Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (sprawozdawca) Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor sądowy WSA Wojciech Wycichowski Protokolant: Specjalista Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. w Gdańsku na rozprawie skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 października 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 594/25 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 16 czerwca 2025 r. nr NSP-VIII.7581.1.25.2025.DL w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 października 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 594/25, 2. oddala skargę, 3. zasądza od skarżącego W. B. na rzecz Wojewody Pomorskiego kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W. B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Wojewody Pomorskiego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 26 lipca 2018 r. W. B. (dalej jako: "strona", "skarżący") wystąpił do Starosty Gdańskiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej (dalej jako: "Starosta", "organ I instancji") o zwrot wywłaszczonej przez Gminę Miasta G. nieruchomości położonej we wsi B., obejmującej działki niezabudowane stanowiące rolę, drogę, pastwiska ozn. nr [...] o pow. 400 m2, nr [...] o pow. 11.700 m2, nr [...] o pow. 224.500 m2.

Decyzją z dnia 17 stycznia 2025 r. Starosta orzekł o odmowie zwrotu na rzecz strony działki nr [...], położonej w obrębie [...], gmina P., księga wieczysta nr [...] (pkt 1) oraz o odmowie zwrotu działki nr [...], położonej w obrębie [...], gmina K., księga wieczysta nr [...] (pkt 2). Organ I instancji orzekł ponadto o zwrocie działki nr [...], położonej w obrębie [...], gmina K., księga wieczysta nr [...] (pkt 3) oraz o obowiązku zwrotu przez stronę zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz aktualnego właściciela nieruchomości – Gminy Miasta G. w wysokości 465,88 zł (pkt 4), a także o zabezpieczeniu powyższej wierzytelności Gminy Miasta G. polegającym na ustanowieniu 1 hipoteki przymusowej na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położona w obrębie [...], gmina K. (pkt 5). W ocenie organu cel wywłaszczenia, jakim było utworzenie strefy ochronnej ujęcia wody "S." został zrealizowany na działce ewidencyjnej nr [...], obr. [...], gm. K. oraz działce ewidencyjnej nr [...], obr. [...], gm. P., wobec czego przedmiotowe działki ewidencyjne nie mogą podlegać zwrotowi w trybie art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.; dalej jako: "u.g.n.").

Wojewoda Pomorski (dalej jako: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania strony w części dotyczącej pkt 1 i 2 rozstrzygnięcia organu I instancji, decyzją z dnia 16 czerwca 2025 r. utrzymał w mocy pkt 1 i 2 decyzji Starosty. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że w jego ocenie rozstrzygnięcia zawarte w pkt 3, 4 i 5 decyzji Starosty mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, ponieważ dotyczą odrębnej działki nr [...] i nie zostały objęte odwołaniem.

W dalszej kolejności Wojewoda wskazał, że okolicznością bezsporną jest fakt, że aktem notarialnym z dnia 11 kwietnia 1996 r., Repertorium A nr [...], Gmina Miasta G. nabyła od W. B. nieruchomość stanowiącą działki nr: [...]-[...], objętą księgą wieczystą KW nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Gdańsku, przeznaczoną pod strefę ochronną ujęcia wody pitnej "S.".

Obszernie przytaczając dokonane w sprawie ustalenia organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją z dnia 6 sierpnia 1993 r. Wojewoda Gdański, działając na podstawie art. 59, art. 61 i art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. nr 38, poz. 230 ze zm.) ustanowił strefę ochronną ujęcia wody powierzchniowej "S." z rzeki R. na okres 10 lat, składającą się z terenów ochrony bezpośredniej i pośredniej, w której wydzielono wewnętrzny teren ochrony pośredniej (pas ok. 500 m po obu stronach m. in. rzeki R.) i zewnętrzny teren ochrony pośredniej. Zgodnie z treścią decyzji, ustanowiona strefa ochronna składała się z terenów ochrony bezpośredniej, obejmujących: Zbiornik S., ujęcie wody, pompownię i stację uzdatniania wody oraz pas gruntu o szerokości 15 m otaczający wymienione obiekty oraz terenów ochrony pośredniej obejmujących obszar zlewni rzeki R. powyżej ujęcia (...), w których wydziela się: wewnętrzny teren ochrony pośredniej obejmujący: ok. 500 m po obu stronach rzeki R., M., S., R. oraz zewnętrzny teren ochrony pośredniej od granicy wewnętrznego terenu ochrony pośredniej do zasięgu zlewni rzeki R. (dawna strefa B).

