Zdrowia z 7 marca 1984 r. i Dyrekcji Rozbudowy Miasta K. z 18 kwietnia 1984 r., skierowane do szpitala), jak również w oparciu o przeprowadzone 24 lipca 2014 r. oględziny nieruchomości i złożone w ich trakcie oświadczenie przedstawicielki szpitala, organ l instancji ustalił, że pomimo rozpoczęcia realizacji budynku patomorfologii (anatomii patologicznej) szpitala im. [...] w K. m.in. na przedmiotowej części dawnej parceli [...], obiektu tego nie dokończono i obecnie na terenie przedmiotowej nieruchomości znajduje się nieużytkowany "budynek w stanie surowym otwartym". Powyższe ustalenia doprowadziły organ l instancji do wniosku o zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel jej wywłaszczenia, co skutkowało obowiązkiem orzeczenia o jej zwrocie na rzecz wnioskodawców, stosownie do przysługujących tym osobom udziałów. Jednocześnie organ l instancji dokonał rozliczeń związanych ze zwrotem działki nr [...], stosownie do treści przepisów art. 140-141 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej: "u.g.n."). Mianowicie, organ l instancji dokonał waloryzacji kwoty odszkodowania ustalonego decyzją Komisji Odwoławczej Do Spraw Wywłaszczenia z 12 listopada 1960 r. znak: [...], obliczając jej wysokość stosunkowo do powierzchni zwracanej nieruchomości w kwocie [...]zł.

Ponadto organ l instancji stwierdził, iż działania podjęte na terenie przedmiotowej nieruchomości związane były z realizacją inwestycji wskazanej w decyzji wywłaszczeniowej, a zatem zasadnym było uwzględnienie ich wartości przy

3

Sygn. akt II SA/Kr 739/17

określaniu kwoty, jaką wnioskodawcy winni zwrócić na rzecz dotychczasowego właściciela działki nr [...], tj. skarżącej, stosownie do treści przepisu art. 140 ust. 4 u.g.n. oraz wyrażanych na jego tle poglądów judykatury. Zwiększenie wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek działań podjętych na jej terenie po wywłaszczeniu w związku z realizacją celu wywłaszczenia określone zostało na kwotę [...]zł w oparciu o pozyskaną do akt sprawy opinię biegłego z zakresu wyceny nieruchomości, tj. rzeczoznawcy majątkowego M. S., sporządzonej w formie operatu szacunkowego z 7.12.2015 r., którego aktualność autorka potwierdziła na 22.12.2016 r. W związku powyższym zwaloryzowane odszkodowanie podlegające zwrotowi, powiększone o kwotę równą różnicy wartości nieruchomości określonej na dzień zwrotu, wyniosło łącznie [...] zł, którą to kwotę podzielono pomiędzy wnioskodawców stosownie do zwracanych na ich rzecz udziałów w przedmiotowej nieruchomości. Jak wskazał organ l instancji, wniosek uczestniczki o rozłożenie części należności na raty został uwzględniony, bowiem w ocenie organu zapewni to należytą ochronę słusznego interesu ww. strony postępowania, nie naruszając przy tym interesu społecznego. Ustalona kwota zwaloryzowanego odszkodowania może stanowić bowiem znaczne obciążenie finansowe dla strony będącej osobą fizyczną, zaś z punktu widzenia podmiotu publicznoprawnego, jakim jest skarżąca, rozłożenie spłaty tej należności w czasie nie powinno naruszać jej sytuacji finansowej.

Odwołanie od decyzji Starosty [...] z 30.12.2016 r. złożyli Z. F., J. K. i M. K..

W odwołaniu Z. F. zaskarżyła ww. decyzję w zakresie, w jakim orzeczono nią o obowiązku zwrotu przez odwołującą się zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości powiększonego o kwotę równą różnicy wartości nieruchomości określonej na dzień zwrotu oraz określono sposób zapłaty należności z tego tytułu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej części decyzji i orzeczenie o braku obowiązku zwrotu przez stronę jakichkolwiek kwot określonych w art. 140 u.g.n.

Z kolei J. K. i M. K. zaskarżyli ww. decyzję w części dotyczącej m.in. zobowiązania wnioskodawców do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty [...]zł, odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości powiększonego o kwotę równą różnicy wartości nieruchomości określonej na dzień zwrotu - stosownie do

Sygn. akt II SA/Kr 739/17

zwracanych udziałów w ww. nieruchomości - oraz o rozliczeniach z tym związanych, wnosząc o uchylenie zaskarżonej części decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie, że ww. osoby nie są zobowiązane do zwrotu na rzecz skarżącej jakiejkolwiek kwoty, ewentualnie są zobowiązane do zwrotu niższej kwoty niż wskazana w pkt. 2 zaskarżonej decyzji tytułem zwrotu zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości i/lub różnicy wartości nieruchomości określonej na dzień zwrotu, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Wojewoda wskazał, iż przedmiotem postępowania odwoławczego prowadzonego przez organ II instancji była sprawa ustalenia należności z tytułu zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0528 ha (powstała z podziału działki nr [...]), pół. w obr. [...] m. K., tj. w zakresie orzeczonym w pkt. 2a, 2b, 2c, 3 i 4 decyzji Starosty [...] z 30 grudnia 2016 r. znak: [...], bowiem jak wynika z jednoznacznej treści rozpatrywanych odwołań, jedynie w takim zakresie ww. decyzja organu l instancji została zaskarżona.

