Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 323/21 w sprawie ze skargi K.M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 6 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 323//21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.M. (dalej: "Skarżący") na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy (dalej: "KWP") z [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop i dodatkowy za 2004 r. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Organu I instancji.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z [...] listopada 2020 r. Komendant Miejski Policji w B. (dalej: "KMP") odmówił Skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za 2004 rok.

Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego od powyższej decyzji, KWP decyzją z 27[...] stycznia 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji KWP przywołał art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610, dalej: "ustawa z 14 sierpnia 2020 r."), oraz zmieniony na podstawie powołanej ustawy art. 115 a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm., dalej: "ustawa o Policji"). Zdaniem KWP, z uwagi na brzmienie powyższych przepisów ustawy z 14 sierpnia 2020 r. oraz fakt wypłaty ekwiwalentu pieniężnego, przepis art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ww. ustawą nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Oznacza to, że nie ma podstawy uprawniającej do wyrównania wysokości ekwiwalentu do wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia, albowiem właściwy organ wypłacił ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy przed dniem 6 listopada 2018 r.

W skardze do WSA na powyższą decyzję Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem, że w jego sprawie zastosowanie znajdują wyłącznie przepisy ustawy o Policji w brzmieniu sprzed 6 listopada 2018 r. Zdaniem Skarżącego Organ winien mieć na względzie wytyczne Trybunału Konstytucyjnego i wypłacić ekwiwalent w odpowiedniej wysokości, gdyż ekwiwalent będący substytutem niewykorzystanego urlopu powinien odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.

W odpowiedzi na skargę KWP wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję KMP.

W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Wyrok ten opublikowany został w Dzienniku Ustaw w dniu 6 listopada 2018 r. pod poz. 2102.

WSA wyjaśnił, że akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP oznacza, że wyrok Trybunału ma skutki retroaktywne, zatem przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny nie może być stosowany, poczynając od daty jego uchwalenia. Zatem skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, jest przyjęcie, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, od dnia wejścia niekonstytucyjnej regulacji w życie, tj. od 19 października 2001 r.

W przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, co oznacza, że musi mieć ona realnie zagwarantowany skutek w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Niedopuszczalne jest ograniczenie zasady wzruszalności aktów stosowania prawa wynikającej wprost z art. 190 ust. 4 Konstytucji poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, jak uczyniono to literalnie w przepisie art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. Art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi konstytucyjną gwarancję uprawnienia funkcjonariusza Policji do uzyskania ponownego rozstrzygnięcia jego sprawy dotyczącej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w nowym, ukształtowanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego stanie prawnym. Wobec powyższego, skoro przepisy nie regulują procedury wznawiania postępowania od czynności materialno-technicznych, Skarżący może dochodzić roszczenia należnego jej z mocy art. 114 ust 1 pkt 2 ustawy o Policji, zgodnie ze standardem konstytucyjnym, żądając jego wyrównania.

Dokonując wykładni art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r., w oparciu o które podjęta została zaskarżona decyzja, WSA doszedł do przekonania, że mamy w tym przypadku do czynienia z wtórną niekonstytucyjnością normy odkodowanej z obu tych przepisów. Wtórna niekonstytucyjność ma miejsce, gdy nastąpiła zmiana stanu prawnego, ale nowa norma nadal nie odpowiada zasadom określonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącym kontrolowanej wcześniej przez Trybunał, poprzedniej normy prawnej. W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją RP oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy.

W ocenie WSA nie może budzić wątpliwości, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, niekonstytucyjność normy wywodzonej z kontrolowanego wówczas art. 115a ustawy o Policji, odnosi się nadal do normy, jaką należy zrekonstruować z treści obowiązującego aktualnie art. 115a tej ustawy (w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 14 sierpnia 2020 r.) w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. WSA podkreślił, że stwierdzona oczywista, wtórna niekonstytucyjność nie dotyczy nowej normy prawnej w całości, tj. w zakresie określenia sposobu obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, gdyż ten - co do zasady - został dostosowany do wymogów konstytucyjnych zgodnie z wyrokiem Trybunału (art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą) - ale części tej normy, która w art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. ograniczyła czasowe ramy jej zastosowania. Policjanci zwolnieni ze służby przed 6 listopada 2018 r., którzy nie wykorzystali urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego za okres przed dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw (czyli przed 6 listopada 2018 r.), nie mogą bowiem skutecznie skorzystać z regulacji zgodnych z art. 66 ust. 2 Konstytucji i określonych w aktualnie obowiązującym art. 115a ustawy o Policji, gdyż ustawodawca postanowił, że wobec nich zastosowanie ma art. 115a w brzmieniu uznanym przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją.

