Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Czesława Nowak-Koloczyńska sędzia del. WSA Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem [...] a Wójtem Gminy [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku T.S. w sprawie świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego postanawia: wskazać Wójta Gminy [...] jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z dnia 6 czerwca 2019 r. Burmistrz [...] (dalej zwany wnioskodawcą) zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem, a Wójtem Gminy [...]w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku T.S. w sprawie świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że iż T.S. z własnego wyboru mieszka w placówce Stowarzyszenia Pomocy Bliźniemu "[...]" Schronisko [...]. Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Mieszka w schronisku dla bezdomnych "[...]". W placówce zajmuje jednoosobowy pokój (korzysta ze wspólnej łazienki i WC). Mieszka tam od 19 listopada 2017 r. Nie musi opłacać pobytu w placówce. W zamian za mieszkanie i wyżywienie wykonuje prace na rzecz placówki jako zaopatrzeniowiec. Z pisma Stowarzyszenia Pomocy Bliźniemu "[...]" wynika, że strona nie chce opuścić placówki, bo ma 24 lata i w jego ocenie wskazane przez [...]placówki nie są przystosowane do udzielania pomocy. W placówce, w której obecnie mieszka, mieszka także matka i ojczym strony, tu strona jeździ do lekarzy i jest zarejestrowana w PUP [...]jako bezrobotny bez prawa do zasiłku.

Wnioskodawca podkreślił, iż T.S. co najmniej od 14 lat nie przebywa na terenie gminy, w której był zameldowany na pobyt stały (data wymeldowania z [...]przypada na dzień 26 października 2005 r.). Nie wiąże także planów z pobytem w [...].

Zdaniem wnioskodawcy, schronisko dla bezdomnych ‘[...]", w którym zamieszkuje strona, jest lokalem mieszkalnym, który spełnia kryteria określone w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Strona zajmuje jednoosobowy pokój, a korzysta ze wspólnej łazienki i WC. Pracuje na rzecz schroniska jako zaopatrzeniowiec - w zamian za pracę może tu mieszkać i ma zapewnione wyżywienie. Ponadto, z akt sprawy wynika, iż strona w wymienionej placówce jest z własnego wyboru, bez decyzji ośrodka pomocy społecznej (i bez kontraktu socjalnego, które są warunkiem pobytu w schroniskach stosownie do art. 48 ust. 2 ww. ustawy o pomocy społecznej). Miejsce, w którym przebywa służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i żywieniowych w zamian za pracę na rzecz placówki - dlatego miejsce to nie może być traktowane jako miejsce krótkotrwałego pobytu osób w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów. W ocenie wnioskodawcy, powyższe okoliczności wskazują, że strona nie jest osoba bezdomną.

W konsekwencji, w niniejszej sprawie - zastosowanie ma art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym, gminą właściwą jest gmina ustalona według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Skoro strona faktycznie i dobrowolnie przebywa w miejscowości [...]i z okoliczności sprawy wynika, że w tej miejscowości koncentruje swoje aktualne centrum życiowe, mieszkając i pracując w placówce "[...]", rejestrując się w PUP w [...], korzystając z pomocy tut. lekarzy, nie wiążąc żadnych planów z [...], to właśnie placówka Stowarzyszenia Pomocy Bliźniemu "[...]" stała się zarówno miejscem aktualnego pobytu oraz ośrodkiem osobistych spraw wyżej wymienionego, a tym samym jego miejscem zamieszkania w rozumieniu art. 101 ust. 1 ww. ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 25 k.c.

Wójt Gminy [...]w odpowiedzi na wniosek wniósł o wskazanie Burmistrza [...]jako organ właściwy do załatwienia wniosku ubiegającego się o świadczenie. Wskazał, że T.S. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Podkreślił, iż schronisko dla bezdomnych nie spełnia ustawowych przesłanek do zaliczenia go do kategorii lokali mieszkalnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość powstałe między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, jeżeli odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami jednostek rządowych. Przez spory, o których mowa w przywołanym przepisie, należy rozumieć sytuacje, w których przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, tj. każdy z organów uważa się za niewłaściwy. Z takim właśnie negatywnym sporem o właściwość między dwoma organami samorządu terytorialnego mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żaden z organów nie uznaje swojej kompetencji do rozpoznania wniosku T.S. w sprawie zasiłku celowego.