W niniejszej sprawie organ II instancji zwrócił uwagę na treść przepisu art. 136 ust. 3 zd. 3 u.g.n., który stanowi, iż "warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140." Z treści przywołanej regulacji wynika zatem, że kwestia orzeczenia o zwrocie nieruchomości oraz o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania z tego tytułu niekoniecznie musi stanowić przedmiot rozstrzygnięcia ujętego w jednej decyzji administracyjnej (choć najczęściej tak właśnie będzie). W przeciwieństwie bowiem do treści art. 119 ust. 1 pkt 7 u.g.n., zgodnie z którym "decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości, poza elementami określonymi w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, powinna zawierać ustalenie wysokości odszkodowania", oraz art. 129 ust. 1 u.g.n., stanowiącego, iż "odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5", powołane wcześniej przepisy art. 136 ust. 3 zd. 3 i art. 140 u.g.n. nie przewidują wprost wymogu jednoczesnego orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i o rozliczeniach wynikających z art. 140. W przepisie tym jest mowa jedynie, że "warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego

5

[...]

właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej", co może wszak nastąpić już po ostatecznym orzeczeniu o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości (w przeciwieństwie do nieruchomości zamiennej, która co do zasady winna podlegać zwrotowi w naturze, możliwy jest bowiem zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, za którą - obok przyznania nieruchomości zamiennej ustalono również odszkodowanie pieniężne - w części odpowiadającej wartości odszkodowania pieniężnego. Powyższe oznacza, iż w pozostałym zakresie, tj. odnoszącym się do orzeczenia o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0528 ha (powstała z podziału działki nr [...]), pół. w obr. [...] m. K., na rzecz uczestników decyzja organu l instancji stałą się ostateczna wobec jej niezaskarżenia przez żadną ze stron. Przechodząc do kwestii, której dotyczy zaskarżona część decyzji organu l instancji z 30.12.2016r. tj. rozliczeń związanych ze zwrotem ww. nieruchomości, należało w pierwszej kolejności wskazać na przepis art. 139 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu, co oznacza, iż poprzedniemu właścicielowi nieruchomości lub jego spadkobiercom nie przysługuje roszczenie o jej przywrócenie do stanu z dnia wywłaszczenia (tym samym zarzut, iż "na* nieruchomości znajduje się jedynie część budynku, której strona nie może samodzielnie zagospodarować w żaden sposób", nie mógł odnieść zamierzonego skutku).

Z kolei stosownie do treści przepisu art. 140 ust. 1-4 u.g.n., w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa-niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeń iowa. Jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustała się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości. W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się

[...]

albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określone; na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio.

W odniesieniu do powyższego organ wskazał, że przepisy art. 140 ust. 1 i 2 oraz art. 140 ust. 4 u.g.n. stanowią samodzielne normy prawne o odmiennych funkcjach. Przepisy art. 140 ust. l i 2 u.g.n. w związku z art. 136 ust. 3 zd. 3 u.g.n. przewidują obowiązek zwrotu przez osoby uprawnione do odzyskania wywłaszczonej nieruchomości, odszkodowania ustalonego z tego tytułu w decyzji, w wysokości zwaloryzowanej na dzień zwrotu nieruchomości, przy czym w przypadku nieruchomości wywłaszczonych przed 5 grudnia 1990 r., podlegające zwrotowi, zwaloryzowane odszkodowanie nie może być wyższe niż 50% aktualnej wartości tych nieruchomości (art. 140 ust. 2 w związku z art. 217 ust. 2 u.g.n.). W takiej sytuacji zastosowanie znajdą wprost przepisy rozdziału ł ("Określanie wartości nieruchomości") Działu IV u.g.n. ("Wycena nieruchomości"), w tym przepis art. 154 u.g.n., zgodnie z którym wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

Natomiast przepis art. 140 ust. 4 u.g.n. stanowi podstawę do powiększenia bądź pomniejszenia ustalonej w oparciu o powyższe zasady, zwaloryzowanej kwoty odszkodowania, przy czym w takiej sytuacji powołana regulacja wprowadza pewne odrębności polegające na tym, iż przy ustalaniu wysokości takiego zwiększenia/zmniejszenia, określenie wartości nieruchomości polega na porównaniu jej wartości według stanu nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stanu z dnia zwrotu, nie uwzględniając przy tym skutków wynikających ze zmiany jej przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w jej otoczeniu.

Sygn. akt II SA/Kr 739/17

Odnosząc się, w świetle powyższych uwag, do kwestii" rozliczeń związanych ze zwrotem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...] m. K., w pierwszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że nie budzi wątpliwości dokonana przez organ l instancji waloryzacja kwoty odszkodowania za grunt ustalonego decyzją Komisji Odwoławczej Do Spraw Wywłaszczenia z 12 listopada 1960 r. znak: [...] - z uwzględnieniem skutków ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o denominacji złotego (Dz. U. z 1994 r. Nr 84, póz. 386 ze zm.), w wyniku której otrzymano kwotę [...]zł (wg stanu na datę wydania decyzji organu l instancji), obliczoną stosunkowo do zwracanej powierzchni nieruchomości.

Analizując akta przedmiotowej sprawy organ odwoławczy stwierdził jednak brak podejmowania przez organ l instancji jakichkolwiek czynności wyjaśniających zmierzających do ustalenia, czy odszkodowanie przyznane ww. decyzją Komisji Odwoławczej Do Spraw Wywłaszczenia z 12 listopada 1960 r. znak: [...] zostało rzeczywiście wypłacone uprawnionym osobom (względnie wpłacone do depozytu sądowego), pomimo kilkukrotnych wniosków stron w tym zakresie. Wskazana powyższej okoliczność świadczy niewątpliwie o przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w pierwszej instancji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co skutkowało naruszeniem przez organ l instancji również art. 107 § 3 powołanej ustawy. W dalszej kolejności należy wskazać, iż zdaniem organu II instancji, organ l instancji w sposób nieuzasadniony dokonał powiększenia zwaloryzowanego odszkodowania o wartość nakładów poczynionych na przedmiotowej nieruchomości, która została ustalona w operacie szacunkowym z 27.08.2015 r.