Wobec powyższego, WSA na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji, jako naruszających prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

WSA nakazał, aby rozpoznając sprawę ponownie, Organ miał na uwadze przedstawioną ocenę prawną, wedle której art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. nie może stanowić przeszkody do zastosowania w stanie sprawy art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r., biorąc pod uwagę treść art. 107 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji.

KWP wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."):

1) Naruszenie prawa materialnego, to jest:

a) art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. oraz art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2000, dalej: "k.p.a."), poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez WSA, że niedopuszczalne jest ograniczenie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, bowiem jedynie przepis konstytucyjny może wprowadzać takie ograniczenie a w konsekwencji uznanie, że dla oceny prawidłowości decyzji wydawanych w sprawie nie miały znaczenia regulacje zawarte w obowiązującej od dnia 1 października w "ustawie z 14 sierpnia 2020 r.", tym samym Skarżącemu przysługiwało uprawnienie do żądania wyrównania otrzymanego ekwiwalentu pieniężnego;

b) art. 7, art. 8 ust. 2, art. 188 pkt 1, art. 184, art. 175 ust. 1 i art. 193 w związku z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zasada bezpośredniego stosowania ustawy zasadniczej oraz zasada podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawą (art. 178 ust. 1) przyznaje sądowi w ramach sprawowania wymiaru sprawiedliwości (art. 175 ust. 1) uprawnienie i zarazem obowiązek oceny zgodności ustawy z Konstytucją RP, a w razie stwierdzenia niekonstytucyjności przepisów ustawy, prawo sądu do odmowy stosowania ustawy sprzecznej - w jego ocenie z Konstytucją, bez obowiązku zwracania się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego oraz poprzez pominięcie art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a., na skutek czego nie zastosowano przepisów rangi ustawowej ustawy z 14 sierpnia 2020 r., w tym art. 9 ust. 1 tej ustawy, co doprowadziło do złamania zasad takich jak: działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), zasady praworządności polegającej na tym, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), zasady bezpośredniego stosowania konstytucji (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP) poprzez przyjęcie, że przyznaje ona sądom w ramach sprawowania wymiaru sprawiedliwości uprawnienie do oceny zgodności ustawy z Konstytucją RP bez obowiązku zwracania się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego (art. 193 Konstytucji RP) w razie wątpliwości co do konstytucyjności przepisów ustawy co doprowadziło do naruszenia konstytucyjnych kompetencji Trybunału Konstytucyjnego do orzekania w tym zakresie (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP), podczas gdy sądy administracyjne uprawnione są do kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP) i nie mają kompetencji do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa;

2) Naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 134 § 1 i art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, dalej zwana "p.u.s.a.", poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji KWP oraz poprzedzającej ją decyzji KMP, a w konsekwencji uwzględnienie skargi strony skarżącej i wydanie przez WSA przedmiotowego wyroku w oparciu o art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 115 a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r., podczas gdy z uwagi na wprowadzone z dniem 1 października 2020 r. przepisy, w szczególności art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. brak było podstaw do jej uwzględnienia w sytuacji, gdy organy administracyjne wydały decyzje w przedmiotowej sprawie po wejściu w życie ww. przepisów;

b) art. 145 § 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. poprzez jego błędną wykładnię mającą istotny wpływ na wynik sprawy przy braku wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w jaki sposób przepisy prawa materialnego zostały naruszone w postępowaniu administracyjnym i jaki wpływ to naruszenie miało na wynik sprawy, a jedynie powołanie się przez WSA na oczywistą niekonstytucyjność art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r., czego nie orzekł Trybunał Konstytucyjny, a jak już wyżej zostało wskazane pozostaje to w jego wyłącznej kompetencyjności;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań, co do dalszego postępowania dla organów Policji, które są niezgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, co uniemożliwia organom Policji ponowne prawidłowe, pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.

