II SA/Go 652/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-09-05	
Data wpływu	2013-07-26	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.	
Sędziowie	Grażyna Staniszewska
Jacek Jaśkiewicz /przewodniczący/
Michał Ruszyński /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6209 Inne o symbolu podstawowym 620
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; art. 30 ust. 2 pkt 5, art. 91 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 217; art. 49 ust. 6, art. 204 ust. 3a; Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 147 § 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zatrudnienia na stanowisko dyrektora HOSPICJUM I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości, II. określa, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu.	
Uzasadnienie
Zarządzeniem z [...] kwietnia 2013r. nr [...] w sprawie zatrudnienia na stanowisko dyrektora HOSPICJUM, Prezydent Miasta z dniem [...] kwietnia 2013 r. zatrudnił A.K. na stanowisko dyrektora HOSPICJUM, na czas nieokreślony.

Powyższe zarządzenie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Wojewoda. Zarzucając Prezydentowi Miasta istotne naruszenie prawa, w szczególności art. 49 ust. 6 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2013 r., poz. 217, dalej: u.d.l), wniósł o stwierdzenie jego nieważności. Organ nadzoru wskazał, że bezsprzecznym jest fakt, że występujący w art. 49 ust. 6 u.d.l spójnik "albo" dotyczy wyboru pomiędzy dwoma wykluczającymi się alternatywami: nawiązaniem stosunku pracy albo zawarciem umowy cywilnoprawnej. Jednakże nie można przyjąć, jak uczynił to Prezydent Miasta, iż wskazany w tym przepisie okres 6 lat odnosi się wyłącznie do umowy cywilnoprawnej dając tym samym możliwość nawiązania stosunku pracy na czas nieokreślony. Przede wszystkim, zdaniem Wojewody, zauważyć należy, że art. 49 ust. 6 u.d.l w aktualnym brzmieniu obowiązuje od 30 czerwca 2012 r. Wcześniej przepis ten przewidywał, iż jedyną dozwoloną formą zatrudnienia kandydata wybranego na stanowisko określone w ust. 1 było nawiązanie z nim stosunku pracy na 6 lat. Jednocześnie przepis wskazywał (identycznie jak ma to miejsce obecnie) kiedy i na jaki czas można przedłużyć tę umowę (okres ten może być przedłużony do 8 lat, jeżeli do osiągnięcia wieku emerytalnego pracownikowi brakuje nie więcej niż 2 lata). Wojewoda podkreślił, że z uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej u.d.l, zmiana art. 49 podyktowana była jedynie koniecznością uporządkowania przepisów w zakresie form zatrudnienia osób zajmujących stanowiska kierownicze w podmiotach leczniczych niebędących przedsiębiorcami. Z ust. 3 art. 49 wynikało bowiem, że może to być stosunek pracy albo umowa cywilnoprawna, zatem w kolejnych przepisach, w tym we wspomnianym ust. 6, należało to uzupełnić.

Zatem, zdaniem skarżącego, nie można przyjąć, iż wskazany w art. 49 ust. 6 u.d.l okres 6 lat odnosi się wyłącznie do zawarcia umów cywilnoprawnych a nie dotyczy również nawiązania stosunku pracy. Świadczy o tym chociażby fakt, iż przed nowelizacją ust. 6 nawiązanie stosunku pracy następowało na ściśle określony czas (6 lat).

Niezależnie od powyższego argumentem przemawiającym za tym, że 6-letniego okresu nie można przypisywać tylko i wyłącznie do umów cywilnoprawnych są postanowienia art. 49 ust. 6 zdanie drugie. Przepis ten stanowi, iż "okres ten może być przedłużony do 8 lat, jeżeli do osiągnięcia wieku emerytalnego pracownikowi brakuje nie więcej niż dwa lata". Z brzmienia ww. przepisu wyraźnie wynika, iż ustawodawca w sposób ogólny odnosi się do okresu wskazanego w zdaniu pierwszym. Ponadto używając zwrotu "jeżeli do osiągnięcia wielu emerytalnego pracownikowi brakuje nie więcej niż 2 lata ..." ustawodawca nawiązuje do pojęcia "pracownik". U.d.l nie definiuje pojęcia "pracownik" a zatem należy posługiwać się definicją "pracownika" określoną w Kodeksie pracy. Zgodnie z art. 2 K.p "pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Tym samym osoby wykonujące pracę w ramach innego stosunku prawnego niż stosunek pracy (np. na podstawie umowy – zlecenia) nie są pracownikami.

