III OSK 3432/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-02-27	
Data wpływu	2021-01-04	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Stelmasiak /przewodniczący sprawozdawca/
Kazimierz Bandarzewski
Małgorzata Masternak - Kubiak	
Symbol z opisem	6136 Ochrona przyrody	
Hasła tematyczne	Ochrona środowiska	
Sygn. powiązane	II SA/Gd 684/19	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1614; art.88 ust.1 i 2; Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 684/19 w sprawie ze skargi L.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 28 sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary za usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 maja 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi L.P. (dalej: skarżący) uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 28 sierpnia 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Łeby z 14 maja 2019 r. w przedmiocie kary za usunięcie drzew.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 14 listopada 2018 r. Burmistrz Miasta Łeby, po rozpatrzeniu wniosku A. w G., zezwolił na usunięcie drzew na działce nr ewid. [...], ustalając w niej drzewa podlegające wycince. Przetarg na wykonanie wycinki wygrał S.H. (dalej: uczestnik postępowania), który prace przy wycince drzew zlecił skarżącemu.

Decyzją z 14 maja 2019 r. Burmistrz Miasta Łeby wymierzył skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 90 884,16 zł za usunięcie bez zgody posiadacza nieruchomości 18 sztuk drzew gatunku lipa drobnolistna, 5 sztuk drzew gatunku brzoza brodawkowata oraz 1 sztuki drzewa gatunku klon jawor z działki nr ewid. nr [...], będącej własnością Skarbu Państwa – Dyrektora Urzędu Morskiego w Słupsku. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że to skarżący dokonał wycinki wskazanych w decyzji drzew, co zresztą sam przyznał. Za nieprzekonujące organ uznał argumenty wskazujące na to, że skarżący został wprowadzony w błąd co do terenu objętego wycinką. W ocenie organu I instancji, na mapie obejmującej teren działki nr [...], stanowiącej załącznik do decyzji zezwalającej na wycinkę drzew na tej działce oraz na mapach dostarczonych przez uczestnika postępowania 29 marca 2019 r., widnieją drzewa przeznaczone do wycinki, które powinny być odczytane bez większych problemów. Na mapach tych brak jest drzew rosnących na działce nr ewid. [...]/85. Odpowiedzialność za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia ponosi skarżący, bowiem osoba podejmująca się wycinki powinna zaznajomić się z zezwoleniem na wycinkę drzew, w którym podana jest ich ilość wraz z oznaczeniem gatunkowym, obwodami pni i lokalizacją względem granic nieruchomości. Natomiast będący podwykonawcą skarżący przystępując do prac nie zaznajomił się z decyzją Burmistrza Miasta Łeby, nie odszukał granic nieruchomości i nie wytypował drzew do usunięcia. W sposób poglądowy zapoznał się z mapką otrzymaną od uczestnika postępowania oraz zawierzył jego nieprecyzyjnym wskazówkom wypowiedzianym w terenie w formie ustnej. Błędne określenie zakresu prac w terenie oraz nieporozumienie pomiędzy stronami zawartej umowy spowodowało omyłkowe przekroczenie granic nieruchomości. Przekraczając nawet nieświadomie granice działki nr ewid. [...]/84 podwykonawca działał na własne ryzyko biorąc pod uwagę, że uczestnik postępowania nie był jej właścicielem ani posiadaczem.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z 28 sierpnia 2019 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że odpowiedzialność na podstawie art. 88 ust. 1 i 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r., poz. 1614, dalej jako u.o.p.), jest odpowiedzialnością zobiektywizowaną, a więc nie jest uzależniona od winy ukaranego, bowiem wystarczy wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy zachowaniem konkretnej osoby, a popełnieniem czynu niedozwolonego w postaci wycięcia lub zniszczenia drzew i krzewów. W związku z tym organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że odpowiedzialność administracyjną za usunięcie bez wymaganego drzew należy przypisać skarżącemu. Podmiotem odpowiedzialnym nie może być właściciel nieruchomości, pomimo twierdzeń, że dwaj pracownicy Urzędu Morskiego w Słupsku przebywali w okolicy działki nr ewid. [...]/85 i widzieli prace wycinkowe na jej terenie. Nie było to bowiem osoby upoważnione do składania w imieniu Dyrektora Urzędu Morskiego w Słupsku oświadczeń woli i wyrażenie zgody na dokonanie wycinki. Ponadto o braku zgody właściciela nieruchomości na dokonanie wycinki bez wymaganego zezwolenia świadczą podjęte przez ten podmiot działania, tj. zgłoszenie tej wycinki Burmistrzowi Miasta Łeba oraz organowi właściwemu do prowadzenia postępowania w sprawie o wykroczenie. Osobą odpowiedzialną nie może być także uczestnik postępowania, ponieważ nie jest posiadaczem działki nr ewid. [...]/85 ani osobą, która działała bez zgody Dyrektora Urzędu Morskiego w Słupsku wycinając drzewa.

Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że ocena organów w zakresie osoby odpowiedzialnej za wycinkę drzew jest wadliwa, a co najmniej przedwczesna, ponieważ w toku postępowania nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W ocenie Sądu I instancji, należało ustalić jaki był zakres zleconych podwykonawcy prac wycinkowych, bowiem tylko wtedy możliwe jest jednoznaczne ustalenie, że osobą odpowiedzialną za delikt administracyjny jest osoba, która faktycznie dokonała usunięcia drzew. Tym bardziej, że kwestia ta była przedmiotem sporu między stronami zlecenia. Z zebranego materiału dowodowego wynikało, że 22 lutego 2019 r. została zawarta umowa zlecenia między uczestnikiem postępowania a skarżącym. Przedmiotem zlecenia były prace na terenie A. w G., polegające na wycince drzew, wywozie gałęzi sprzątnięciu terenu oraz odkupieniu przez wykonawcę części pozyskanego drewna. Z treści tego zlecenia nie wynika jednak, jaki dokładnie jest zakres prac wycinkowych, natomiast w dniu podpisania umowy zleceniodawca i podwykonawca spotkali się w terenie, żeby ustalić obszar prac. Tego dnia podwykonawcy okazano mapę z zaznaczonym zakresem wycinki, jednak dokumentu tego nie ma w aktach sprawy, a podwykonawca oświadczył, że mapy przedłożone do akt nie są tymi, które mu okazano. W szczególności nie zostało wyjaśnione, czy okazana podwykonawcy mapa to załącznik do decyzji Burmistrza Miasta Łeby z 18 listopada 2018 r. zezwalającej na wycinkę drzew na działce nr ewid. [...]/84, jak również sama decyzja nie znajduje się w materiale dowodowym sprawy, co pozwoliłoby na konfrontację oświadczeń stron i ustalonego tą decyzją zakresu wycinki.

