Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Anna Ostrowska Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant asystent sędziego Jan Pankiewicz po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 6357/23 w sprawie ze skargi P. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 7 listopada 2023 r. nr BP.501.2591.2023.2058.LD5.479027 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. w W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, po rozpoznaniu skargi P. Sp. z o.o. w W. (dalej: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie", "spółka") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "GITD", "organ II instancji", "organ odwoławczy") z 7 listopada 2023 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, oddalił skargę.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Dnia 8 listopada 2021 r. w Ł. poddano kontroli drogowej pojazd, którym kierował S. R. (dalej: "kierowca", "kierujący"). W toku kontroli ustalono, że kierowca przewoził pasażera, który zamówił usługę przewozu za pomocą aplikacji (...). Pojazd, konstrukcyjnie przystosowany do przewozu 5 osób z kierowcą, nie był wyposażony ani oznakowany jako taksówka. W toku kontroli przesłuchano pasażera i kierowcę w charakterze świadków. Przebieg i wyniki kontroli zostały zawarte w protokole kontroli z 8 listopada 2021 r., który został podpisany przez kierującego bez zastrzeżeń. W toku postępowania pasażer złożył wyjaśnienia do których dołączył duplikat potwierdzenia wykonania operacji kartowej (data transakcji: 8 listopada 2021 r.), zrzut ekranu z aplikacji (...) z kwotą za przejazd oraz paragon fiskalny z 8 listopada 2021 r. wystawiony przez skarżącą, a skarżąca przedłożyła m.in. umowę najmu samochodu, którym wykonano przejazd zakończony kontrolą. Na podstawie pisma z 9 sierpnia 2022 r. Urzędu m.st. Warszawy oraz pisma z 21 września 2022 r. Urzędu Miasta Łodzi, organ I instancji ustalił, że na dzień kontroli skarżąca posiadała licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, wydaną w dniu 14 października 2020 r. przez Prezydenta m.st. Warszawy, do której nie zgłoszono pojazdu, którym wykonywano przewóz oraz licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, wydaną w dniu 16 czerwca 2021 r. przez Prezydenta Miasta Łodzi, do której również nie zgłoszono tego pojazdu.

Decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 3 października 2023 r. nałożono na skarżącą karę pieniężną w łącznej wysokości 20.000 złotych, ograniczoną do kwoty 12.000 złotych, za naruszenia: przepisu art. 5b ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2201 ze zm., dalej "utd), a tym samym wypełnienie dyspozycji lp. 1.1 zał. nr 3 do utd, tj. wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia lub bez wymaganej licencji innej niż licencja wspólnotowa, oraz za naruszenie przepisu art. 18 ust. 4a-4b utd, a tym samym wypełnienie dyspozycji lp. 2.11. zał. nr 3 do utd, tj. wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a utd. Ponadto umorzył postepowanie w zakresie naruszenia l.p. 1.5 załącznika nr 3 do utd.

GITD zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją z 7 listopada 2023 r., po rozpoznaniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, gdyż organy wyczerpująco wyjaśniły motywy podjętych rozstrzygnięć, co znajduje uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym oraz w przywołanych przepisach. W ocenie Sądu I instancji organy prawidłowo stwierdziły popełnione przez skarżącą naruszenia.

W rozpoznawanej sprawie kontrolowany pojazd nie został oznaczony zgodnie z wymogami określonymi w przepisach prawa, w związku z czym nie mógł być uznany za przewóz taksówką, lecz ze względu na okoliczności sprawy – za przewóz okazjonalny. W związku z czym organy obu instancji prawidłowo uznały, że przewóz, był dokonywany bez wymaganej licencji, pomimo, że skarżąca posiadała licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. Z tego względu, w ocenie Sądu I instancji, skarżąca w istocie rzeczy dokonała więc przewozu, o którym mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 utd (krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym), bez wymaganej licencji unormowanej w tym przepisie. Licencję taką uzyskała bowiem – jak wynika z ustaleń organu – dopiero w dniu 24 listopada 2021 r.