Na wstępie organ zaznaczył, że zarzuty sformułowane w odwołaniach pod adresem ww. opracowania co do zasady nie mogły zostać uznane za zasadne. Wyjaśnił w tym względzie, że zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Do uznania organu prowadzącego postępowanie należy ustalenie, czy w sprawie trzeba zwrócić się do jednego, czy też do kilku biegłych, zaś w razie dopuszczenia dowodu z opinii biegłych organ powinien zaznaczyć, czy każdy z biegłych wydaje odrębną opinię, czy też biegli mają złożyć opinię łączną. Organ administracji publicznej nie jest związany opinią biegłego w zakresie ustalania stanu faktycznego sprawy administracyjnej ani w zakresie

Sygn. akt II SA/Kr 739/17

określania konsekwencji prawnych ustalonego stanu faktycznego. Nadto wskazał, że wyznaczony przez organ l instancji przedmiot sporządzonej przez biegłą opinii szacunkowej był dla rzeczoznawcy majątkowego wiążący i w związku z tym nie mogła ona formułować własnych ocen co do zasadności uwzględniania w opinii wartości nakładów, bowiem o tym decyduje zasadniczo organ orzekający w ramach kompetencji przyznanych mu przepisami art. 142 ust. 1 w związku z art. 140 ust. 2 i ust. 4 u.g.n.

Niemniej uznał, że ww. zarzuty są zasadne w odniesieniu do samego organu l instancji, z tym zastrzeżeniem, iż w ocenie organu odwoławczego powstanie istniejącego na działce nr [...] fragmentu "budynku" Oddziału Patomorfologii było związane z realizacją celu wywłaszczenia. Potwierdzają to bowiem pozyskane przez organ l instancji dowody w postaci dokumentacji wywłaszczeniowej (odpisy decyzji wywłaszczeniowej i odszkodowawczej, wniosek wywłaszczeniowy Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych z 24 lipca 1958 r., protokół z rozprawy wywłaszczeniowej z 12 września 1958 r., zaświadczenie lokalizacji szczegółowej nr [...] z 22 maja 1958 r. oraz mapa zatytułowana Teren pod budynki gospodarcze szpitala im[...] w K., z zaznaczoną granicą lokalizacji oraz terenem niezbędnym do wywłaszczenia), archiwalnych zdjęć lotniczych tego terenu z lat 1970, 1975, 1982, 1993, 1998 i 2003, dokumentacji związanej z przekazaniem nieruchomości pod realizację celu wywłaszczenia (skierowane do szpitala pisma Biura Studiów i Projektów Budownictwa Służby Zdrowia z 7 marca 1984 r. i Dyrekcji Rozbudowy Miasta K. z 18 kwietnia 1984 r.) oraz przeprowadzonych 24 lipca 2014 r. oględzin nieruchomości i złożonego w ich trakcie oświadczenia przedstawicielki szpitala.

Dokonując analizy akt sprawy organ II instancji stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję organ l instancji całkowicie pominął formułowane w tym zakresie wnioski i zarzuty stron odwołujących się, niezasadnie odstępując od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedstawionym powyżej zakresie.

Należało wskazać, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek Z. F. i J. K. (której spadkobiercami są odwołujący się J. i M. K.) z 6 czerwca 2012 r., złożony na skutek zawiadomienia wnioskodawczyń przez jednostkę gospodarującą przedmiotową nieruchomością w imieniu jej właściciela, gminy K. (pismo z 7 maja 2012 r.) o zamiarze użycia tej nieruchomości na inny cel niż wskazany w

Sygn. akt II SA/Kr 739/17

decyzji o wywłaszczeniu, zgodnie z art. 136 ust. 1 i 2 u.g.ir. Jak wynika z ustaleń poczynionych w toku niniejszego postępowania odwoławczego, powyższe było wynikiem "deklaracji" Dyrektora Szpitala Miejskiego Specjalistycznego im. G. N. w K. (użytkownika przedmiotowej nieruchomości na podstawie umowy z 7 stycznia 2004 r. Rep. A nr [...]), "dotyczącej zmiany umowy użytkowania w zakresie rezygnacji z działki nr [...] obręb [...], zabudowanej budynkiem o wartości księgowej [...] zł" (pismo z 19 stycznia 2011 r. znak: [...], w którym wskazano ponadto, iż: "Na działce nr [...] obręb [...] położony jest budynek w stanie "surowym otwartym", zabezpieczony i ogrodzony. Budynek ten miał być przeznaczony na działalność Zakładu Patomorfologii Szpitala, ale rozpoczęta w 1984 r. inwestycja została przerwana w 1991 r. Zgodnie z informacją podaną przez Dyrektor Szpitala w piśmie z 23 sierpnia 2010 r., Szpital zamierzał oddać budynek w najem, lecz pomimo wielokrotnych ogłoszeń o tym zamiarze nie został on podnajęty"). W związku z ww. "deklaracją" w Urzędzie Miasta K. prowadzone było "postępowanie wyjaśniające odnośnie możliwości zbycia (...) przedmiotowej działki w drodze przetargu" (sygn. [...]). Z uwagi na obowiązek powiadomienia poprzednich właścicieli, o którym mowa w ww. art. 136 ust. 2 u.g.n., oraz złożony w wyniku tego zawiadomienia wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości, procedura zbycia przedmiotowej nieruchomości nie została ostatecznie wszczęta. Niemniej, w ocenie organu odwoławczego powyższe okoliczności bez wątpienia potwierdzają, iż zarówno użytkownik przedmiotowej nieruchomości (Szpital Miejski Specjalistyczny im. [...] w K.), jak i jej dotychczasowa właścicielka (Gmina K.), nie byli zainteresowani wykończeniem obiektu posadowionego częściowo na działce nr [...], a zatem co najmniej od 2011 r. ów "budynek w stanie surowym otwartym" winien był być przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 67 Prawa budowlanego.