Dla rozstrzygnięcia powstałego sporu podstawowe znaczenie ma przepis art. 101 u.p.s. określający właściwość miejscową gminy do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z treścią powołanego przepisu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust.1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadkach zaś szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, gdy chodzi o świadczenia wymienione m.in. w art. 37 u.p.s., właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3).

W realiach niniejszej sprawy należy dostrzec, że ubiegający się o świadczenie od ponad 6 miesięcy przebywa w schronisku dla bezdomnych "[...]" w [...]. Jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...]jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Według jego oświadczenia, złożonego podczas przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, wykonuje on prace na rzecz ośrodka w zależności od potrzeb. T.S. w oświadczeniu wskazuje również, że jest osobą przewlekle chorą, leczy się na [...]oraz [...]. Z akt sprawy wynika ponadto, iż od ponad 14 lat nie przebywa na terenie [...], skąd został wymeldowany 26 października 2005 r.

W przedmiotowej sprawie w pierwszej kolejności istotne jest to, czy ubiegający się o świadczenie jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., zgodnie z którym, za osobę bezdomną należy rozumieć osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. 2018 r., poz. 1234 ze zm.), pod pojęciem "lokal mieszkalny" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalenia w niniejszej sprawie upoważniają do stwierdzenia, że aktualnie T.S. jest osobą bezdomną, o której mowa w art. 6 pkt 8 u.p.s. Jest bowiem osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Nie zamieszkuje on bowiem w lokalu mieszkalnym przeznaczonym na pobyt stały w celu zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych oraz nie jest nigdzie zameldowany na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Miejsca jego pobytu w schronisku dla bezdomnych "[...]" w [...], gmina [...], nie można uznać za lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Pobyt w tego typu ośrodku jest pozbawiony cechy trwałości i nie można przyjąć, że jest miejscem, w którym koncentruje się działalność życiowa i cele przebywających tam osób.

Powyższe wskazywałoby, że to przepis art. 101 ust. 2 u.p.s. winien wyznaczać organ gminy ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały wnioskodawcy, jako właściwy w niniejszej sprawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadziłoby to jednak do nieuzasadnionego zignorowania szczególnej sytuacji osobistej ubiegającego się o świadczenie, o której mowa w art. 101 ust. 3 u.p.s. W orzecznictwie przyjmuje się, że sytuacje, do których ma zastosowanie powyższa regulacja występują wówczas, gdy wnioskodawca z obiektywnych przyczyn nie ma możliwości ubiegać się o przyznanie świadczenia w organie, którego właściwość wynikałaby z przepisu art. 101 ust. 1 lub ust. 2 u.p.s. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby bezdomnej można też mówić w kontekście podjęcia przez nią działań zmierzających do związania swojego ośrodka życia z danym miejscem pobytu w celu stabilizacji życiowej.

Podkreślenia wymaga, że wykładnia i zastosowanie przepisów u.p.s. określających właściwość miejscową organów pomocy społecznej, powinna przede wszystkim uwzględniać zasady pomocy społecznej wymienione w art. 2 ust. 1 u.p.s. (umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości), art. 3 ust. 1 u.p.s. (wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka) oraz art. 3 ust. 2 u.p.s. (zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.p.s., przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem). Przy stosowaniu przepisów ustalających właściwość organów pomocy społecznej należy mieć zatem na względzie również te okoliczności, które z uwagi na sytuację osobistą wnioskodawcy, mogą zaważyć na tym, czy ewentualna pomoc będzie efektywna oraz czy w jakimkolwiek stopniu będzie ona realizowała ustawowe cele pomocy społecznej (vide: postanowienia NSA: z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt I OW 158/12 oraz z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt I OW 94/17).

W zaistniałej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy uzasadnione jest przyjęcie szczególnej właściwości, określonej w art. 101 ust. 3 u.p.s.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.