Sąd I instancji wskazał, że przepisy utd szczegółowo określają zarówno zakres danych, które podlegają zgłoszeniu do licencji, jak również – w przypadku zmiany tych danych, przewidują konieczność ich zgłoszenia w określonym terminie. Jak stanowi art. 8 ust. 1 utd licencji, o których mowa w art. 5b ust. 1 i 2 utd, udziela się na wniosek przedsiębiorcy złożony w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej, po uiszczeniu opłaty, o której mowa w art. 41 ust. 1 pkt 1 utd. Przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej, organowi, który udzielił licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 8 nie później niż w terminie 28 dni od dnia ich powstania (art. 14 ust. 1 pkt 2 utd). Kontrolowany pojazd nie został zgłoszony do posiadanej przez skarżącą licencji na wykonywanie przewozu osób. Ponadto, ze względu na to, że pojazdu tego nie można uznać za taksówkę, nie ma znaczenia w sprawie stanowisko skarżącej, że termin 28 dniowy na wpis pojazdu do licencji w dniu kontroli jeszcze nie upłynął.

Sąd I instancji podkreślił, że zatrzymany do kontroli kierowca przewoził odpłatnie pasażera na wytyczonej przez zamawiającego przewóz trasie. Usługa przewozu została zamówiona za pośrednictwem aplikacji internetowej (...). Skarżąca była organizatorem przewozu i wykonywała zobowiązanie polegające na przewiezieniu pasażera pomiędzy określonymi odcinkami w przestrzeni topograficznej miasta samochodem, który nie był taksówką. Kierowca nie świadczył samoistnie czynności w ramach zawartej z pasażerem umowy przewozu, lecz działał na zlecenie i w imieniu skarżącej współpracując z nią z wykorzystaniem narzędzia – aplikacji (...) i za pośrednictwem obsługującego tę aplikację podmiotu. Jak podniósł Sąd I instancji, podnoszone przez skarżącą okoliczności, takie jak charakter stosunku prawnego łączącego kierowcę ze skarżącą, sposób uiszczenia płatności za przewóz czy kojarzenia klientów i kierowcy nie miały żadnego znaczenia w tej sprawie. Istotne bowiem było to, że to skarżąca, jako przedsiębiorca wykonała usługę przewozu, choć posługując się inną osobą.

W ocenie Sądu I instancji zgodnie z art. 92a ust. 1 i ust. 7 utd, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 12000 zł za każde naruszenie (...). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa ust. 1, wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do utd (art. 92a ust. 7 utd). Organ I instancji zasadnie nałożył więc na skarżącą karę pieniężną za oba stwierdzone naruszenia w wysokości 12.000 zł, co trafnie zaakceptował organ II instancji.

Sąd I instancji nie stwierdził również w tej sprawie naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu I instancji, materiał dowodowy na którym organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcie jest wyczerpujący i pozwala na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy zgodnie z art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej "kpa"). Obalenie ustaleń zawartych w protokole kontroli, jako dokumencie urzędowym stosownie do art. 76 § 3 kpa wymaga przedstawienia przez stronę stosownych dowodów skutecznie kwestionujących ustalenia i wnioski organów obu instancji, czego skarżąca nie uczyniła.

Sąd I instancji za chybiony uznał również zarzut wydania zaskarżonej decyzji po upływie ponad 2 lat od dnia ujawnienia naruszenia. Kontrola drogowa będąca podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji odbyła się 8 listopada 2021 r., natomiast zaskarżona decyzja została wydana 7 listopada 2023 r., a więc przed upływem dwóch lat od daty przeprowadzenia kontroli.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: ppsa).

II

Skargę kasacyjną wniosła spółka, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie:

1. art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 76 § 3, art. 77 § 1 i 80 kpa:

a) poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, pomimo braku przeprowadzenia przez organy obu instancji dowodów m.in. przesłuchania kierowcy oraz pasażera, które to dowody mogły doprowadzić do odmiennych ustaleń faktycznych, niż wskazane w protokole kontroli, tj. iż przejazd nie był wykonywany w imieniu i na rzecz skarżącej, natomiast wykonywany był w imieniu i na rzecz kierowcy bądź innego podmiotu, bowiem posiadanie przez skarżącą licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, nie oznacza automatycznie, iż przewóz musiał być wykonywany w imieniu spółki, a w konsekwencji kara nałożona na skarżącą została niezasadnie, a ustalenie tych okoliczności było wysoce istotne, zważywszy na okoliczność, iż od ich ustalenia zależała odpowiedzialność skarżącej za wskazywane naruszenia, w konsekwencji naruszenie powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez Sąd miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd nie powinien oddalać skargi, a powinien uchylić w całości zaskarżoną decyzję, w szczególności z uwagi na naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 76 § 3 , art. 77 § 1 i 80 kpa.

b) poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji z uwagi na okoliczność podpisania protokołu kontroli przez kierowcę bez zastrzeżeń, bez uwzględnienia w tym zakresie okoliczności, iż przy sporządzaniu protokołu kontroli nie był obecny przedstawiciel skarżącej, zaś wnioskowane przez skarżącą dowody mające na celu umożliwienie skarżącej przesłuchania osób uczestniczących w kontroli tj.

• kierowcy, jako osoby nie władającej językiem polskim, który w chwili kontroli brał w kontroli udział bez obecności tłumacza, co w konsekwencji doprowadziło do sytuacji, w której wysoce prawdopodobnym jest, iż kierowca nie miał możliwości prawidłowego zrozumienia oraz odniesienia się do stwierdzonych naruszeń,

• oraz pasażera,

przed organem I instancji nie zostały uwzględnione, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do przyjęcia stanu faktycznego sprawy zgodnie z opisanym w protokole kontroli, pozbawiając skarżącą prawa do obrony oraz odniesienia się do stawianych naruszeń, a także zadawania ewentualnych pytań kierowcy, co skutkowało oddaleniem skargi, w sytuacji gdy prawidłowe przeprowadzenie wnioskowanych dowodów tj. przesłuchanie kierowcy mogłyby doprowadzić do wniosków, iż przejazd nie był wykonywany w imieniu i na rzecz skarżącej.

c) poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, podczas gdy okoliczności faktyczne stanowiące podstawę odpowiedzialności skarżącej nie zostały przez organy określone właściwie, gdyż nie było bezspornym, na podstawie zebranego materiału dowodowego, na czyją rzecz i w czyim imieniu wykonywany był przewóz przez kierowcę, a jedynym materiałem dowodowym zebranym w sprawie uzasadniającym w ocenie organów odpowiedzialność skarżącej był sporządzony protokół kontroli, zaś skarżącej została odmówiona możliwość przeprowadzenia wnioskowanych dowodów m.in. przesłuchania kierowcy oraz pasażera, co mogłoby podważyć ustalenia dokonane przez organy zawarte w protokole kontroli, który został sporządzony w warunkach braku udziału tłumacza, w sytuacji gdy kierowca nie władał językiem polskim.

d) poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, podczas gdy okoliczności faktyczne stanowiące podstawę odpowiedzialności skarżącej nie zostały przez organy określone właściwie, gdyż organ nieprawidłowo przyjął, iż w okolicznościach sprawy należało przyjąć, że spółka za pośrednictwem zatrudnionego kierowcy, realizowała zlecenia, w sytuacji gdy materiał zgromadzony w sprawie nie wykazuje, aby kierowca był zatrudniony przez spółkę.

e) poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, pomimo braku przeprowadzenia przez organy obu instancji dowodów, które to dowody mogłyby doprowadzić do zmiany ustaleń faktycznych przyjętych w protokole kontroli, co skutkowało nieprawidłowym zebraniem materiału dowodowego, a w konsekwencji oddaleniem skargi.

2) art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 4a i b utd w zw. z lp. 2.11 załącznika nr 3 do tej ustawy, poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że czynności wykonywane przez skarżącą wyczerpywały definicję przewozu okazjonalnego, podczas gdy okoliczność niniejszej sprawy, w szczególności fakt skorzystania przez pasażera z aplikacji świadczą o tym, że nie był to przewóz okazjonalny,

3) art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego, tj. art. 92a ust. 1 i 7 utd, polegające na uznaniu, że skarżąca wykonywała przejazd pojazdem niezgłoszonym organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 utd, w sytuacji, gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego wskazuje, iż w dniu kontroli 28-dniowy termin na wpis pojazdu jeszcze nie upłynął;

4) art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego, tj. art. 95c ust. 1 pkt 3 utd poprzez doręczenie zaskarżonej decyzji po upływie 2 lat.

Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, uchylenie decyzji organu II instancji, uchylenie decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania przed organami, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

III

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok, którym Sąd I instancji oddalił skargę spółki na decyzję GITD w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Problematyka dotycząca sporu prawnego powstałego na kanwie niniejszej sprawy częściowo była już przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 czerwca 2026 r., sygn. akt II GSK 1889/23), a Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie afirmuje przyjęte tam stanowisko.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu z pkt 1 ppkt 1) lit. a) – e) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzutu naruszenia art. 151 ppsa w związku z art. 7, art. 76 § 3, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, Naczelny Sąd Administracyjny zarzut ten uznał za nieusprawiedliwiony.