Gmina Miasta G. została wówczas zobowiązana do użytkowania terenów strefy ochrony bezpośredniej oraz części wewnętrznego terenu strefy pośredniej obejmującego m. in. "pas terenu o szerokości ok. 500 m po obu stronach rzeki R. od wlotu do Zbiornika S. do ujścia kanału z elektrowni wodnej B.", zgodnie z "Harmonogramem zadań i przedsięwzięć w strefie ochronnej ujęcia wody S.", stanowiącym załącznik do decyzji.

Zgodnie z wypisem i wyrysem z planu zagospodarowania przestrzennego na dzień zawarcia aktu notarialnego, tj. na 11 kwietnia 1996r. działka ewidencyjna nr [...], obr. [...], gm. P. była objęta ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Pruszcz Gdański zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy Pruszcz Gdański Nr XXX/38/92 z dnia 11 czerwca 1992 r. Działka była położona na terenach przeznaczonych na uprawy polowe, oznaczonych symbolem RP, ponadto działka wchodziła w obszar strefy ochrony pośredniej "A" ujęcia wody "S." oraz częściowo w obszar strefy ochrony archeologicznej. Plan ogólny zakładał, że w strefie ochrony "A" i "B" ujęcia wody S. obowiązywały zakazy i nakazy określone w decyzji Wydziału Ochrony Środowiska Gospodarki Wodnej i Geologii Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku z dnia 30 kwietnia 1986 r. z późniejszymi zmianami.

Przeznaczenie i sposób zagospodarowania działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...], gm. K. na dzień 11 kwietnia 1996 r., regulował plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy Kolbudy zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Kolbudy Nr XXVII/173/92 z dnia 28 września 1992 r. Zgodnie z wypisem i wyrysem z tego planu działka ewidencyjna nr [...] obr. [...], gm. K. położona była na terenach rolnych oznaczonych symbolem R. Plan ogólny Gminy Kolbudy zakładał wówczas "bezwzględną konieczność przestrzegania wszystkich zakazów i nakazów określonych w decyzji Wydziału Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Geologii Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku z dnia 30 kwietnia 1986r. o ustanowieniu strefy ochronnej ujęcia wody powierzchniowej "S." z rzeki R. Ponadto, "prawie cały obszar wsi (B.) położony jest w zasięgu strefy ochrony ujęcia wody powierzchniowej "S.", a znaczna część obszaru wsi objęta jest strefą "A" ochrony pośredniej."

W tym miejscu, odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu kwestii, że Gmina P. i Gmina K. nie dokonały zmian w planach zagospodarowania przestrzennego uchwalonych w 1992 r. (lub uchwalenia nowych planów), dostosowujących te plany do wymagań z decyzji Urzędu Wojewódzkiego Wydziału Ochrony Środowiska w Gdańsku 6 sierpnia 1993 r. Wojewoda wskazał, że z dużym prawdopodobieństwem należy stwierdzić, że nie było takiej potrzeby, bo plany były zgodne z wcześniejszą decyzją z 1986 r., a decyzja z 1993 r. nie zmieniała nic w tym zakresie. Ponadto, ewentualny brak zmiany planów nie miałby znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Organ odwoławczy zauważył ponadto, że w pkt 5 decyzji z dnia 6 sierpnia 1993 r. wprowadzono zakazy obowiązujące w strefie ochrony pośredniej ujęcia "S.", w tym na znajdujących się w jej granicach działkach nr: [...] i [...].