W świetle powyższego, w ocenie organu II instancji zasadne było stwierdzenie, że znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości nakłady w postaci fragmentu "budynku" Oddziału Patomorfologii Szpitala im. [...] w K. nie powinny zostać uwzględnione przy określaniu zwiększenia się wartości przedmiotowej nieruchomości, o którym mowa w art. 140 ust. 4 u.g.n.

W demokratycznym państwie prawa niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której jednostka ponosić miałaby tak dalece negatywne konsekwencje zaniechań

10

Sygn. akt II SA/Kr 739/17

organów administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie nie zostało natomiast ustalone, czy poczynione na nieruchomości nakłady, stanowiące część nieukończonego "budynku" Oddziału Patomorfologii Szpitala im. G. N. w K., nie powodują zmniejszenia się wartości działki nr [...], obr. [...] m. K..

Organ powołał treść art. 154 ust. 1 u.g.n., art. 152 u.g.n., oraz art. 153 u.g.n. oraz treść §17 i § 21 i § 24 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, póz. 2109 ze zm.).

Mając na uwadze powyższe zasady wyceny nieruchomości wskazał, że w pierwszej kolejności rzeczoznawca majątkowy winien mieć na uwadze cel wyceny, jakim w przedmiotowej sprawie jest ustalenie stopnia zmniejszenia się wartości działki nr [...] na skutek poczynionych nakładów, które jak wykazano wcześniej winny podlegać rozbiórce. Zaznaczył, że nie jest konieczne posiadanie wiedzy specjalistycznej z zakresu szacowania nieruchomości, aby dostrzec, iż możliwość wykorzystania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem jest cechą, która zawsze ma wpływ na jej wartość, co znalazło wyraz w treści przepisu art. 154 ust. 1 u.g.n. W

związku z powyższym zabudowanie działki nr [...] fragmentem obiektu znacznych

* rozmiarów, który winien podlegać rozbiórce, bez wątpienia ogranicza możliwość

wykorzystania jej na cele usługowe. Zauważył, iż rozbiórka omawianego obiektu jest o tyle utrudniona, że stanowi on jedynie fragment "budynku w stanie surowym otwartym" i jest uzależniona od podjęcia stosownych kroków przez właściciela pozostałej części tego obiektu. Powyższe okoliczności także powinny być wzięte pod uwagę przy określaniu stopnia zmniejszenia się wartości przedmiotowej nieruchomości w stosunku do jej wartości z dnia wywłaszczenia - zwłaszcza, iż powołane wcześniej regulacje u.g.n. oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego zawierają uregulowania pozwalające na bardziej miarodajne i realne w tym przypadku określenie ww. wartości.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję wniósł Prezydent Miasta K.

Zaskarżonej decyzji zarzucił: naruszenie przepisów postępowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a polegające na dowolnej, a nie swobodnej ocenie zebranego materiału dowodowego, co

11

Sygn. akt II SA/Kr 739/17

doprowadziło do błędnego ustalenia, że zabudowa w postaci "budynku" Oddziału Patomorfologii Szpitala im. G. N. w K. podlega rozbiórce; naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (dalej w skardze u.g.n.) w związku z art, 140 ust. 1 u.g.n., art. 142 u.g.n. poprzez niezasadne przyjęcie, iż zwrot odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przez byłych współwłaścicieli może być objęty odrębną decyzją administracyjną, podczas gdy decyzja o zwrocie nieruchomości i ustalenie odszkodowania muszą być rozstrzygane łącznie; art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż naniesienia na gruncie nie zwiększają wartości nieruchomości będącej przedmiotem zwrotu i nie powiększają odszkodowania należnego do zwrotu przez byłych współwłaścicieli o ile nie zostały wykonane na podstawie pozwolenia na budowę.

Strona skarżąca o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji.

W pierwszej kolejności podnieść należy, iż organ II instancji pozostawił w obrocie prawnym punkt 1 decyzji organu l instancji z dnia 30 grudnia 2016r, albowiem punkt ten nie został zaskarżony przez żadną ze stron. W obszernym wywodzie organ II instancji stwierdził przy tym, iż jakoby rozstrzygnięcia w zakresie zwrotu nieruchomości i w zakresie obowiązku zwrotu na rzecz podmiotu publicznego kwoty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nie są ze sobą związane i mogą być przedmiotem osobnego rozpoznania. Stron skarżąca podniosła, iż nie można jednak sprawy podzielności zagadnień zwrotu i odszkodowania uznać za zamkniętą. Roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oparte jest na art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.).

Zdaniem strony skarżącej propozycja oddzielenia części zwrotowej i odszkodowawczej decyzji o zwrocie abstrahuje od potencjalnych konsekwencji dla poprzedniego właściciela. Skoro bowiem mogłoby samodzielnie istnieć ostateczne orzeczenie o zwrocie, przy jednoczesnym braku rozstrzygnięcia w zakresie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, to czy również należałoby przyjąć istnienie wyłącznie orzeczenia nakładającego prawomocnie obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania na poprzedniego właściciela w sytuacji, gdyby brak było ostatecznego orzeczenia w zakresie zwrotu. Z całą pewnością stwierdzić należy, iż ta ostatnia sytuacja jest nie do zaakceptowania, zdaniem skarżącej.

