Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia I. w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji dotyczącej pozwolenia zintegrowanego oddala skargę.

Wnioskiem z 17 kwietnia 2023 r. Stowarzyszenie A zwróciło się do Starosty Olsztyńskiego o wyjaśnienie zapisu zawartego w tabeli nr 27 pozwolenia zintegrowanego nr GŚ-II.6222.11.2018.KP z 24 czerwca 2019 r., zatytułowanej: "Rodzaj i masa odpadów przewidywanych do przetwarzania oraz powstających w procesie przetwarzania R3" poprzez udzielenie odpowiedzi na pytania: 1. W trakcie przetwarzania jakiego odpadu powstać ma "odpad w postaci pyłu ze szlifowania płyt wiórowych" w ilości 14 000 Mg s.m./rok? 2. Jaka ilość przetwarzanego odpadu spowoduje powstanie "odpadu w postaci pyłu ze szlifowania płyt wiórowych" w ilości 14 000 Mg s.m./rok?

Jako podstawę prawną wniosku stowarzyszenie wskazało art. 113 § 2 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, dalej jako: "k.p.a.").

Postanowieniem z 25 kwietnia 2023 r., znak: GŚ-II.6222.11.2023.HSP, Starosta Olsztyński (dalej jako: "organ I instancji") odmówił wyjaśnienia wątpliwości.

W uzasadnieniu wyjaśnił, przytaczając stanowisko judykatury, że zgodnie z art. 113 § 2 k.p.a. instytucja wykładni decyzji służy wyjaśnieniu wątpliwości co do jej treści, a więc ma zastosowanie przede wszystkim w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie jest niejasne lub nie zostało wystarczająco precyzyjnie sformułowane. Wyjaśnienie treści decyzji nie jest tożsame z oceną prawidłowości tej decyzji, lecz ma służyć jedynie jednoznacznemu określeniu woli organu wyrażanej w decyzji. Jeśli wola ta w sposób jednoznaczny

z decyzji wynika, wyjaśnienie jej treści jest zbędne. Podkreślono, że na drodze stosowania instytucji wyjaśnienia treści decyzji nie można osiągnąć uzupełnienia treści decyzji czy też jej poprawienia, nie można zmieniać decyzji, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Merytoryczna zmiana decyzji może być osiągnięta wyłącznie w trybie odwoławczym, ewentualnie w jednym z trybów nadzoru.

Organ I instancji wskazał, że w toku postępowania administracyjnego, którego wnioskodawca był stroną, wniosek i uzupełnienia zawierały szczegółowe opisy produkcji i rozwiązań technologicznych, które były przyjęte przez inwestora i zgodne

z ówczesnym stanem prawnym. Wniosek zawierał szczegółowy opis procesów przetwarzania. Reasumując, organ I instancji stwierdził, że żądanie strony dotyczące wyjaśnienia informacji zawartej we wniosku jest niezasadne, gdyż nie dotyczy wątpliwości co do niejasnego czy zawiłego rozstrzygnięcia zawartego w orzeczeniu decyzji.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie A oraz odrębnie Stowarzyszenie B. Oba stowarzyszenia podniosły takie same zarzuty i argumenty. Zarzuciły naruszenie art. 113 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez odmowę wyjaśnienia wątpliwości. Wskazały, że na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji konieczne jest wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Podniosły, że w tabeli nr 27 wskazane zostało, że powstanie 14000 Mg/r odpadu "w postaci pyłu ze szlifowania płyt wiórowych". Stwierdziły, że skoro źródłem tego odpadu ma być szlifowanie płyt wiórowych, to zasadne jest pytanie: - z przetwarzania jakiego odpadu powstanie pył ze szlifowania płyt wiórowych oraz - jaka ilość "materiału", powoduje powstanie takiej ilości odpadów w postaci pyłu ze szlifowania, co powinno być przedmiotem pozwolenia zintegrowanego.

W wyniku rozpatrzenia obu zażaleń, postanowieniem z 29 czerwca 2023 r.,

nr SKO.60.40.2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium"), utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu wyjaśniło, że w piśmiennictwie przyjmuje się zasadniczo,

że przedmiotem wyjaśnienia jest rozstrzygnięcie (osnowa) zawarte w decyzji

(J. Borkowski [w:] Komentarz, 1996, s. 516). Wydaje się jednak, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji to także wyjaśnienie niejednoznacznych i niejasnych sformułowań zawartych w uzasadnieniu decyzji, zwłaszcza zaś wtedy, gdy wyjaśnienie wątpliwości co do treści uzasadnienia jest konieczne dla wyjaśnienia treści osnowy decyzji. W związku z tym Kolegium zauważyło, że z treści zażaleń wynika,

że uczestnicy postępowania oczekują nie tyle wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji, lecz jej uzupełnienia o nowe dane, które nie były w niej podane. Kolegium stwierdziło, że ustalenia faktyczne przyjęte jako przesłanki wydanej decyzji, podobnie jak nieprawidłowa subsumpcja, błędna wykładnia, czy też niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, mogą być zwalczane w trybie odwoławczym bądź też w trybie nadzoru. Nie może być natomiast wykorzystywany do tego celu tryb rektyfikacyjny - (teza Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie z dnia 27 stycznia 2003 r., sygn. akt III SA 622/01. Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1262/16).

Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie przez Stowarzyszenie B (dalej jako: "strona skarżąca"), reprezentowane przez radcę prawnego. Strona skarżąca wniosła o uchylenie obu postanowień instancyjnych w związku z naruszeniem:

- art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przedstawienia

w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zarzutów zażalenia oraz dokonanie subsumcji i poprzestanie na abstrakcyjnych i ogólnych rozważaniach dotyczących instytucji wyjaśnienia wątpliwości;

- art. 113 § 2 k.p.a. poprzez odmowę wyjaśnienia wątpliwości wskazanych we wniosku.

