Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2022 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 24 lutego 2022 r. nr SKO.4111/88/2021 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 14 stycznia 2022 r. nr ŚR.5231.40.2021; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącej K. B. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej: "Kolegium"), decyzją z dnia 24 lutego 2022 r. nr SKO.4111/88/2021, na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "K.p.a.") oraz art. 17 i art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej: "u.ś.r."), po rozpoznaniu odwołania K.B. (dalej: "Wnioskodawczyni" - "Skarżąca") od decyzji Burmistrza Miasta [...] (dalej: "Burmistrz") z dnia 14 stycznia 2022 r. nr ŚR.5231.40.2021 w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że 14 grudnia 2021 r. Skarżąca wystąpiła do Burmistrza o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odmawiając przyznania świadczenia Burmistrz wskazał na brak spełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz, że nie zaistniał związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaną opieką. W odwołaniu Skarżąca podniosła, że opiekuje się matką oraz jest osobą bezrobotną. Wniosła o przyznanie prawa do wnioskowanego świadczenia.

Kolegium odwołania nie uwzględniło, zakwestionowało jednak pogląd Burmistrza co do wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. Powołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 wskazało, że skoro na mocy wskazanego wyroku stwierdzona została w oznaczonym zakresie niezgodność powyższego przepisu z Konstytucją, to okoliczność ta nie może zostać pominięta przy ubieganiu się o świadczenie pielęgnacyjne. W konsekwencji nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z Konstytucją RP. Organy mają obowiązek badać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiającego uzyskanie tego świadczenia. Zatem opisana regulacja nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia.

Pomimo to brak jest podstaw do przyznania dochodzonego świadczenia, gdyż

Burmistrz dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego przyjmując, że pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością opieki nad matką nie zachodzi związek przyczynowy. Nie można z utrwalonej sytuacji faktycznej związanej z niepodejmowaniem pracy przez około 25 lat wywoływać uprawnienia do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości i zasądzenie kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.,

zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje, skoro w chwili podejmowania decyzji w sprawie Skarżąca faktycznie jest pozbawiona możliwości podjęcia zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki.

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez

niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki Skarżącej nad matką oraz związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą a pogorszającym się stanem zdrowia jej matki, determinującym konieczność stałego sprawowania opieki, co skutkuje brakiem ustalenia prawa Skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przy ustalaniu czy Skarżąca spełnia przesłanki pozwalające na przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie powinno umykać z pola widzenia, że przesłanka pozwalająca przyznać prawa do tego świadczenia jest spełniona nie tylko w przypadku rezygnacji ze stosunku zatrudnienia poprzedzającego bezpośrednio okres sprawowania opieki ale również w przypadku, w którym opiekun jest de facto (z uwagi na okoliczność sprawowania opieki) pozbawiony możliwości podjęcia pracy. Niedopuszczalne jest tym samym stosowanie domniemania, że w chwili orzekania w sprawie Skarżąca nie spełnia przesłanki "niepodejmowania pracy z uwagi na sprawowanie opieki" (nie jest pozbawiona możliwości podjęcia pracy), ponieważ nie legitymuje się historią zatrudnienia bezpośrednio sprzed okresu sprawowania opieki. Taki sposób wykładni rozszerzającej ww. przepisów definitywnie i na stałe pozbawia możliwości uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wszystkie osoby sprawujące opiekę nad bliskim niepełnosprawnym, które - często z przyczyn losowych i od nich niezależnych - nie są w stanie wykazać formalnego zatrudnienia z przed chwili w której podjęli się sprawowania opieki.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga jest uzasadniona.