Z punktu widzenia przepisów art. 4 pkt 11 i pkt 22, art. 5 ust. 1, art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i ust. 4b, art. 87 ust. 1, art. 92a ust. 1, ust. 3 oraz ust. 7 pkt 1 utd oraz lp. 1.1 i lp. 2.11 załącznika nr 3 do utd nie ma podstaw aby twierdzić, że przeprowadzone w sprawie ustalenia faktyczne nie były wystarczające dla kwalifikowania zachowania strony, jako wyczerpującego znamiona wymienionych deliktów, a w konsekwencji dla przypisania ich stronie skarżącej oraz nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej judykacie, uwzględniając cel, jak również logikę czynności kontrolnych przeprowadzanych przez uprawnione organy administracji publicznej na podstawie ustawy o transporcie drogowym (...) trzeba podnieść, że istota protokołu z kontroli wyraża się w tym, że dokument ten odzwierciedla i potwierdza istniejący w momencie kontroli stan faktyczny, a jego walor, jako dowodu, wyraża w tym, że jest on sporządzany podczas kontroli drogowej, co w relacji do okoliczności czasu i miejsca jej przeprowadzania prowadzi do wniosku, że jest on sporządzany na etapie poprzedzającym – ewentualne – wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, co siłą rzeczy oznacza również, że sama kontrola jest przeprowadzana – podobnie jak odzwierciedlający jej przebieg protokół kontroli – bez udziału strony tegoż postępowania. Jeżeli więc – co jest aż nadto oczywiste – w dacie przeprowadzania kontroli drogowej oraz odzwierciedlającego jej przebieg protokołu skarżąca nie posiadała – w rozumieniu art. 28 kpa – statusu strony postępowania, a to wobec braku wszczęcia i prowadzenia w tej dacie postępowania z jej udziałem, to w świetle przedstawionych argumentów o wadliwości przeprowadzonych w sprawie ustaleń nie sposób jest wnioskować na tej podstawie, że ich źródłem – jak podnosi strona – miałaby być wadliwość protokołu kontroli.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznał zarzut z pkt 1 ppkt. b petitum skargi kasacyjnej w części wskazującej na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieobecność przedstawiciela skarżącej przy sporządzaniu protokołu kontroli.

Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznał zarzut nr 1 także w tej części, w której skarżąca kasacyjnie podnosiła, że poczynione przez organ ustalenia faktyczne nie były wystarczające dla przypisania stronie wymienionych powyżej naruszeń, a w konsekwencji nałożenia kary pieniężnej.

Strona skarżąca nie uwzględnia bowiem w dostatecznym stopniu, że protokół kontroli drogowej posiada, jak zostało to wskazane wyżej, walor dowodu bezpośredniego, a ponadto, że koresponduje z dowodem w postaci paragonu fiskalnego za przejazd wykonany 8 listopada 2021 r., wystawionym przez skarżącą, oraz kopią umowy najmu samochodu, którym wykonano przejazd zakończony kontrolą.