W uzasadnieniu strona skarżąca powtórzyła, nawiązując do treści tabeli nr 27 pozwolenia zintegrowanego, że skoro źródłem wymienionego w niej odpadu w ilości 14000 Mg s.m./rok ma być szlifowanie płyt wiórowych, co ma się mieścić w procesie przetwarzania odpadów, to zasadne są pytania o kod odpadu z jakiego powstanie ten "wtórny" odpad oraz pytanie o ilość "materiału", z którego powstanie taka ilość odpadów, co powinno być explicite przedmiotem pozwolenia zintegrowanego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na który służy zażalenie.

Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2024 r. poz. 1267) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżony akt jedynie wówczas, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania

w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.)

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przy czym przez pojęcie "sprawa" należy rozumieć przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997,

nr 3 poz. 104).

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie, wbrew stanowisku strony skarżącej, nie narusza prawa.

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca domagała się wyjaśnienia wątpliwości co do treści ostatecznego pozwolenia zintegrowanego.

Będący podstawą orzekania art. 113 § 2 k.p.a. stanowi, że organ, który wydał decyzję wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Organy orzekające dokonały prawidłowej wykładni tego przepisu, zasadnie przytoczyły stanowiska judykatury oraz piśmiennictwa na poparcie wyciągniętych wniosków. Zgodzić należy się z organami orzekającym, że żądanie zawarte we wniosku wykraczało poza dyspozycję art. 113 § 2 k.p.a. i z tego powodu nie mogło zostać uwzględnione.

Podkreślić trzeba, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji jest wymagane, gdy decyzja jest niejednoznaczna lub tak zawiła, że utrudnia ustalenie sensu rozstrzygnięcia, czy też pozostaje w sprzeczności z samym rozstrzygnięciem (por. Komentarz Kodeks postępowania administracyjnego pod redakcją R. Hauser, M. Wierzbowski, wyd. 4, C.H. Beck, str. 873). Wyjaśnienie wątpliwości ma polegać na wykładni rozstrzygnięcia organu (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2020 r., II OSK 912/18, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Jeżeli organ, który orzekał w sprawie uzna, że nie zachodzi potrzeba wykładni i w związku z tym strona niezasadnie domaga się wyjaśnienia wątpliwości, załatwia wniosek odmownie.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji prawidłowo uznały, że zakwestionowana we wniosku treść pozwolenia zintegrowanego nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i nie wymaga wykładni. W powołanej we wniosku tabeli nr 27 pozwolenia zintegrowanego wskazano rodzaj i masę odpadów przewidywanych do przetwarzania oraz powstających w procesie przetwarzania R3. Podano w niej: "odpad w postaci pyłu ze szlifowania płyt wiórowych 14000 s.m. MG/rok". Treść ta jest jednoznaczna w swym brzmieniu. Informacje jakich żądał wnioskodawca w związku

z tym zapisem, tj. 1. "W trakcie przetwarzania jakiego odpadu powstać ma "odpad

w postaci pyłu ze szlifowania płyt wiórowych 14000 s.m. MG/rok?"; 2. Jaka ilość przetwarzanego odpadu spowoduje powstanie "odpadu w postaci pyłu ze szlifowania płyt wiórowych 14000 s.m. MG/rok?", są zupełnie treściowo różne od zapisu, który strona skarżąca wskazała jako budzący wątpliwości. Udzielenie odpowiedzi na zadane pytania wymagałoby podania odmiennej jakościowo informacji, która zdaniem strony skarżącej powinna zostać zawarta w pozwoleniu zintegrowanym. W rzeczywistości, jak zasadnie przyjęły organy orzekające, prowadziłoby to do uzupełnienia pozwolenia zintegrowanego o nowe treści. Działanie takie wykraczałoby poza tryb postępowania unormowanego w art. 113 § 2 k.p.a. Przepis ten zezwala ściśle na wyjaśnienie konkretnej treści decyzji, która budzi wątpliwości, jednak nie co do słuszności, celowości, czy legalności zapisu, ale wyłącznie co do rozumienia użytych sformułowań.

W wyroku z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2240/17 (publ. w CBOSA) NSA wyjaśnił, że w postępowaniu w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ ma obowiązek tylko określić żądanie strony i dokonać jego konfrontacji z treścią wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienia domaga się strona, zmierzając do oceny, czy decyzja zawiera niejasności. W orzecznictwie akcentuje się, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji odnosi się wyłącznie do tego, co stanowiło treść decyzji w chwili jej wydania, i nie wprowadza jakichkolwiek nowych treści (por. wyrok NSA z 15 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1582/16, publ. w CBOSA). Na zasadzie art. 113 § 2 k.p.a. organ orzekający może odnosić się więc tylko do treści zawartych w decyzji, a nie treści, których tam w ogóle nie ma, a które zdaniem wnioskodawcy powinny się tam znaleźć.

Braki w treści decyzji mogą mieć charakter istotny albo nieistotny i podlegają odpowiednio weryfikacji w trybie art. 113 § 1 k.p.a. - jako oczywiste omyłki albo poprzez wniesienie środka zaskarżenia. Zauważyć należy również, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., wywołane żądaniem wyjaśnienia treści decyzji, ma charakter incydentalny (wpadkowy) w stosunku do postępowania głównego. Nie mogą być w tym postępowaniu rozpatrywane kwestie merytoryczne (tak: NSA

w postanowieniu z 18 lutego 2020 r., sygn. akt II OW 136/19, publ. w CBOSA).

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.