Wojewoda podkreślił, że decyzja o ustanowieniu strefy ochronnej nie przewidywała wykonania na terenie strefy ochrony pośredniej, w tym na przedmiotowych działkach, działań inwestycyjnych, dokonania nasadzeń, zalesiania, zakrzewiania czy innych robót budowlanych (co wskazano w niej jedynie w pewnym zakresie w stosunku do strefy ochrony bezpośredniej - pkt 4 decyzji).

Reasumując Wojewoda zaznaczył, że strefa ochronna została ustanowiona wcześniej niż dokonano wywłaszczenia, w związku z tym w dokumentach archiwalnych sprzed daty wykupu działek (np. raport wyceny nieruchomości położonej koło B. dz. [...] z grudnia 1995 r., wypis i wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego dot. działki nr [...]) wskazywano już, iż znajdowały się one w tej strefie.

W dalszej kolejności Wojewoda wskazał, że rozporządzeniem nr 1/2006 z dnia 21 lutego 2006 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody powierzchniowej "Straszyn" z rzeki Raduni, gmina Kolbudy, woj. pomorskie, na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm. - obowiązującej do dnia 31 grudnia 2017 r.) Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku ustanowił strefę ochronną ujęcia wody Powierzchniowej "S.", składającą się z terenu ochrony bezpośredniej i terenu ochrony pośredniej. Ten drugi objął m. in. "pas terenu o szerokości około 500 m wokół Zbiornika S. i po obu stronach rzeki R. od wlotu do Zbiornika S. do ujścia kanału z elektrowni wodnej B.". Dokładny opis granic strefy pośredniej przedstawiono w załączniku nr 2 do ww. rozporządzenia - w poz. 26 i 27 dotyczących działek nr: [...] i [...]. Dla działki nr [...] wskazano, że granica ta biegnie "wzdłuż zachodniej i południowej granicy działki aż do linii przecięcia z dz. nr [...] (ul. [...]) i dalej w kierunku wschodnim wzdłuż granicy z ulicą", a dla działki nr [...] wskazano, iż granica ta biegnie "wzdłuż południowej oraz w części po wschodniej granicy działki" (jest to odpowiedź na podniesioną w odwołaniu kwestię braku ustalenia, "w jakim zakresie rozporządzenia te ustalały granice strefy ochronnej i czy strefa ta wchodziła w teren działek, objętych postępowaniem o zwrot nieruchomości"). W § 3 ww. dokumentu wymieniono zakazy dotyczące strefy pośredniej. Rozporządzenie to również nie przewidywało wykonania na terenach działek nr: [...] i [...], jakichkolwiek działań inwestycyjnych.

Organ zauważył jednocześnie, że przy piśmie z dnia 24 stycznia 2019 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, przekazało materiały będące podstawą ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody powierzchniowej "S." z rzeki Raduni, ustanowionej ww. rozporządzeniem nr 1/2006 z dnia 21 lutego 2006 r., w tym projekt graficzny tej strefy ochronnej. Zgodnie z nim działki nr: [...] i [...] w całości znajdowały się w granicach tej strefy.

Następnie Wojewoda wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem nr 3/2007 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia 22 stycznia 2007 r., zmienionym rozporządzeniami nr 1/2009 z dnia 9 stycznia 2009 r. oraz nr 7/2015 z dnia 2 lipca 2015 r. strefa ochronna dzieliła się na teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej. Ten drugi objął m. in. "pas terenu o szerokości około 500 m wokół Zbiornika S. i po obu stronach rzeki R. od wlotu do Zbiornika S. do ujścia kanału z elektrowni wodnej B.", tak samo jak w poprzednim rozporządzeniu. Dokładny opis granic strefy pośredniej przedstawiono w załączniku nr 2 do ww. rozporządzenia - w poz. 26 i 27, dotyczących działek nr: [...] i [...] wskazano, że dla działki nr [...] granica ta biegnie "wzdłuż zachodniej i południowej granicy działki aż do linii przecięcia z dz. nr [...] (ul. [...]) i dalej w kierunku wschodnim wzdłuż granicy z ulicą", a dla działki nr [...] wskazano, iż granica ta biegnie "wzdłuż południowej oraz w części po wschodniej granicy działki" (jest to odpowiedź na podniesioną w odwołaniu kwestię braku ustalenia, "w jakim zakresie rozporządzenia te ustalały granice strefy ochronnej i czy strefa ta wchodziła w teren działek, objętych postępowaniem o zwrot nieruchomości"). Rozporządzenie to tak samo, jak dwa poprzednie akty, nie przewidywało wykonania na terenie działek nr: [...] i [...] jakichkolwiek działań inwestycyjnych.