Mając na uwadze powyższe zarzuty KWP wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie przedmiotowej sprawy, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. KWP oświadczył ponadto, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej KWP przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W przypadku, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie jednak zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego. Stąd też ocena podniesionych przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisów prawa materialnego.

Przede wszystkim należy podnieść należy, że w wyroku z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a u.o.P. w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Zatem od dnia opublikowania powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, czyli od 6 listopada 2018 r., ta część art. 115a u.o.P., która określała współczynnik ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, została wyeliminowana z obrotu prawnego. Oznacza to, że powołany przepis - we wskazanej części - jako niekonstytucyjny, stracił moc obowiązującą i nie może stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, czy dotyczy to stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia TK, czy też zaistniałego po tej dacie.

Należy bowiem wskazać, że w myśl art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana między innymi ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego postępowania. Zgodnie z utrwalonym poglądem TK prawo określone w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP ma walor prawa podmiotowego podlegającego ochronie. W uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z 28 czerwca 2010 r. (sygn. akt II GPS 1/10) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Konstytucja przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel "wznowienia" w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji jest pojęciem autonomicznym, konstytucyjnym, nie mającym tak technicznego charakteru (z uwagi na brak regulacji przesłanek na szczeblu konstytucyjnym), jak pojęcie "wznowienia", jakim posługują się poszczególne procedury regulowane ustawami zwykłymi. "Wznowienie", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji, dotyczy en bloc postępowania sanacyjnego, zmierzającego do przywrócenia stanu konstytucyjności poprzez wzruszenie rozstrzygnięcia leżącego u podstaw skutecznej (stwierdzenie niekonstytucyjności prawnej podstawy orzekania) skargi konstytucyjnej. "Wznowienie" o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji ma więc szerszy sens niż "wznowienie" w sensie technicznym, przewidziane w odpowiednich procedurach, regulowanych w ustawach zwykłych. Obejmuje ono sobą wszelkie instrumenty proceduralne, dzięki wykorzystaniu których możliwe jest przywrócenie stanu konstytucyjności. Skoro zatem możliwa jest weryfikacja już zapadłych orzeczeń administracyjnych lub sądowych, wydanych na podstawie niekonstytucyjnych przepisów, to tym bardziej nie ma żadnych podstaw prawnych, aby przepis uznany za niekonstytucyjny stanowił podstawę wydania rozstrzygnięcia, które jest podejmowane już po wydaniu wyroku przez TK, nawet jeśli dotyczy ono stanu faktycznego zaistniałego przed wydaniem orzeczenia przez TK.

Należy także zauważyć, że po wydaniu wyroku TK z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15), w dniu 1 października 2020 r., weszła w życie ustawa nowelizująca u.o.P., na mocy której wprowadzono nowe brzmienie art. 115a u.o.P., zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jednocześnie w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. zawarto przepisy o charakterze intertemporalnym, regulujące zasady stosowania art. 115a u.o.P. w znowelizowanym brzmieniu. Zgodnie z tym przepisem art. 115a w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Natomiast ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.