W ocenie Sądu I instancji, istotne jest także, że zgodnie z wyjaśnieniami stron, zarówno na działce objętej zezwoleniem jak i na nieruchomości sąsiedniej, niektóre z drzew zostały oznaczone kartkami – jak do wycinki. Natomiast uczestnik postępowania wskazując w terenie obszar wycinki nie informował skarżącego, że którekolwiek z drzew oznaczonych kartką nie podlega wycince. Z wyjaśnień tych wynika, że działania zleceniodawcy były nieprecyzyjne. Organy orzekające w sprawie uznały, że obowiązkiem podwykonawcy było zapoznanie się z decyzją Burmistrza Miasta Łeby i prawidłowe wytypowanie drzew do wycinki i w tym zakresie działał na własne ryzyko. W ocenie Sąd I instancji, stanowisko to jest nieprawidłowe, bowiem nie można oczekiwać, że podmiot trzeci, któremu zlecono prace, samodzielnie określi ich zakres. Trudno zgodzić się z poglądem, że to podwykonawca będzie sam dokonywał ustaleń co do terenu prac, ponieważ każda umowa, w tym umowa zlecenia, musi określać jej przedmiot. Przy czym w sytuacji, gdy przedmiot ten zostaje określony ogólnie, jako wycinka drzew na danej działce, to konkretne ustalenia w tym zakresie mogą być sprecyzowane między stronami ustnie. Tak było w rozpoznawanym przypadku, zatem nie można zarzucać, że podwykonawca polegał na ustnych wskazówkach zleceniodawcy, skoro był on podmiotem upoważnionym do wycinki przez właściciela nieruchomości na mocy rozstrzygniętego przetargu. Obowiązkiem zleceniodawcy było prawidłowe przygotowanie terenu prac, w tym oznaczenie obszaru, na którym ma być przeprowadzona wycinka i oznaczenie drzew podlegających usunięciu. Natomiast podwykonawca odpowiada wyłącznie za bezpieczne i zgodne z umową wykonanie zlecenia. Ponadto ewentualna odpowiedzialność administracyjna z art. 88 ust. 1 u.o.p. podwykonawcy wynikająca z przekroczenia zakresu zlecenia wymaga w pierwszej kolejności jednoznacznego ustalenia, co było przedmiotem umowy między stronami. W tej sprawie zleceniodawca nie oznaczył w terenie ani nie potrafił wskazać na żądanie podwykonawcy granic działki objętej zezwoleniem i granic wycinki, pomimo, że kwestia ta była wyjaśniana wykonawcy przez przedstawicieli A. w G. podczas spotkania w styczniu 2019 r. Zleceniodawca nie zadbał także o prawidłowe oznaczenie drzew podlegających usunięciu, tym bardziej, że brak było wyraźnego, łatwo dostrzegalnego oddzielenia granic działek nr ewid. [...]/84 i [...]/85, a na obu nieruchomościach znajdowały się drzewa oznaczone kartkami. Z akt sprawy wynika, że kwestia, które z oznaczonych kartkami drzew miały podlegać wycince na działce A. w G. nie była kwestionowana przez wykonawcę podczas spotkania z przedstawicielstwami właściciela działki, a pomimo to podczas okazania podwykonawcy terenu nie informował on, że niektóre z oznaczonych drzew miały nie podlegać wycince.

Sąd I instancji uznał, że organy obu instancji uchybiły swoim obowiązkom w zakresie rzetelnego ustalenia stanu faktycznego i okoliczności mających wpływ na wynik sprawy. Mając bowiem na uwadze, że wycinka drzew na działce nr ewid. [...]/85 była wynikiem przekroczenia granicy działki objętej zezwoleniem, a prace w tym zakresie przeprowadzał podwykonawca, w pierwszej kolejności należało określić zakres umowy zawartej między zleceniodawcą a podwykonawcą prac, w szczególności, jak zleceniodawca, który dysponował całą dokumentacją i wiedzą związaną z zezwoleniem na wycięcie drzew, określił obszar i zakres wycinki. Jeżeli bowiem obszar ten został określony tak jak opisał go podwykonawca w swoich wyjaśnieniach, to należy przyjąć, że nie przekroczył granic otrzymanego zlecenia. Nie ma przy tym znaczenia, że obszar i zakres wycinki zlecony podwykonawcy był błędny, ponieważ ewentualna odpowiedzialność w tym zakresie spoczywa na zleceniodawcy, a nie podwykonawcy, któremu nie udostępniono całości materiału związanego z zezwoleniem i który powinien działać zgodnie z zawartą umową, żeby nie narażać się na odpowiedzialność kontraktową. W takiej sytuacji zleceniodawca ponosi negatywne skutki błędnego określenia przez siebie obszaru wycinki, w tym ewentualnego wycięcia przez podwykonawcę drzew z przekroczeniem granicy działki, co do której odpowiedni organ wydał zgodę na wycięcie drzew. Dopiero jeżeli osoba trzecia usunęła drzewa bez wiedzy zleceniodawcy i poza zakresem zlecenia w sposób, któremu zleceniodawca nie mógł zapobiec, wtedy odpowiedzialność administracyjną można przypisać podwykonawcy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł uczestnik postępowania zarzucając w pierwszej kolejności naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 88 pkt 1 oraz art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.p. polegającą na odmowie zastosowania tych przepisów w tej sprawie przez Sąd I instancji. W ocenie uczestnika postępowania, dokładna i prawidłowa analiza stanu faktycznego sprawy musi doprowadzić do wniosku, że to skarżący jest podmiotem odpowiedzialnym za nielegalną wycinkę drzew i powyższe przepisy powinny mieć w stosunku do niego zastosowanie.