W ocenie organu przedmiotowe działki w dalszym ciągu znajdują się na terenie strefy ochronnej (na podstawie rozporządzenia z 2007 r.), co przyznała także sama strona w odwołaniu. W związku z tym zdaniem organu, nawet gdyby uznać, że kiedyś się nie znajdowały się one w granicach tej strefy, to od 2006 r. znajdują się na tym obszarze. Nastąpiło to na pewno przed złożeniem wniosku o zwrot w dniu 26 lipca 2018 r.

Organ zauważył jednocześnie, że również z ogólnodostępnych informacji zawartych na stronie https://www.gdanskiewodociagi.pl/ekologia/ujeciawody.aspx wynika, że ujęcie wody funkcjonuje od drugiej połowy lat 80. ubiegłego wieku. Przy czym, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wokół ujęcia wody ustanowiono strefę ochronną, w której granicach znajdują się w całości działki nr [...] (powstała w wyniku podziału działki nr [...]) i [...] (powstała w wyniku podziału działki nr [...]). Na obszarze tym nie planowano wybudowania jakichkolwiek obiektów.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, że "organ I instancji nie wskazał żadnych okoliczności i dowodów, z których mogłoby wynikać, że w przeszłości doszło do jakichkolwiek nakładów inwestycyjnych na przedmiotowym terenie w celu ustanowienia strefy ochronnej", Wojewoda wyjaśnił, że nie zawsze dla uznania realizacji celu wywłaszczenia niezbędne jest prowadzenie prac - czasami realizacja taka może polegać na zaprzestaniu pewnych czynności, wprowadzeniu ograniczeń bądź też zachowywać dotychczasowy stan gruntu.

Reasumując Wojewoda uznał, że cel wywłaszczenia obecnych działek nr: [...] i [...] został zrealizowany przed wejściem w życie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U z 2024 r., poz. 1145 ze zm.) ujęcie wody zostało uruchomione w drugiej połowie lat 80-tych ubiegłego wieku, a pierwsza strefa ochronna, w której znajdowały się przedmiotowe działki została utworzona na mocy decyzji z 1986 r., co oznacza, że w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania terminy wskazane w art. 137 u.g.n.