12

Sygn. akt 11 SA/Kr 739/17

Drugie zasadnicze uchybienie zawarte w decyzji organu II instancji z dnia 7 kwietnia 2017r. dotyczy wyceny nakładów podnoszących własność działki nr [...], sprzecznej z brzmieniem art. 140 ust. 4 u.g.n.

W ocenie strony skarżącej stanowisko organu jest przykładem wykładni contra legem wobec przytoczonej regulacji przywołanego przepisu art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomości, albowiem przepis ten nie wprowadza jakichkolwiek dodatkowych przesłanek warunkujących zaliczenie nakładów zwiększają wartość nieruchomości podlegającej zwrotowi. Wbrew jednoznacznej treści przywołanego przepisu organ II instancji postanowił zastosować podejście, które nie opiera się na obowiązujących przepisach, co na subiektywnej perspektywie wnioskodawców -którzy, co jest rzeczą oczywistą - najchętniej przyjęliby zwrot niezabudowanej działki, wolnej od wszelkich obciążeń i ograniczeń, którą w sposób dowolny mogliby zagospodarować. Jak stanowi art. 139 u.g.n.: Nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu", natomiast organ przesądzając, iż obiekt znajdujący się na działce podlega rozbiórce de facto staje w sprzeczności z przywołanym przepisem i próbuje przerzucić koszt doprowadzenia nieruchomości do stanu sprzed wywłaszczenia na stronę skarżącą, która w ten sposób bezpowrotnie% utraciłaby nakłady poniesione na działce będącej przedmiotem zwrotu.

Strona skarżąca podniosła, że biegła oceniła, iż wartość wzniesionej na nieruchomości budowli przewyższa korzyści związane z ewentualnym wyburzeniem i odmiennym zagospodarowaniem, a to głównie z uwagi na dobry stan tejże budowli. Dodać należy, iż sporządzony w sprawie operat szacunkowy odpowiada w pełni przepisom dotyczącym wyceny, co zresztą widać po braku ze strony organ II instancji zarzutów w tym zakresie.

Strona skarżąca podkreśliła, iż wzrost i spadek wartości nieruchomości są czynnikami obiektywnymi, niezależnymi od subiektywnej oceny wnioskodawcy co do tego czy aktualne zagospodarowanie odpowiada jego preferencjom. Mówiąc w uproszczeniu: uzbrojenie i utwardzenie terenu podnoszą albo obniżają wartość nieruchomości automatycznie, natomiast kwestią zupełnie odrębną jest ocena danego rodzaju nakładów z punktu widzenia subiektywnych interesów strony.

Dodatkowy zarzut-w stosunku do decyzji organu II instancji dotyczy próby nałożenia - wbrew pr opisowi art. 140 u.g.n. - na organ l instancji zobowiązania do wyjścia poza zakres rozpatrywanej sprawy. Nie do organu rozpatrującego zwrot

13

Sygn. akt l! SA/Kr 739/17

należy bowiem ocena czy obiekty usytuowane na działce zostały legalnie wzniesione, albowiem wymogu takiego nie można wywieść z powołanych wyżej przepisów u.g.n. Gdyby zamiarem ustawodawcy było uzależnienie zaliczenia na poczet wartości nieruchomości zwracanej wyłącznie nakładów wzniesionych "legalnie", dałby temu wyraz jak w przypadku przepisu art 208 u.g.n. czy art. 210 u.g.n. Oczywiście bezzasadna i nie poparta żadnymi dowodami jest przy tym teza Wojewody, jakoby wzniesiony obiekt podlegał rozbiórce. W tym zakresie orzekać mogą tylko właściwe organy administracji budowlanej, a w aktach sprawy brak jakichkolwiek ostatecznych orzeczeń właściwych organów.

Reasumując strona skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja organu II instancji opiera się na wadliwej interpretacji przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego przy wywłaszczeniu. Jednocześnie skarżący wyjaśnia, iż pierwszą skargę na decyzję organu II instancji złożyła w [...] Urzędzie Wojewódzkim w K. w dniu 11 maja 2017r., czyli przed doręczeniem pełnomocnikowi skarżącej postanowienie Wojewody z dnia 12 maja 2017 r.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję wnieśli także skarżący [...] K. i M. K. w części nieuwzględniającej wniosku o uchylenie punktu 2 decyzji organu l instancji z dnia 30 grudnia 2016 roku znak [...],

Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili: naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji co do wniosku zawartego w odwołaniu skarżących o uchylenie punktu 2 decyzji Starosty;

art. 11 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, która nie jest sformułowana w sposób jasny, precyzyjny, zrozumiały dla każdej ze stron postępowania, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji;

art. 111 § 1 i 1a k.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę uzupełnienia zaskarżonej decyzji i nie orzeczenie o uchyleniu w całości pkt 2 decyzji organu l instancji mimo, że z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że zdaniem organu zasadne było domaganie się przez skarżących uchylenia w całości zobowiązania osób wymienionych w pkt l decyzji organu l instancji do zwrotu na

14

Sygn. akt II SA/Kr 739/17

rzecz Gminy K. kwoty [...]zł, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności;

art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwą wykładnię, która utożsamia wysokość poniesionych nakładów na nieruchomość z różnicą pomiędzy wartością nieruchomości po poniesieniu nakładów a wartością nieruchomości przed poniesieniem nakładów, co w sposób jednoznaczny jest sprzeczne z intencją ustawodawcy w tym zakresie.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w części nieuwzględniającej wniosku o uchylenie punktu 2 decyzji Starosty z dnia 30 grudnia 2016 roku znak [...]