Ponadto uczestnik postępowania zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Polegało to na uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w wyniku błędnego przyjęcia, że organ I instancji nie podjął wszelkich "kroków" w celu wyjaśnienia okoliczności istotnych dla sprawy. Ponadto polegało to na błędnym przyjęciu, że skarżący nie posiadał dostatecznej wiedzy, pozwalającej mu w okolicznościach sprawy w sposób prawidłowy określić, które drzewa i na jakim terenie miał usunąć.

Uczestnik postępowania wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego. Uczestnik postępowania wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie, ale dotyczy to wyłącznie zarzutów podnoszących naruszenie przepisów postępowania.

W ramach zarzutów procesowych uczestnik postępowania zarzucił naruszenie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i zarzut ten ma istotne znaczenie w sprawie, ponieważ naruszenie powołanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiło, w ocenie Sądu I instancji, podstawę do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy jest wadliwe, a jego ocena co najmniej przedwczesna. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska, ponieważ pomimo, że Sąd I instancji wskazał na braki postępowania dowodowego, które należy uzupełnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy, to jednak nie wykazał, że braki te są w ogóle możliwe do uzupełnienia. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że organy powinny ustalić, jaki był zakres zleconych prac wycinkowych. W aktach sprawy znajduje się jednak zlecenie z 22 lutego 2019 r., które jest niezwykle lakoniczne i sprowadza się w istocie do zlecenia wycinki drzew, zrywki, wywozu gałęzi i sprzątnięcia terenu. Oczywiście brak jest przeszkód prawnych, żeby zawierać tego rodzaju umowę zlecenia, a ewentualne szczegóły ustalić ustnie. Umowa zlecenia nie wymaga szczególnej formy, nie wymaga nawet formy pisemnej. Konsekwencją są jednak trudności dowodowe dla stron umowy w sytuacji, w której wykonanie umowy budzi zastrzeżenia. Innymi słowy, to strony umowy ponoszą ryzyko nieprecyzyjnego sformułowania umowy w formie pisemnej lub zawarcia jej w formie ustnej. Natomiast w tej sprawie zarówno zleceniodawca jak i zleceniobiorca złożyli w toku postępowania administracyjnego szczegółowe wyjaśnienia, a Sąd I instancji nie wyjaśnił w istocie, w jaki sposób należałoby te wyjaśnienia uzupełnić.