Końcowo za chybiony uznał Wojewoda zarzut dotyczący braku ustalenia "w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości czy cel wywłaszczenia został ustalony zasadnie". Organ wyjaśnił, że kwestii takiej nie bada się w postępowaniu o zwrot nieruchomości - jest to kwestia legalności wywłaszczenia, do którego doszło w niniejszej sprawie na podstawie aktu notarialnego, a wiec umowy cywilnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika zawodowego, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy t.j.: o wydanie decyzji orzekającej o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości oznaczonych jako działka nr [...] położonej w obrębie [...], gm. P. oraz działka nr [...] położonej w obrębie [...] gm. K. ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Gdańskiego w części co do pkt 1 i 2 odmawiającej zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oraz nakazanie organowi I instancji ponowne rozpatrzenia sprawy w powyższym zakresie. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie to jest:art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej jako: "k.p.a.") poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, polegającego na braku weryfikacji i wskazania w rozstrzygnięciach organów obu instancji, czy cel wywłaszczenia został ustalony zasadnie i czy w konsekwencji, działki będące przedmiotem wniosku o zwrot byty zbędne do jego realizacji od samego początku, czy stały się zbędne w określonym czasie, a jeżeli tak, kiedy to nastąpiło. Zarzucił ponadto naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ II instancji ani wcześniej przez organ I instancji stanu faktycznego. Zdaniem skarżącego błędnie ustalono, że działki [...] i [...] znajdują się w obszarze strefy pośredniej strefy ochronnej ujęcia wody pitnej "S.", a także, że organ nie wskazał kiedy - w jakim terminie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia, tym samym stwierdzenie, że nastąpiło to przed 1 stycznia 1998 r. jest bezpodstawne. Niezależnie od powyższego zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego art. 142 ust. 1, art. 136 ust. 3 i art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy co do pkt 1 i 2 decyzję Starosty Gdańskiego odmawiającej zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, stanowiących działki ewidencyjne nr [...] o powierzchni 1,1653 ha obr. [...], gm. P. oraz nr [...] o powierzchni 22,4351 ha B., gm. K., w sytuacji, gdy strefa ochronna ujęcia wody pitnej "S." została utworzona na długo przed wywłaszczeniem przedmiotowych nieruchomości (decyzja Wydziału Ochrony Środowiska Gospodarki Wodnej i Geologii UW w Gdańsku z dnia 30 kwietnia 1986 r.), co nastąpiło bez konieczności ingerencji w prawo własności właściciela nieruchomości. Wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości nie było, więc konieczne (niezbędne) do utworzenia ani "eksploatacji" strefy ujęcia wody pitnej "S.". Organy obu instancji nie ustaliły, w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości czy ceł wywłaszczenia został ustalony zasadnie i w konsekwencji, czy działki były niezbędne do jego realizacji oraz czy stały się one zbędne na ten cel, mimo to uznał, że cel wywłaszczenia został on zrealizowany dla przedmiotowych działek i nie ma znaczenia kiedy to nastąpiło. Organ odwoławczy błędnie uznał, że cel wywłaszczenia w postaci utworzenia strefy ochronnej ujęcia wody pitnej "S." może zostać uznany za zrealizowany z dniem wywłaszczenia, podczas gdy prawidłowe ustalenie stanu faktycznego prowadzi do wniosku, iż nieruchomości nie były niezbędne do utworzenia strefy ujęcia wody pitnej "S.", a cel wywłaszczenia nigdy nie został na nich zrealizowany, po dokonaniu wywłaszczenia nieruchomości, nie były prowadzone tam żadne prace mające na celu jakiekolwiek zagospodarowanie tego terenu jako strefy ochronnej.

Wojewoda Pomorski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 22 października 2025 r., wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Gd 594/25 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu kwestionowana decyzja Wojewody Pomorskiego, wydana na podstawie 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez pominięcie w jej osnowie rozstrzygnięcia w zakresie pkt 3. - 5. kontrolowanej decyzji organu I instancji nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć decyzji określonych art. 138 k.p.a. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. dającym podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji na skutek zaistnienia przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa).

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda Pomorski wniósł o uchylenie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako: "P.p.s.a") w związku z art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 1 k.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że skarżący kasacyjnie w sposób nieprawidłowy zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 1 k.p.a., gdyż rozpoznając odwołanie strony utrzymał w mocy pkt 1. i 2. decyzji Starosty Gdańskiego z dnia 17 stycznia 2025 r. i pominął rozstrzygnięcie w zakresie punktów 3. – 5. decyzji, co doprowadziło według Sądu, do zaistnienia przesłanki nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy strona postępowania odwołała się jedynie od określonych, wyodrębnionych części decyzji Starosty, a zatem skarżący kasacyjnie nie mógł poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawy także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Takie działanie oznaczałoby bowiem, że organ odwoławczy działał ex officio, bez wniesionego w tej części odwołania, podczas gdy należy przyjmować, że decyzja ta w pozostałej (tj. niezaskarżonej części) stała się ostateczna z upływem terminu do wniesienia odwołania. Zarzucił ponadto naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 153 P.p.s.a bowiem zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania, co do dalszego postępowania ("Wojewoda powinien utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję w całości") nie są prawidłowe i świadczą o tym, że w istocie Sąd pierwszej instancji przy ustalonym stanie faktycznym uchylił się od kontroli zaskarżonej decyzji i rozpoznania istoty sprawy, podnosząc, iż decyzja została wydana przez skarżącego kasacyjnie z rażącym naruszeniem prawa, choć nie miało to miejsca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie sądowej kontroli poddano decyzję Wojewody Pomorskiego (dalej jako: "Wojewoda", "organ odwoławczy") z 16 czerwca 2025 r. utrzymującą w mocy pkt 1 i 2 decyzji Starosty Gdańskiego (dalej jako: "Starosta", "organ I instancji") z 17 stycznia 2025 r. (dalej jako: "decyzja Wojewody"). Starosta orzekł natomiast o odmowie zwrotu na rzecz strony działki nr [...], położonej w obrębie [...], gmina P., księga wieczysta nr [...] (pkt 1), o odmowie zwrotu działki nr [...], położonej w obrębie [...], gmina K., księga wieczysta nr [...] (pkt 2). Organ orzekł ponadto o zwrocie działki nr [...], położonej w obrębie [...], gmina K., księga wieczysta nr [...] (pkt 3) oraz o obowiązku zwrotu przez stronę zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz aktualnego właściciela nieruchomości – Gminy Miasta G. w wysokości 465,88 zł (pkt 4), a także o zabezpieczeniu powyższej wierzytelności Gminy Miasta G. polegającym na ustanowieniu 1 hipoteki przymusowej na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położona w obrębie [...], gmina K. (pkt 5).