Podkreślić jednak należy, że regulacja zawarta w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. odwołuje się wyłącznie do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Pojęcie zasad używane jest w doktrynie, jak i orzecznictwie, a także w tekstach prawnych w różnych kontekstach. Najczęściej pojęcie zasad wiązane jest z kategoriami "zasad prawa" lub "zasad ogólnych" rozumianych jako generalne normatywne dyrektywy powinnego zachowania i kwalifikowane jako konsekwencja tzw. norm-zasad w ich odróżnieniu od norm-reguł. Według klasycznej definicji zasady prawa są nieodłącznym elementem każdego systemu prawa i stanowią więź treściową systemu norm prawnych, tj. służą uporządkowaniu zbioru norm systemu prawa, dla którego na podstawie odpowiednio spójnej wiedzy znaleźć można odpowiednie uzasadnienie aksjologiczne w uporządkowanym systemie wartości (zob. S. Wronkowska: Więź treściowa systemu norm prawnych – "zasady prawa" w: S. Wronkowska, Z. Ziembiński, A. Redelbach: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 224). Przy czym przy wykładni pojęcia "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. należy brać pod uwagę nie tylko powyższe uwagi, lecz i to, że w samej treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią art. 115a u.o.P., stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. o "stosowaniu art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P., o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r." Tym samym ustawodawca wprowadził rozróżnienie pomiędzy sposobem obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu, od zasad jego ustalania. Odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, nie może być zatem interpretowane jako nakazujące stosowanie do stanów faktycznych zaistniałych przed dniem wejścia w życie wyroku TK przepisów u.o.P. uznanych za niekonstytucyjne i stosowanie - wbrew wyrokowi Trybunału – do ustalania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, należnego za okres przed 6 listopada 2018 r., (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku wyroku TK. Przyjęcie takiej wykładni przepisów przejściowych, która została zastosowana przez organ, oznaczałoby, że w drodze regulacji intertemporalnych próbuje się ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, co narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK. W konsekwencji taka interpretacja przepisów prowadziłaby do powtarzania przez ustawodawcę rozwiązań normatywnych (zakresu normowania) już raz uznanych za niekonstytucyjne, czyli do wtórnej niekonstytucyjności. W związku z tym zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. wymagają uwzględnienia, przy wykładni art. 115a u.o.P., wyroku Trybunału z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15). Skoro bowiem orzeczenie Trybunału usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a u.o.P. w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a u.o.P. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku TK. Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a u.u.P. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. zgodnie z ustawą zasadniczą. Przeciwne rozumienie przepisu ustawy nowelizującej u.o.P. prowadziłoby bowiem do stosowania wyroku Trybunału jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a k.p.a., to jednak nie uzasadnia odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Jak bowiem wskazano wyżej dopuszczalne są wszelkie instrumenty proceduralne, dzięki wykorzystaniu których możliwe jest przywrócenie stanu konstytucyjności. Reasumując należy stwierdzić, że skoro z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. wynika, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów u.o.P. w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., to nakłada to na organ obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie, w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15). Podobne stanowisko zostało zaprezentowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2023 r. (sygn. akt III OSK 5129/21 oraz III OSK 5130/21).

W związku z powyższym, świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, przy czym przepis art. 115a u.o.P. odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. W konsekwencji liczbę dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Prawidłowym w tej sytuacji będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jaka została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego, w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a ponadto wypełnia dyrektywę ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał w wyroku o sygn. akt K 7/15.

Wobec powyższego nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. oraz art. 6 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że dla oceny prawidłowości decyzji wydawanych w sprawie nie miały znaczenia regulacje zawarte w ustawie nowelizującej u.o.P., a także art. 7, art. 8 ust. 2, art. 188 pkt 1, art. 184 i art. 194 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. poprzez ich pominięcie i niezastosowanie przepisów rangi ustawowej, w tym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. Wprawdzie Sąd I instancji stwierdził, że należy pominąć część przepisu art. 9 ust.1 ustawy nowelizującej u.o.P., która ogranicza ramy czasowe, w jakich znowelizowany przepis art. 115 a u.o.P. ma zastosowanie, ale z wyżej podanych względów, zastosowanie prokonstytucyjnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. w związku z art. 115a u.o.P. także prowadzi do wniosku, że treść art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. nie może stanowić przeszkody do odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego tylko z tego powodu, ze został zwolniony ze służby przed 6 listopada 2018 r. Zatem nawet częściowa wadliwość argumentacji Sądu I instancji nie skutkowała wadliwością rezultatu dokonanej wykładni, a tym bardziej nie mogła skutkować przekroczeniem kompetencji przyznanej sądowi administracyjnemu. Podnieść natomiast należy, że wykładnia przepisów w zakresie wypłaty wyrównania należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku z wyrokiem TK z 30 października 2018 r., w tym także za okres przed 6 listopada 2018 r., była wielokrotnie dokonywana przez sądy administracyjne. Ponadto prokonstytucyjna wykładnia powołanych przepisów jest zgodna z celem dokonanej nowelizacji u.o.P., co wynika z dokumentów sejmowych (por. stanowisko Sejmu RP z 9 czerwca 2022 r. nr BAS-WAK-842/21). Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że zaskarżone decyzje naruszają art. 115a u.o.P. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. poprzez błędną wykładnię normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy.