Zdaniem skarżących, organ postanowieniem z dnia 12 maja 2017 roku, nie uwzględnił wniosku skarżących o uzupełnienie zaskarżonej decyzji poprzez zastąpienie słów "uchylam zaskarżone pkt 2a, 2b, 2c, 3 i 4 decyzji organu l instancji z 30 grudnia 2016 roku znak: [...] w całości i przekazuję sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji" słowami "uchylam zaskarżone pkt 2 (w tym pkt 2a, 2b, 2c), 3 i 4 decyzji Starosty [...] z 30 grudnia 2016 roku znak: [...] w całości i przekazuję sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji" (podkreślenia uzupełnianych lub prostowanych fragmentów). Zdaniem organu - co wynika z treści uzasadnienia postanowienia - orzeczenie o uchyleniu zaskarżonej decyzji w pkt 2a, 2b, 2c, 3 i 4 decyzji organu l instancji z 30 grudnia 2016 roku znak: GN. [...] w całości oznacza, że decyzja organu l instancji została uchylona w części orzekającej o zobowiązaniu osób wymienionych w punkcie l do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty [...]zł odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości powiększonego o kwotę równą różnicy wartości nieruchomości określonej na dzień zwrotu, a mianowicie: Z. F. - do zwrotu kwoty [...]zł, J. K. - do zwrotu kwoty [...]zł, M. K. - do zwrotu kwoty [...]zł.

Zdaniem skarżących istnieją uzasadnione wątpliwości co do zakresu uchylenia pkt 2 decyzji organu l instancji. W ich ocenie doszło również do naruszenia przepisu art. 111 § 1 i 1 a k.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę uzupełnienia zaskarżonej decyzji i nie orzeczenie o uchyleniu w całości pkt 2 decyzji organu l instancji mimo, że z treści uzasadnienia wynika, że, zdaniem organu zasadne było domaganie się

15

Sygn. akt II SA/Kr 739/17

przez skarżących uchylenia w całości zobowiązania osób wymienionych w pkt 1 decyzji organu l instancji do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty [...]zł.

Wprawdzie z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, że organ l instancji dokonał w sposób nieuzasadniony powiększenia zwaloryzowanego odszkodowania o wartości nakładów poczynionych na przedmiotowej nieruchomości, która została ustalona w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego z dnia 27 sierpnia 2015 roku, jednak z uwagi na budzącą wątpliwości treść rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji co do zakresu uchylenia pkt 2 decyzji organu l instancji, skarżący z daleko posuniętej ostrożności podtrzymali swoją argumentację wyrażoną do odwołaniu z dnia 27 stycznia 2017 roku dotyczącą naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwą wykładnię, która utożsamia wysokość poniesionych nakładów na nieruchomość z różnicą pomiędzy wartością nieruchomości po poniesieniu nakładów a wartością nieruchomości przed poniesieniem nakładów, co w sposób jednoznaczny jest sprzeczne z intencją ustawodawcy w tym zakresie.

Na rozprawie w tłniu 27 października 2017 r. Sąd wydał postanowienie o połączeniu do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Kr 803/17 ze sprawą sygn. akt II SA/Kr 739/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016.1066) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017.1369) zwanej dalej

16

Sygn. akt II SA/Kr 739/17

p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Kontrola zaskarżonej decyzji, w oparciu o powołane kryteria, doprowadziła do wniosku, że skargi musiały odnieść zamierzony skutek prawny.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody uchylająca decyzję Starosty " K. z 30 grudnia 2016 r. znak: [...], w części orzekającej o zobowiązaniu Z. F. (c. K. i D.), J. K. (s. Z. i J.) oraz M. K. (s. Z. i J.) do zwrotu na rzecz Gminy K. zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, powiększonego o kwotę równą różnicy wartości nieruchomości określonej na dzień zwrotu - stosownie do zwracanych udziałów w ww. nieruchomości - oraz o rozliczeniach z tym związanych, tj. w zakresie orzeczonym w pkt. 2a, 2b, 2c, 3 i 4 ww. decyzji.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zaskarżoną decyzją Wojewoda uchylił we wskazanej części - na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. - decyzję Starosty [...].

Decyzja Starosty [...] składała się z czterech punktów. Każdy z nich dotyczył odrębnej kwestii:

- w pkt. 1 - organ orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0528 ha (powstała z podziału działki nr [...]), pół. w obr. [...] m. K., na rzecz Z. F. (c. K. i D.) w 1/2

17

Ł Sygn. akt II SA/Kr 739/17

części, J. K. (s. Z. i J.) w 1/4-części oraz M. K. (s. Z. i J.) w 1/4 części;

-w pkt. 2 - organ orzekł o zobowiązaniu osób wymienionych w punkcie 1 do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty [...]zł, odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, powiększonego o kwotę równą różnicy wartości nieruchomości określonej na dzień zwrotu, a mianowicie:

a) Z. F. - do zwrotu kwoty 312.623,88 zł;

b) J. K. - do zwrotu kwoty 156.311,94 zł;

c) M. K. - do zwrotu kwoty 156.311,94 zł;

- w pkt. 3 i 4 - organ orzekł o sposobie i terminach uiszczenia kwot wskazanych w ppkt 2a) do 2c).

W związku z tym nie ulega wątpliwości, że decyzja organu l instancji, była decyzją podzielną. Zgodnie bowiem z poglądami doktryny i orzecznictwem sądowoadministracyjnym podzielanym przez Sąd, decyzja orzekająca o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i zwrocie odszkodowania ma charakter podzielny (tak m.in. NSA w wyrokach z dnia 3.02.2016 r. sygn. akt l OSK 1143/14, z dnia 23.07.2009 r., sygn. akt l OSK 798/08, oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej jako CBOSA oraz Ewa Bończak-Kucharczyk -Komentarz do art. 140 u.g.n. System Informacji Prawnej LEX). Wypada w tym miejscu w szczególności , z uwagi na treść zarzutów skargi Gminy Miejskiej K., przytoczyć bliżej wyjaśnienia tej kwestii zawarte w wyroku z dnia 23 lipca 2009 r., w którym NSA stwierdził, że "nie można wreszcie podzielić stanowiska (...), że zgodnie z art. 140 ust. 1 i art. 142 u.g.n. decyzja o zwrocie nieruchomości powinna orzekać również o zwrocie Skarbowi Państwa lub określonej jednostce samorządu terytorialnego wypłaconego odszkodowania. Skoro oba te elementy stanowią samodzielne, z punktu widzenia materialnoprawnego, sprawy administracyjne, które podobnie jak w przypadku wywłaszczenia, gdzie istnieje jako bezwzględna zasada ustalenia odszkodowania w decyzji o wywłaszczeniu, muszą zawsze być rozstrzygane łącznie w decyzji, to stwierdzenie wadliwości i uchylenie jednego z nich powinno zawsze pociągać za sobą wzruszenie całej decyzji. Trzeba przy tym zauważyć, że analogiczne stanowisko w tej kwestii, zawarte w wyroku NSA z 22 listopada 1994 r. IV SA 1434/93 i wyroku NSA z 11 czerwca 1992 r. SA/Po 431/92 zostało sformułowane pod rządami poprzedniej ustawy, a więc w odmiennym stanie

18

'J Sygn. akt II SA/Kr 739/17

prawnym. Art. 69 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowił wtedy, że: Decyzja o zwrocie nieruchomości powinna zawierać rozliczenie między Skarbem Państwa lub gminą, na których rzecz dokonano wywłaszczenia, a osobą, na której rzecz następuje zwrot. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie recypowała tego uregulowania, co oznacza, że aktualnie nie ma przeszkód, aby decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i zwrocie odszkodowania mogła być uchylona tylko w części dotyczącej odszkodowania".

Naturalną z kolei konsekwencją przyjęcia podzielności decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i zwrocie odszkodowania jest trafna konkluzja organu II instancji, że dopuszczalne było zaskarżenie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30.12.206 r. tylko w części odnoszącej się do rozstrzygnięcia dotyczącego rozliczenia wynikającego z art. 140 u.g.n, albowiem w pozostałym zakresie tj. orzeczenia o zwrocie nieruchomości, wobec jej niezaskarżenia przez żadną ze stron postępowania, uzyskała ona walor ostateczności.

Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi Gminy Miejskiej K. w szczególności w zakresie naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n. przez organ II instancji wypada przypomnieć, ,że zgodnie z treścią art. 139 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Artykuł 140 ust. 4 tej ustawy stanowi natomiast, że w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, zwaloryzowane odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2 tego artykułu, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości ma charakter cywilnoprawny, jednak jego realizacja -przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem do poprzedniego właściciela, a także na jego następcę - następuje w drodze postępowania administracyjnego, a skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności wywołuje nie umowa cywilnoprawna, lecz decyzja administracyjna - z chwilą, gdy stanie się ona ostateczna (tak uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 1996 r., sygn. akt III CZP 29/96, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 27 lutego 2002 r., sygn. akt III CKN 520/00). "Jednym z elementów tego stosunku

19

Sygn. akt II SA/Kr 739/17

cywilnoprawnego jest rozstrzygnięcie kwestii rozliczeń związanych z dokonanymi działaniami na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, powodującymi zwiększenie albo zmniejszenie się wartości nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje bowiem zasadę, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu zwrotu. Regulacja zawarta w art. 139 i art. 140 ust. 4 ma charakter szczególny w stosunku do unormowania obowiązującego na gruncie Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tymi przepisami w ramach roszczenia o zwrot nieruchomości nie może nastąpić restytucja stanu faktycznego sprzed dokonania wywłaszczenia, dlatego też ustawodawca wyłączył dokonywanie takiej restytucji, co powoduje, że osoby żądające zwrotu nieruchomości nie mogą żądać, by nieruchomość została im zwrócona w stanie sprzed wywłaszczenia, ani nie mogą żądać przywrócenia stanu sprzed wywłaszczenia. Stan faktyczny nieruchomości zwracanej może być wynikiem różnych działań, nie tylko realizowania celu wywłaszczenia, ale także innych, w tym związanych z realizacją innego celu niż cel wywłaszczenia. Niezależnie jednak od przyczyn powodujących powstanie tego stanu osoby uprawnione do zwrotu nieruchomości nie mogą tego stanu kwestionować, lecz obowiązane są do związanych z tym stanem rozliczeń. Zakres tych rozliczeń wynika właśnie z art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i sprowadza się do pomniejszenia albo powiększenia zwracanego zrewaloryzowanego odszkodowania uzyskanego wcześniej za wywłaszczoną nieruchomość, o kwotę równą różnicy pomiędzy wartością nieruchomości określoną według jej stanu na dzień zwrotu i na dzień wywłaszczenia. Przy określaniu tej różnicy nie uwzględnia się również skutków wynikających ze zmian, jakie zaszły w otoczeniu nieruchomości. Użyty w przepisie zwrot "odszkodowanie (...) pomniejsza się albo powiększa" w odniesieniu do odszkodowania zwracanego przez byłego właściciela lub jego następcę prawnego oznacza przy tym, że rozliczenia te w przypadku zmniejszenia wartości nieruchomości ograniczone są kwotą podlegającego zwrotowi zwaloryzowanego odszkodowania" (tak NSA w wyroku z dnia 4.02.2012 r. sygn. akt l OSK 318/11). Skład orzekający podziela przy tym także pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 7.08.2014 r. sygn. akt l OSK 212/13, zgodnie z którym " przepis art. 140 ust. 4 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami reguluje skutki określonych działań, które to działania mogą zwiększyć lub zmniejszyć wartość nieruchomości. W pierwszym przypadku można rozważać czy przepis ten odnosi się jedynie do działań w ramach realizacji celu wywłaszczenia, czy też wszelkich działań. Natomiast w drugiej sytuacji,