Decyzja organu I instancji została zaskarżona wyłącznie w części dotyczącej odmowy zwrotu części nieruchomości, to jest punktów 1 i 2.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpatrując skargę na decyzję Wojewody wyrokiem z 22 października 2025 r., wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Gd 594/25 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

Po zapoznaniu się z treścią skargi kasacyjnej wywiedzionej przez Wojewodę Pomorskiego WSA w Gdańsku uznał, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione wobec czego orzekł jak w punkcie 1 wyroku.

Konsekwencją uchylenia wcześniejszego wyroku WSA w Gdańsku jest to, że sądowej kontroli ponownie podlegała decyzja Wojewody z 16 czerwca 2025 r. utrzymująca (częściowo) w mocy decyzję organu I instancji o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonych jako dz. nr [...] obręb [...], gmina P. i dz. nr [...] obręb [...], gmina K.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 26 lipca 2018 r. W. B. wystąpił z żądaniem zwrotu nieruchomości położonych we wsi B. oznaczonych numerami: [...]-[...]. Nieruchomości te zostały zakupione przez Gminę Miasta G. od W. B. na podstawie aktu notarialnego z 11 kwietnia 1996 r. (rep. A nr [...] – kopia wypisu z aktu notarialnego – w aktach administracyjnych).

W toku postępowania o zwrot wymienionych nieruchomości działki ozn. nr [...] i [...] zostały objęte postępowaniem w sprawie wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w zakresie rozbudowy drogi powiatowej nr [...]. Starosta Gdański pismem z dnia 3 marca 2022 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania (akta sprawy zakończonej wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 22 października 2025 r., II SA/Gd 370/25), które zostało zakończone decyzją z 25 kwietnia 2022 r. nr 459/2022 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (kopia decyzji – w aktach administracyjnych; dalej jako: "decyzja ZRID").

Oznacza to, że obie wymienione nieruchomości objęły skutki prawne wynikające z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z 3 marca 2022 r. oraz wydanej decyzji ZRID.

Jak stanowi art. 11d ust. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 311 ze zm.; dalej jako: "specustawa drogowa z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu, o którym mowa w ust. 9, jest nieważna (art. 11d ust. 10). Termin "czynność prawna", o którym mowa w art. 11d ust. 10 specustawy drogowej, nie należy interpretować wąsko w rozumieniu cywilistycznym, jako zdarzenie prawne mające na celu wywołanie skutków w zakresie prawa cywilnego (ustanowienie, zmiana lub zniesienie stosunku prawnego), ale szeroko, jako każdy obrót nieruchomością, także w znaczeniu publicznoprawnym, tj. o którym mowa w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm., dalej jako u.g.n.), a więc i jej zwrot na podstawie art. 136 tejże ustawy (za: wyrok WSA w Krakowie z 23 marca 2023 r., sygn. II SA/Kr 51/23, CBOSA).