Treść sporządzonego w rozpatrywanej sprawie protokołu kontroli drogowej odzwierciedla dokonane w jej toku czynności i ustalenia, z uwzględnieniem daty i miejsca przeprowadzenia kontroli, danych kierowcy pojazdu, danych pasażera oraz danych identyfikujących podmiot kontrolowany, albowiem jasno i wyraźnie wynika z niego, kto, gdzie i kiedy zatrzymał do kontroli samochód osobowy którym wykonano przejazd i którym kierował kierujący, a co za tym idzie kto dokonywał czynności kontrolnych oraz z czyim udziałem były ono dokonywane. W świetle powyższego nie sposób jest więc twierdzić, że protokół kontroli, zwłaszcza, że nie był to dowód jedyny, nie był wystarczający dla przeprowadzenia istotnych w sprawie ustaleń, których konieczny zakres wyznaczały przywołane powyżej przepisy utd.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje również, że nie mogły odnieść zamierzonego przez skarżącą kasacyjnie skutku te części zarzutu, które naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy upatrywały w stwierdzeniu, że w kontroli nie brał udziału tłumacz, którego obecność mogłaby mieć wpływ na jego treść, wobec faktu podnoszonej nieznajomości języka polskiego przez kierowcę, czy też że nie dało się w sprawie jednoznacznie ustalić, w czyim imieniu i na czyją rzecz kierowca w dniu kontroli świadczył przejazd, jako że, jak zostało to wykazane wyżej, z całości materiału dowodowego, a więc nie wyłącznie z protokołu kontroli, wynikała odpowiedzialność skarżącej za przedmiotowe naruszenia. Jedynie na marginesie dodać należy, że nie zostało w żadnym stopniu choćby uprawdopodobnione, że okoliczność nieznajomości języka istotnie miała miejsce – w szczególności wobec złożenia zeznań w języku polskim.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił ustalony przez organ stan faktyczny sprawy, a tym samym zarzut nr 1 skargi kasacyjnej był niezasadny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione przez skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa materialnego, oznaczone w skardze kasacyjnej numerami 2, 3 i 4, nie mogły podważyć prawidłowości wyroku Sądu I instancji.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu nr 4, a więc zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 95c ust. 1 pkt 3 utd – co Naczelny Sąd Administracyjny uznał za oczywistą omyłkę pisarską wobec prawidłowego przywołania w uzasadnieniu zarzutu art. 92c ust. 1 pkt 3 utd – poprzez doręczenie zaskarżonej decyzji po upływie 2 lat, Naczelny Sąd Administracyjny zarzut ten uznał za chybiony. Zgodnie z art. 92c ust. 1 pkt 3 utd nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 października 2025 r., sygn. akt II GSK 613/23, wskazał, że art. 92c ust. 1 pkt 3 utd ustanawia materialny termin, w którym kompetencja do nałożenia sankcji administracyjnej może być wykonana, i wraz z upływem którego wygasa, a mianowicie, że wraz upływem 2 lat od dnia ujawnienia naruszenia nie może być wydana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej, zaś prowadzone w sprawie nałożenia tej kary pieniężnej postępowanie podlega umorzeniu. Jeżeli w tym też kontekście oraz w zakresie odnoszącym się do ustalenia wszystkich konsekwencji wynikających z faktu ustanowienia terminu materialnoprawnego w korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów podkreślić, że w prawie administracyjnym chodzi nie tylko o wygaśnięcie prawa podmiotowego lub niemożność jego realizacji przez jednostkę na skutek upływu terminu, lecz również w związku z tym, że normy prawa administracyjnego nadają organom administracji publicznej prawo dokonywania czynności prawnych w ramach przyznanych im kompetencji o brak możliwości realizacji kompetencji przez organ administracji w sytuacji upływu materialnoprawnego terminu do jej wykonania, co oznacza, że konkretyzacja normy prawnej nie jest dopuszczalna w przypadku upływu określonego dla niej i wyraźnie powiązanego z nią materialnego terminu ustanowionego w przepisie kompetencyjnym, którego adresatem jest organ administracji publicznej (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z 26 stycznia 1993r., sygn. akt II SA 930/92, "Radca Prawny" 1993, nr 3), to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że dwuletni termin, o którym stanowi art. 92c ust. 1 pkt 3 utd odnosi się do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, nie zaś doręczenia tej decyzji (por. także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 maja 2026 r., sygn. akt II GSK 761/23; z 14 kwietnia 2026 r., sygn. akt II GSK 187/23; z 12 lutego 2026 r., sygn. akt II GSK 1387/23).

W okolicznościach przedmiotowej sprawy, co wynika z akt administracyjnych, kontrola drogowa (a więc data ujawnienia naruszenia) miała miejsce 8 listopada 2021 r., postępowanie wobec skarżącej zostało wszczęte postanowieniem z 2 czerwca 2022 r., a decyzja kończąca postępowanie została wydana 7 listopada 2023 r., a więc przed upływem dwuletniego terminu wskazanego w art. 92c ust. 1 pkt 3 utd. Tym samym zarzut w tym przedmiocie należało uznać za chybiony.