W tych okolicznościach nie mogą także odnieść skutku zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., którego naruszenia skarżący kasacyjnie organ upatruje w wadliwej kontroli zgodności z prawem zaskarżonych decyzji. Przede wszystkim należy podkreślić, że konstruowanie zarzutów kasacyjnych poprzez związkowe połączenie wielu przepisów nakłada na autora skargi kasacyjnej obowiązek wykazania, w jaki sposób Sąd I instancji naruszył każdy z tych przepisów oraz na czym opiera się twierdzenie, że wszystkie te naruszenia pozostają w takim związku, który uzasadnia zespolenie ich w jednym zarzucie. Takich wywodów skarżący kasacyjnie organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zawarł. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny może się odnieść jedynie osobno do każdego z podniesionych zarzutów.

Ponadto należy zauważyć, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny I instancji. W związku z tym o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organów w zakresie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Natomiast w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym (por.m.in. wyroki NSA: z 25 marca 2011 r. sygn. akt I FSK 1862/09, z 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06).

Z kolei w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przesłanką zastosowania tego przepisu jest zatem stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego, nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach poprzedzających, jeżeli tylko miało to miejsce w granicach danej sprawy. Naruszenie tego przepisu mogłoby zatem mieć miejsce wówczas, gdyby sąd administracyjny stwierdził naruszenie prawa, a mimo to nie uchylił wydanej decyzji, bądź też stwierdził naruszenie prawa, którym obarczone byłyby także inne niż zaskarżona decyzja akty administracyjne, a mimo to nie wyeliminowałby ich z obrotu prawnego. Skoro zaś Sąd I instancji stwierdził naruszenie prawa, to prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję a także poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a tym samym nie naruszył powołanego przepisu.

Natomiast art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. nie są przepisami procesowymi, lecz ustrojowymi, określającymi zakres sądowej kontroli działalności organów administracji i podstawowe kryterium sprawowania tej kontroli przez sądy administracyjne. Zatem do naruszenia tych przepisów mogłoby dojść, gdyby Sąd nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem odwołując się np. do zasad słuszności czy współżycia społecznego względnie wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji, ewentualnie zastosował środki ustawie nieznane (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2014/19). W niniejszej sprawie żadna z takich sytuacji w nie zaistniała. Wbrew bowiem twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, kontrola zaskarżonych decyzji nie została przeprowadzona w oparciu o kryterium słuszności, lecz w oparciu wykładnię przepisów prawa, aczkolwiek odmienną od przyjętej przez skarżący kasacyjnie organ. Zatem kontrola ta niewątpliwie została dokonana w oparciu o kryterium legalności. Natomiast okoliczność, że skarżący kasacyjnie organ nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

Nie doszło także do naruszenia art. 145 § 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w jaki sposób przepisy prawa materialnego zostały naruszone w postępowaniu administracyjnym i jaki wpływ to naruszenie miało na wynik sprawy.

Podnieść należy, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przepis ten określa zatem kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego rodzaju przepis, mający charakter ogólny (blankietowy), nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jego naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14, z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, z 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, z 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, z 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14). Skarżący kasacyjnie organ powiązał naruszenie tego przepisu z naruszeniem art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. Wbrew jednak zarzutom skargi Sąd I instancji wskazał z jakich powodów zakwestionował literalną wykładnię tego przepisu przyjętą przez organ i jaki miało to wpływ na treść zaskarżonej decyzji, odwołując się przy tym do takiej interpretacji przepisów, która zapewni skuteczność wyroku TK sygn. akt K 7/15. Stanowisko to, z wyżej podanych względów, podziela Naczelny Sąd Administracyjny.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które zdaniem skarżącego kasacyjnie organu polega na zawarciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań, co do dalszego postępowania, które są niezgodne z obowiązującym porządkiem prawnym.

Przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia i w ramach jego rozpatrywania Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w powołanym przepisie. Pozwala ono na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Przy czym wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku nie są niezgodne z prawem, lecz opierają się na innej wykładni przepisów, niż przyjęta przez organy Policji, co nie świadczy o naruszeniu powołanego przepisu.

W tych okolicznościach nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego podniesione w skardze kasacyjnej.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji