Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (sprawozdawca) Protokolant: asystent sędziego Ewelina Gee – Milan po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1216/22 w sprawie ze skargi F. S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuję sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz F. S. kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1216/22 oddalił skargę F. S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

F. S. (dalej: skarżący) pismami z 10 marca 2021 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (zwany dalej "KWP"), Komendanta Biura Spraw Wewnętrznych Policji (KBSW) i Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji (KCBŚ) o wydanie zaświadczeń potwierdzających pełnienie służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszom Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2005 r., Nr 86, poz. 734 ze zm., zwane dalej "rozporządzeniem z 2005 r."). Skarżący w pismach wskazał, że w latach 2009-2018 pełnił służbę odpowiednio w Wydziale dw. z Korupcją KWP, biorąc udział w czynnościach realizacyjnych tego Wydziału i innych komórek/jednostek Policji, a także prowadząc czynności operacyjne w określonym przez Naczelnika zakresie, w latach 2006-2007 pracował w Wydziale BSW, realizując czynności operacyjne, w tym związane z zabezpieczeniem i zatrzymaniem podejrzanych w prowadzonych sprawach, w latach 2003-2006 pracował w CBŚ.

Pismem z 31 marca 2021 r. organ zwrócił się do skarżącego o wskazanie konkretnych przypadków wykonywanych czynności służbowych, sytuacji, działań, fizycznej ochrony osób lub mienia podczas pełnienia służby, które spełniały warunki określone w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia z 2005r. Jednocześnie KWP zwrócił się do Naczelnika Wydziału dw. z Korupcją KWP (wniosek za latach 2009-2018), KBSW (wniosek za lata 2006-2007) oraz KCBŚ (wniosek za lata 2009-2018) o analizę dokumentów, będących w posiadaniu podległych jednostek i komórek organizacyjnych Policji pod kątem potwierdzenia bądź zaprzeczenia, czy skarżący wykonywał czynności w sytuacjach określonych w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia z 2005r., w brzmieniu wynikającym z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014r. sygn. akt U 12/13 "w warunkach szczególnie zagrażających jego życiu i zdrowiu". Po dokonaniu przeglądu dwóch tomów akt osobowych skarżącego nie stwierdzono dokumentacji potwierdzającej pełnienie służby w ww. zakresie. W aktach osobowych stwierdzono poświadczenia wystawione przez Naczelnika Wydziału dw. z Korupcją KWP za lata 2017, 2018, 2019, z których wynika, że ww. latach Skarżący nie podejmował czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywracania porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Kopie ww. poświadczeń załączono do materiałów sprawy.

Dodatkowo po otrzymaniu odpowiedzi skarżącego na pismo z 31 marca 2021 r. KCBŚ nadesłał 31 maja 2021r. pismo i imienne karty pracy Skarżącego, wystawione przez Naczelnika Zarządu CBŚ (potwierdzone przez Naczelnika Wydziału do Zwalczania Zorganizowanej Przestępczości Ekonomicznej Zarządu CBŚ) za lata: 2004-2006, potwierdzające wykonywanie czynności na mocy § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. w 2004 r. - 7 razy, w 2005r. - 9 razy, w 2006r. - 10 razy, natomiast KBSW poinformował, że na podstawie analizy materiałów, nie potwierdzono, że skarżący w czasie pełnienia służby w Wydziale [...] KGP od 13 listopada 2006 r. do 23 marca 2007 r. podejmował czynności, które spełniałyby zapisy określone w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. Dodatkowo wskazano, że skoro skarżący pełnił służbę w Wydziale na stanowisku specjalisty, wykonującego czynności operacyjno-rozpoznawcze wystąpiono do Głównego Archiwum Policji o dokumentację spraw prowadzonych w Wydziale w [...] KGP, w których mógł realizować i uczestniczyć w czynnościach, w trakcie których zaistniały okoliczności stanowiące podstawę do podwyższenia emerytury. Wskazano, jakie dokumenty nadesłano z Głównego Archiwum Policji. W ocenie KWP przebieg i charakter opisanych czynności wskazywał, że nie są to czynności wymienione w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia z 2005 r. W czasie opisanych realizacji nie zaistniało szczególne zagrożenie, inne niż normalne następstwo pełnienia służby w Policji, przy założeniu, że w istotę służby wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Nie można również przyjąć, że czynności wykonywane w ramach opisanej sprawy były nacechowane zwiększonym niebezpieczeństwem narażenia zdrowia i życia, czy odbywały się w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu policjanta.

Skarżący w piśmie z 13 kwietnia 2021r. wskazał, że w 2007 r. (9/01, 17/01, 26/01, 30/01, 7/02, 12/02, 13/02, 14/02, 19/02) brał udział w czynnościach realizacyjnych prowadzonych przez Wydział BSW i inne jednostki BSW KGP, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e.f.

Zdaniem KWP kwerenda potwierdziła udział w czynnościach realizacyjnych w ww. datach, za wyjątkiem 7.02.2007 r. Zdaniem KWP nie istnieją jednak udokumentowane informacje o wykonywaniu przez skarżącego w czasie służby w BSW KGP od 13 listopada 2006r. do 23 marca 2007 r. czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Brak jest dokumentów przełożonych i raportów lub innych dokumentów sporządzonych przez skarżącego w tym zakresie. Nie stwierdzono również, żeby wnioskodawca w czasie służby w Wydziale [...] KGP w ww. okresie uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, wymienionych w § 4 pkt 2 rozporządzenia z 2005 r.