Mając na względzie powyższe Wojewoda uznał, że nawiązanie z dyrektorem hospicjum stosunku pracy na czas nieokreślony (jako rozwiązania korzystniejszego dla pracownika), nie znajduje uzasadnienia, a tym samym prowadzi do istotnego naruszenia art. 49 ust. 6 u.d.l.

Jednocześnie skarżący wyjaśnił, że żądanie stwierdzenia nieważności przedmiotowego aktu w całości podyktowane jest tym, że wskazany w nim okres zatrudnienia stanowi element zasadniczy wydanego przez organ zarządzenia.

Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że przepis art. 49 ust. 6 u.d.l należy interpretować ściśle i literalnie a rozszerzająca interpretacja w tym przypadku jest niezgodna z art. 204 ust. 3a u.d.l. Przepis ten stanowi, że do kierowników publicznych zakładów opieki zdrowotnej nie stosuje się przepisów art. 49, chyba, że podmiot tworzący postanowi inaczej. Prezydent wskazał, że statut hospicjum została nadany uchwała Rady Miasta Nr XLIX/637/09 z [...] sierpnia 1991 r., gdzie w § 10 postanowiono, że dyrektor świadczy pracę na podstawie umowy o pracę lub na podstawie umowy cywilnoprawnej. Zaznaczono, że dyrektor hospicjum pismem z [...] lutego 2012 r. poinformowała Radę Miasta, że w związku z wejściem w życie nowych przepisów dostosowała statut placówki do jej postanowień. Ani Rada Miejska, ani Prezydent nie postanowili inaczej czyli zgodnie z art. 204 ust. 3a u.d.l.

Prezydent Miasta w odpowiedzi na skargę wskazał także, że zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie gminnym do zadań wójta, burmistrza, prezydenta miasta należy zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Hospicjum jest taką odrębną jednostką organizacyjną gminy, a organ postanowił zatrudnić kierownika jednostki na umowę o pracę na czas nieokreślony, mimo powołania w podstawie prawnej zarządzenia art. 49 u.d.l. W tym stanie prawnym i faktycznym należy przyjąć, że błędnie podana podstawa prawna w zarządzeniu nie czyni go nieważnym, jeżeli jego treść odpowiada prawu. Takie postępowanie nie uchybia prawu, ani wbrew stanowisku Wojewody, nie prowadzi do obejścia prawa tym bardziej, że jest korzystne dla pracownika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przed przejściem do merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia należy odnieść się do kwestii właściwości sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie.

Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g) do zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Hospicjum jest gminną jednostką organizacyjną a podmiotem ją tworzącym jest Miasto. Zatrudnienie zatem na stanowisku dyrektora takiej jednostki w trybie art. 49 ust. 6 u.d.l jest sprawą z zakresu administracji publicznej, co daje podstawę do uznania właściwości sądu administracyjnego do kontroli tego typu zarządzenia.

Przechodząc do merytorycznej oceny legalności zaskarżonego zarządzenia należy stwierdzić, że skarga organu nadzoru jest zasadna, gdyż zarządzenie jest niezgodne z prawem, co skutkuje stwierdzeniem jego nieważności.

Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy dopuszczalne jest, z kandydatem wybranym w drodze konkursu na stanowisko kierownika podmiotu leczniczego, nawiązanie stosunku pracy na czas nieokreślony.

Rozstrzygając ten spór należy odwołać się do treści art. 49 ust. 6 u.d.l. Zgodnie z jego treścią z kandydatem na stanowisko określone w ust. 1, a więc także stanowisko kierownicze w podmiocie leczniczym, wybranym w drodze konkursu lub wskazanym w trybie ust. 4, nawiązuje się stosunek pracy albo zawiera umowę cywilnoprawną na 6 lat. Okres ten może być przedłużony do 8 lat, jeżeli do osiągnięcia wieku emerytalnego pracownikowi brakuje nie więcej niż 2 lata.

Pomiędzy stronami nie ma sporu co do tego, że użyty w tym przepisie spójnik "albo" dotyczy wyboru pomiędzy dwoma wykluczającymi się alternatywami: nawiązaniem stosunku pracy albo zawarciem umowy cywilnoprawnej.

Sąd podziela jednak stanowisko strony skarżącej, iż wskazany w tym przepisie okres 6 lat nie odnosi się tylko do umowy cywilnoprawnej, co oznacza, że istnieje możliwość nawiązania stosunku pracy na czas nieokreślony. Dokonując wykładni tego przepisu nie należy, jak słusznie wskazał Wojewoda, tracić z oczu jaki był cel nowelizacji u.d.l, a więc uporządkowanie przepisów w zakresie form zatrudnienia osób zajmującym stanowiska kierownicze w podmiotach leczniczych. Może to być zatem stosunek pracy albo umowa cywilnoprawna. Jednak wskazany w art. 49 ust. 6 ustawy okres 6 lat nie odnosi się wyłącznie do umów cywilnoprawnych ale także dotyczy nawiązania stosunku pracy. Za taką wykładnią tego przepisu przemawia także treść zdania drugiego art. 49 ust. 6 u.d.l, zgodnie z którym 6-letni okres zatrudnienia może być przedłużony do 8 lat, jeżeli do osiągnięcia wieku emerytalnego pracownikowi brakuje nie więcej niż 2 lata. Z brzmienia tego przepisu, jak zasadnie podnosi skarżący, wyraźnie wynika, że ustawodawca w sposób ogólny odnosi się do okresu wskazanego w zdaniu pierwszym. Zatem 6-letniego okresu nie można odnosić tylko do umów cywilnoprawnych.

Zasadnym jest także zwrócenie przez skarżącego uwagi, że w zdaniu drugim art. 49 ust. 6 u.d.l mowa jest o pracowniku, a więc zgodnie z Kodeksem pracy osobie zatrudnionej na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę.

Prezydent Miasta w odpowiedzi na skargę wskazał, że jego zdaniem przepis art. 49 ust. 6 u.d.l należy interpretować ściśle i literalnie, a rozszerzająca interpretacja w tym przypadku jest niezgodna z art. 204 ust. 3a u.d.l.

Odnosząc się do tego stanowiska wskazać należy, że zgodnie z art. 204 ust. 3a u.d.l przepisów art. 49 nie stosuje się do kierowników o których mowa w ust. 3, chyba że podmiot tworzący postanowi inaczej. Ten przepis nie ma jednak zastosowania w rozpoznawanej sprawie, bowiem w ust. 3 art. 204 mowa jest o kierownikach publicznych zakładów opieki zdrowotnej (a więc kierownikach innego typu podmiotów) którzy z dniem wejścia w życie ustawy stali się kierownikami podmiotów leczniczych niebędących przedsiębiorcami. Nadto w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z zatrudnieniem nowo wybranej osoby, w drodze konkursu, na stanowisko kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą.

Resumując należy stwierdzić, że zaskarżone zarządzenie w sprawie zatrudnienia przez Prezydenta Miasta A.K. na stanowisku dyrektora Hospicjum na czas nieokreślony, zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisu art. 49 ust. 6 u.d.l.

W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Mając powyższe na uwadze sąd stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia, na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.). Orzeczenie określające, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu oparto na treści art. 152 cytowanej wyżej ustawy.