20

.akt II SA/Kr 739/17

nie ma znaczenia czy jest to spowodowane działaniami podjętymi w ramach realizacji celu wywłaszczenia, czy też wskutek podjęcia lub zaniechania podjęcia określonych działań przez właściciela, na którego rzecz wywłaszczono daną nieruchomość. Znaczenie ma bowiem fakt, że nastąpiło zmniejszenie wartości nieruchomości w dacie jej zwrotu w stosunku do jej wartości z daty wywłaszczenia i były właściciel lub jego spadkobiercy nie powinni zwracać pełnego odszkodowania przyznanego za nieruchomość mającą wyższą wartość, niż w dacie zwrotu".

W kontekście powyższych wywodów prawidłowo zatem Wojewoda stanął na stanowisku, że przeprowadzone przez organ l instancji postępowanie wyjaśniające dotknięte jest naruszeniem art. 7, art.77 § 1 i art. 80 k.p.a. Prezydent Miasta K. przyjął bowiem z góry, bez czynienia jakichkolwiek dodatkowych ustaleń, że nakład poczyniony na nieruchomość objętą wnioskiem o zwrot, zwiększa jej wartość. Rzeczoznawca majątkowy będąc zaś związanym zakresem zlecenia wykonania operatu ustalił więc wartość nieruchomości przy uwzględnieniu nakładów jako zwiększających jej wartość. Tymczasem okoliczności przytoczone przez organ II instancji wskazują, na wątpliwość co do przyjętego stanowiska organu l instancji po pierwsze z punktu widzenia legalności poczynionych nakładów, tudzież konieczności rozważenia czy z uwagi na okoliczności w prawy, nie będzie miał zastosowania art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie można przy tym mylić, jak czyni to w skardze Gmina, przesłanek rozstrzygnięcia, które może samodzielnie ustalić organ administracyjny w tym postępowaniu, z kompetencją organów nadzoru budowlanego w postępowaniu rozbiórkowym czy naprawczym.

Ustalenie bowiem takich okoliczności jak legalność wykonanych robót rzutuje na ocenę zgodności stanu rzeczywistego nieruchomości ze stanem prawnym, tudzież istnienie okoliczności przesądzających o konieczności rozbiórki istniejącego na gruncie obiektu przesądzi ostatecznie o tym, czy poczynione nakłady zmniejszają czy zwiększają wartość nieruchomości na dzień zwrotu. Dopiero tak ustalony stan faktyczny pozwoli ostatecznie ustalić kwotę należną Gminie K. z tytułu obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Niewątpliwie organ II instancji ma także rację, że brak jest ustaleń Prezydenta w kwestii czy orzeczone odszkodowanie zostało rzeczywiście wypłacone zważywszy, że z uzasadnienia nie wynika by w toku postępowania zainteresowane strony zgłaszały w tym przedmiocie wątpliwości poparte jakimikolwiek argumentami.

21

Sygn. akt II SA/Kr 739/17

Stwierdzone powyżej uchybienia organu l instancji są na tyle istotne, że ich usunięcie nie może nastąpić w postępowaniu odwoławczym albowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nie mniej przyczyna uchylenia decyzji organu II instancji tkwi w błędnym rozstrzygnięciu organu w zakresie braku uchylenia w całości punktu 2 zaskarżonej decyzji z dnia 30.12.2016 r. Prezydenta Miasta K.. Nie można bowiem odmówić racji skarżącym J. K. i M. K., którzy w skardze podnieśli, że punkt 2 o zobowiązaniu osób wymienionych w punkcie 1 do zwrotu na rzecz skarżącej kwoty [...]zł, odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości powiększonego o kwotę równą różnicy wartości nieruchomości określonej na dzień zwrotu, jest immanentnie związany z pkt 2 a, 2b i 2 c, które to podpunkty stanowią konkretyzację pkt 2 w zakresie wskazania wysokości tego zobowiązania przypadającego stosownie do wysokości udziałów przysługujących poszczególnym współwłaścicielom zwróconej nieruchomości. W wyniku uchylenia pkt 2 uchyleniu musiały więc ulec również pkt 3 i 4 zaskarżonej decyzji. Pozostawienie, jak to uczynił organ II instancji, punktu 2 w części odnoszącej się do wysokości kwoty ustalonego zwrotu odszkodowania powoduje, że zachodzh sprzeczność rozstrzygnięcia z treścią jego uzasadnienia. Wszak intencją organu było wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia w zakresie ustalonej wysokości (kwoty) należnego Gminie K. zwrotu odszkodowania w całości, albowiem jak wyżej wywiedziono organ l instancji rozstrzygając tę kwestię naruszył zasady postępowania. Dla prawidłowego zaś rozstrzygnięcia tej kwestii niezbędne jest ustalenie dodatkowych, istotnych okoliczności faktycznych, które mogą mieć wpływ na ostateczne ustalenie wysokości zobowiązania Z. F., J. K. i M. K. w stosunku do Gminy K., wynikającego z art. 140 u.g.n.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] w zakresie pkt 2, 3, i 4 przy uwzględnieniu regulacji art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono natomiast na zasadzie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., na które złożyła się kwota [...]zł uiszczonego wpisu, kwota [...]zł kosztów zastępstwa procesowego oraz [...] zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

22