W przypadku zarzutu nr 3, sformułowanego jako zarzut naruszenia art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego, tj. art. 92a ust. 1 i 7 utd, polegającego na uznaniu, że skarżąca wykonywała przejazd pojazdem niezgłoszonym organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 utd, w sytuacji, gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego wskazuje, iż w dniu kontroli 28-dniowy termin na wpis pojazdu jeszcze nie upłynął, podzielić należy w tym zakresie ocenę Sądu I instancji, który wskazał, że wobec faktu, że przedmiotowy przejazd nie stanowił przewozu taksówką, o czym szerzej mowa niżej, za irrelewantne dla prawidłowości rozstrzygnięcia w sprawie należało uznać podnoszoną przez skarżącą okoliczność nieupłynięcia terminu na wpis pojazdu do licencji na wykonywanie przewozu osób taksówką.

Co bowiem znamienne, nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci naruszenia art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 4a i 4b oraz lp. 2.11 zał. nr 3 do utd, albowiem Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że wykonywane przez skarżącą czynności wyczerpały definicję przewozu okazjonalnego. Stosownie do przepisu lp. 2.11 naruszeniem podlegającym karze w wysokości 8000 zł jest wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a utd, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b utd. Zgodnie z art. 18 ust. 4a utd przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Przepis art. 18 ust. 4b utd dopuszcza odstępstwa od wymogów konstrukcyjnych pojazdu wykonującego przewóz okazjonalny, jeżeli: a) pojazd jest pojazdem zabytkowym, b) pojazd jest samochodem osobowym prowadzonym przez przedsiębiorcę świadczącego usługi przewozowe albo zatrudnionego przez niego kierowcę albo zatrudnionego przez niego kierowcę, c) przewóz odbywa się na podstawie umowy zawartej bezpośrednio z klientem, każdorazowo przed rozpoczęciem usługi, w formie pisemnej lub elektronicznej (o której mowa w art. 781 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny [tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 795], dalej: kc), w lokalu przedsiębiorstwa będącym nieruchomością albo częścią nieruchomości, d) ustalono opłatę ryczałtową za przewóz przed jego rozpoczęciem a zapłata regulowana była na rzecz przedsiębiorcy w formie bezgotówkowej lub gotówką w lokalu przedsiębiorstwa. Regulacja art. 4 pkt 11 utd wskazuje, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego (art. 4 pkt 7 utd) przewozu regularnego specjalnego (art. 4 pkt 9 utd) albo przewozu wahadłowego (art. 4 pkt 10 utd).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 czerwca 2026 r., sygn. akt II GSK 679/24, relacjonowane regulacje tworzą zasadę, wedle której jeżeli przewóz nie był przejazdem regularnym, regularnym specjalnym lub wahadłowym, był ex lege przejazdem okazjonalnym, bez względu na to czy wykonywano go zgodnie z przepisami, czy też z naruszeniem prawa. Skarżąca w granicach tego zarzutu twierdzi, że przewóz z dnia 8 listopada 2021 r. wbrew ustaleniom organów nie był przewozem okazjonalnym ale równocześnie nie podjęła próby wykazania jakiego rodzaju był przejazdem, a następnie, że ta inna odmiana przejazdu odpowiadała wymogom prawa (co per se wymagało legitymowania się zezwoleniem lub licencją na tę konkretną odmianę przewozu, tym konkretnym pojazdem). Trafnie ocenił Sąd I instancji, że materiały zgromadzone w toku postępowania przed organami były w pełni wystarczające aby przyjąć, że kierujący pojazdem wykonywał usługę przewozową osoby (pasażera, klienta) na rzecz i w imieniu przedsiębiorcy, jakim była skarżąca. Pasażer za pomocą aplikacji (...) zamówił kurs, uiszczając następnie cenę usługi. Wystawiony w imieniu spółki paragon wskazywał na tę spółkę jako sprzedawcę usługi. Skorzystanie przez klienta przedsiębiorstwa z aplikacji elektronicznej pozwalającej odpowiedzieć na ofertę przewozu (zamówić pojazd) w żadnej mierze nie dyskwalifikuje usługi jako przewozu okazjonalnego. Przeciwnie, z racji wykluczenia legalnego przejazdu taksówką (wskutek nieoznaczenia pojazdu w sposób właściwy taksówce) i w zakresie licencjonowanego przewozu osób (wskutek niezgłoszenia pojazdu do licencji na przewozy osób), tworzy w świetle art. 4 pkt 11 utd konstrukcję przewozu okazjonalnego ale nie odpowiadającego warunkom odstępstwa z art. 18 ust. 4b utd.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 204 pkt 1 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.