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.g.n., z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu, przy czym pojęcie obrotu rozumiane jest szeroko. Chodzi bowiem o każdą czynność dotyczącą nieruchomości, w tym przeniesienie prawa własności na inną osobę. Nie ulega wątpliwości, że w pojęciu "obrotu" mieści się również zwrot wywłaszczonej nieruchomości byłym właścicielom lub ich spadkobiercom. Z powyższego wynika, że z chwilą zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego wyjęte zostały nie tylko z obrotu cywilnoprawnego (res extra comercium), jak twierdzi strona skarżąca, ale także z obrotu publicznoprawnego w postaci orzekania o zwrocie. Zakaz obrotu oznacza w istocie niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany stanu prawnego tych nieruchomości w stosunku do stanu prawnego z dnia upublicznienia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z wniosku inwestora drogi publicznej lub z dniem doręczenia indywidualnego zawiadomienia, jeżeli nastąpiło to przed publicznym zawiadomieniem (zob. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Legalis/el. 2021, wyrok NSA z 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1888/14, LEX nr 2108309).

W konsekwencji, wyzbycie się własności nieruchomości lub obciążenie jej innymi prawami nie może być dokonywane po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej do czasu uprawomocnienia się tej decyzji, skoro skutkiem tej decyzji jest przejęcie własności nieruchomości właśnie na rzecz podmiotów publicznoprawnych z jednoczesnym wygaszeniem innych praw rzeczowych oraz wypowiedzeniem praw obligacyjnych, a także wygaśnięciem trwałego zarządu. Zmiana stanu prawnego w czasie rozpatrywania sprawy wydania takiej decyzji mogłaby bowiem spowodować wzrost kosztów koniecznych do poniesienia przez podmioty publicznoprawne w ramach odszkodowania za przejęte i wygaszone prawa. Zwrot takiej nieruchomości czyniłby w istocie niemożliwym zastosowanie przepisów specustawy drogowej, a to pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z normą kolizyjną zawartą w art. 2 pkt 11 u.g.n. Przepis ten stanowi, że u.g.n. nie narusza innych ustaw w zakresie gospodarki nieruchomościami, w szczególności ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Należy zatem przyjąć, że przepisy specustawy drogowej mają charakter szczególny w stosunku do u.g.n.

W momencie wszczęcia postępowania o wydanie decyzji ZRID nieruchomości [...] i [...] stanowiły własność Gminy Miasta G. na podstawie zawartej 11 kwietnia 1996 r. umowy sprzedaży (odpis aktu notarialnego – w aktach administracyjnych). Następnie zostały objęte wnioskiem o wydanie decyzji ZRID i na mocy tej decyzji nieruchomości te podzielono na odpowiednio na działki nr: [...]-[...].

W konsekwencji powyższego w odniesieniu do nieruchomości ozn. jako dz. nr [...] i [...] wystąpił skutek prawny przewidziany w art. 11d ust. 9 specustawy drogowej sprowadzający się do zakazu obrotu nieruchomościami objętymi wnioskiem o wydanie decyzji ZRID. Wystąpienie tego skutku prawnego przyjął WSA w Gdańsku w odniesienie do działek [...] i [...] powstałych z działek [...] i [...] (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 października 2025 r., II SA/Gd 370/25). Należy też dodać, że zakaz, o którym mowa w art. 11d ust. 9 specustawy drogowej, obowiązuje od chwili zawiadomienia o wszczęciu postępowania, do chwili wzruszenia (usunięcia z obrotu) ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (wyrok WSA w Gdańsku z 27 kwietnia 2021 r., II SA/Gd 890/20).

Tym samym, w ocenie Sądu nie było możliwości badania i oceny przesłanek dotyczących zwrotu nieruchomości skoro obie nieruchomości objęte wnioskiem skarżącego w toku postępowania "zwrotowego" zostały objęte wnioskiem o wydanie decyzji ZRID.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.

Z mocy art. 207 § 2 P.p.s.a. Sąd uznał, że zachodzi w sprawie szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.