I. Stan sprawy jest następujący. Wnioskiem złożonym w organie I instancji w dniu 14 grudnia 2021 r. Skarżąca wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z niepodejmowaniem zatrudnienia z powodu sprawowania opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Do wniosku dołączyła oświadczenie, w którym wskazała, że jest zarejestrowana w urzędzie pracy, nie pobiera żadnych świadczeń typu emerytura czy renta oraz, że sprawuje osobistą opiekę nad matką. Skarżąca załączyła także orzeczenie o stopniu niepełnosprawności matki. Po przeprowadzeniu wywiadu Burmistrz, decyzją z dnia 14 stycznia 2022 r., odmówił przyznania świadczenia w związku z opieką na niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, gdyż nie da się ustalić, kiedy powstała niepełnosprawność u matki Wnioskodawczyni oraz z uwagi na ustalenie, że Skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu sprawowanej opieki. Wnioskodawczyni zatrudniona była w okresie od 1 września 1987 r. do 28 lutego 1997 r., a ustalony znaczny stopień niepełnosprawności matki datuje się od 16 listopada 2021 r. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Nie podzieliło jednak argumentacji odnośnie do wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., ale zgodziło się z twierdzeniami, że Wnioskodawczyni nie wypełnia przesłanki do nabycia świadczenia pielęgnacyjnego w zakresie nie podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką. Decyzja ta stanowi przedmiot skargi.

II. W rozpoznawanej sprawie Kolegium zasadnie wskazało na skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r, sygn. K 38/13 w zakresie kierunku interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r. i trafnie przyjęło, że brak możliwości wskazania w orzeczeniu o niepełnosprawności daty powstania niepełnosprawności nie skutkuje podstawą do odmowy przyznania świadczenia. Zatem powołana przez Burmistrza okoliczność (data powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki), nie stanowi przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

III. Materialnoprawną podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, aczkolwiek precyzyjnie nie wskazaną przez organy obu instancji, stanowi art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w brzmieniu: świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że przesłanka "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki", o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. winna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o prawidłowe zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jego codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodową. Pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia" należy rozumieć jako niewykonywanie pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, który tego wymaga. Zatem okoliczność sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożliwości podjęcia zatrudnienia wypełnia ustawową przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Podkreśla się również, że wskazany przepis nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia (czy też jego niepodejmowania) z powodu konieczności sprawowania opieki. Świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie - po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia - wystąpi on o to świadczenie, dlatego nie ma podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia (zob. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 sierpnia 2022 r. sygn. II SA/Łd 229/22, wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2022 r. sygn. I OSK 1939/21, wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2022 r. sygn. I OSK 1329/21). Sąd w składzie rozpoznającym skargę poglądy te podziela.

IV. W realiach sprawy okoliczność, że Wnioskodawczyni należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nad osobą niepełnosprawną (matka), nie jest kwestionowana. Natomiast w ocenie organów obu instancji nie został spełniony warunek w postaci rezygnacji przez Wnioskodawczynię z zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Stanowisko to w świetle zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego jest nieprawidłowe.

Składając wniosek o świadczenie Skarżąca podała, że jest zarejestrowana w urzędzie pracy (oświadczenie z 3 grudnia 2021 r. – k.4 akt adm.). Okoliczność ta znalazła potwierdzenie w informacji uzyskanej w PUP w [...] (wydruk PUP [...] - k.15 akt j.w.).

Rejestracja w Urzędzie Pracy oznacza, że Skarżąca ma status osoby "bezrobotnej" (art. 33 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i rynkach pracy - Dz. U. z 2022 r., poz. 690). Z ustawowej definicji "bezrobotnego" wynika natomiast, że jest to osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie (art. 2 pkt 2 ustawy j.w.).

Organy obu instancji wskazały jedynie na okres aktywności zawodowej (Wnioskodawczyni zatrudniona była od 1 września 1987 r. do 28 lutego 1997 r.), pominęły natomiast okoliczność rejestracji w urzędzie pracy i wynikające z tego dla Skarżącej obowiązki (zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie). Innymi słowy, wybiorczo odniosły się do zgromadzonego materiału i nie poddały go całościowej ocenie. W związku z tym Sąd stwierdza, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę Burmistrz dokona oceny całego materiału dowodowego, mając na uwadze wykładnię przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Zastosuje się również o interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r. wynikającej z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. syg. K 38/13, wskazanej w punkcie II uzasadnienia.

Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "P.p.s.a.").

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 P.p.s.a.