W następnej kolejności Sąd I instancji wskazał, że 22 lutego 2019 r. podwykonawcy okazano mapę z zaznaczonym zakresem wycinki, jednak dokumentu tego nie ma w aktach sprawy, a podwykonawca oświadczył, że mapy przedłożone do akt nie są tymi, które mu okazano. Również w tym zakresie nie można oczekiwać od organu dalszego prowadzenia postępowania dowodowego. Jeżeli bowiem skarżący nie otrzymał kopii map, to nie może ich złożyć do akt postępowania w celu ich uzupełnienia. Jednocześnie skarżący zmienia swoje wyjaśnienia twierdząc początkowo, że okazano mu mapy, a następie, że z mapami zapoznał się dopiero po zaprzestaniu prac wycinkowych. Natomiast uczestnik postępowania twierdzi, że okazał skarżącemu mapy, które w aktach sprawy się znajdują. Mapy te podlegały ocenie organu. Również w tym wypadku to strony umowy, a w szczególności podwykonawca ponosi ryzyko związane z brakiem szczegółowej, pisemnej umowy zlecenia, do której załącznik mogłyby stanowić stosowne mapy, a przede wszystkim decyzja zezwalająca na wycinkę drzew. Należy podkreślić, co zdaje się pomijać Sąd I instancji, że skarżący jest podmiotem profesjonalnie zajmującym się wycinką i handlem drzewem. Okoliczność, że nielegalna wycinka drzew wiąże się z licznymi sankcjami, zarówno w formie administracyjnych kar pieniężnych, jak i sankcji o charakterze prawnokarnym, powinna być skarżącemu znana. Tym bardziej skarżący powinien zadbać o szczegółowe ustalenie zakresu zlecenia. Natomiast z akt sprawy i wyjaśnień skarżącego wynika, że miał szereg wątpliwości co do zakresu wycinki, których nie wyjaśnił, a pomimo tego przystąpił do wycinki drzew na terenie działek. Dotyczy to między innymi kartek, którymi były oznaczone drzewa, z których to kartek w żaden sposób nie wynikało, że dotyczą drzew przeznaczonych do wycinki. Okoliczność ta świadczy, że to na skarżącym ciąży odpowiedzialność za nielegalną wycinkę drzew i to skarżący powinien być adresatem decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną. Oczywiście Sąd I instancji trafnie wskazuje, że w aktach sprawy brak jest decyzji zezwalającej na wycinkę drzew, ale nie można przyjąć, że załączenie jej do materiału dowodowego będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd I instancji stanął ponadto na stanowisku, że przyjęcie koncepcji organu dotyczącej odpowiedzialności skarżącego jest niedopuszczalne, bowiem nie sposób oczekiwać, że to podmiot trzeci, któremu zlecono prace wycinkowe, będzie samodzielnie określał ich zakres. Stanowisko to nie jest prawidłowe, ponieważ to właśnie od zleceniobiorcy zajmującego się profesjonalnie wycinką drzew należy oczekiwać, że uzyska szczegółowe wyjaśnienia na temat przedmiotu zlecenia, mając świadomość konsekwencji prawnych ewentualnej nielegalnej wycinki. Jeżeli natomiast zleceniodawca nie oznaczył w terenie, jak i nie potrafił precyzyjnie wskazać drzew objętych zezwoleniem, to zleceniobiorca nie powinien był przystępować do tych prac na działce. Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące naruszenie przepisów postępowania zasługiwały na uwzględnienie. Oznacza to również, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, a więc wyrok Sądu I instancji podlegał uchyleniu, a skargę należało oddalić.

Z kolei zarzuty prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie z trzech względów. Po pierwsze, zarzuty te zostały błędnie sformułowane, ponieważ przepis art. 88 ust. 1 u.o.p. dzieli się na punkty, a uczestnik postępowania nie wskazał precyzyjnie, którego punktu dotyczy ta podstawa kasacyjna. Natomiast art. 89 ust. 1 u.o.p. nie dzieli się na punkty i brak jest w ogóle takich jednostek redakcyjnych jak pkt 1 i 2. Przepis art. 89 ust. 1 u.o.p. podlegał nowelizacjom, ale od początku obowiązywania nie dzielił się na dalsze jednostki redakcyjne. Po drugie, brak jest podstaw do przyjęcia, tak jak to wskazuje uczestnik postępowania w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji odmówił zastosowania tych przepisów w tej sprawie. Sąd I instancji wskazał jedynie, że ocena stanu faktycznego sprawy była przedwczesna. Po trzecie, zarzut ten nie został w szerzej uzasadniony.

Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.