KWP wskazał ponadto, że z odpowiedzi Naczelnika Wydziału do Walki z Korupcją KWP z 30 czerwca 2021r. wynika, iż analiza spraw prowadzonych przez ww. Wydział i komórki podległe KWP, realizujące wskazane w piśmie czynności operacyjne lub procesowe w latach 2009 r.-2016 r., wykazała, że skarżący wykonywał czynności dochodzeniowo-śledcze w Sekcji II i nie prowadził czynności operacyjno-rozpoznawczych. Prowadził jedynie, teczkę Osób Informujących nr rej. [...], gdzie sporadycznie dokumentował uzyskiwane informacje. W ramach zbierania tych informacji nie sygnalizował i nie sporządzał dokumentacji świadczącej o zaistnieniu bezpośredniego/szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia.

Na podstawie analizy rejestrów w formie papierowej (Rejestru Śledztw i Dochodzeń, Rejestru Pomocy Prawnych, Rejestru Postępowań Sprawdzających, Książki Kontroli Osób Zatrzymanych) i ERCDŚ w formie elektronicznej, jak również analizy spraw toczących się i spraw znajdujących się w archiwum (poza sprawami, które wybrakowano, zgodnie z przepisami o archiwizacji), Rejestru Spraw Operacyjnych za lata 2009- 2016 i bieżących spraw - nie stwierdzono spraw, w których realizowane czynności wykraczałyby poza standardowe czynności dochodzeniowo-śledcze wykonywane przez skarżącego i w których zaszłoby bezpośrednie/szczególne zagrożenie życia lub zdrowia któregokolwiek z funkcjonariuszy Wydziału do walki z Korupcją KWP, w tym skarżącego. Po przejrzeniu protokołów brakowania dokumentacji niearchiwalnej kategorii "B" o symbolu B lub BE ustalono, że akta kontrolne postępowań przygotowawczych i sprawdzających, zakończonych umorzeniem wobec negatywnych przesłanek lub odmową wszczęcia postępowania przygotowawczego wybrakowano. Kwerenda wszystkich spraw procesowych prowadzonych przez ww. Wydział w okresie wskazanym przez skarżącego – 2009 r.- 2016 r. wskazała, że nie ma dokumentów, z których wynikałoby, że wobec kogokolwiek wystąpiło bezpośrednie/szczególne zagrożenie życia i zdrowia przy wykonywaniu czynności służbowych.

W konsekwencji KWP w [...] postanowieniem z [...] grudnia 2021r. nr [...], po rozpatrzeniu podań skarżącego odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę za lata 2003, 2007, 2009-2018 i wydał zaświadczenie o żądanej przez stronę treści za lata 2004, 2005, 2006. W podstawie prawnej ww. postanowienia powołał art. 218 i art. 219 ustawy z 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r., poz. 735, zwanej dalej "k.p.a.").

W wyniku wniesionego zażalenia Komendant Główny Policji (zwany dalej "KGP") postanowieniem z [...] maja 2022 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie KWP, podtrzymując jego podstawę faktyczną i prawną i odwołując się do art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a.

Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę F. S. uznając, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że zaświadczenie nie jest aktem administracyjnym, ponieważ nie jest oświadczeniem woli, lecz oświadczeniem wiedzy. Zaświadczenie potwierdza urzędowo istnienie określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy (por.: Z. Kmieciak: "Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści", Państwo i Prawo 2004/10/58). Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Rację miały organy obu instancji, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII k.p.a. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Stosownie do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Żądanie przeprowadzenia przez skarżącego dowodów w postaci zeznań świadków nie ma umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a., gdyż przepis ten przewiduje możliwość przeprowadzenia jedynie dowodów z dokumentów i to w zakresie, który przyczyni się do wyjaśnienia sprawy i nie przedłuży postępowania sądowego. Zdaniem Sądu w aktach administracyjnych sprawy znajdowały się dokumenty, które były przedmiotem analizy organów obu instancji i były wystarczające do wydania zapadłych w sprawie postanowień.

Zdaniem Sądu I instancji organy obu instancji prawidłowo stanęły na stanowisku, że nie było podstaw do wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej treści i powołały się w tym zakresie na istniejące i przeanalizowane materiały źródłowe, szczegółowo się do nich odnosząc w treści wydanych w sprawie postanowień – działały w sposób prawidłowy, w świetle obowiązujących przepisów. Skoro żądane przez skarżącego informacje za lata 2003, 2007, 2009 - 2016 nie miały odzwierciedlenia w danych ewidencyjnych, rejestrowych, bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu – co wykazało postępowanie wyjaśniające prowadzone w trybie art. 218 k.p.a. – to organy administracyjne obu instancji nie mogły wydać zaświadczeń o żądanej przez skarżącego treści – o wykonywaniu czynności w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia z 2005r. w związku z ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13. Warunkiem zatem uznania, że policjant uczestniczył w opisanych wyżej działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie zagrożenia jego życia lub zdrowia, innego niż normalne następstwo pełnienia służby przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest więc, żeby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy.

W konsekwencji WSA w Warszawie oddalił skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł F. S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez brak informacji w uzasadnieniu o zwróceniu się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i załączeniu akt postępowania w sprawie o sygn. akt: II SA/Wa 1788/22, w której to wyrokiem uchylono postanowienie Komendanta Głównego Policji w sprawie dotyczącej zespołu w skład którego wchodził skarżący, nieprzeprowadzenie analizy akt sprawy i niezastosowanie się do zwartej tam oceny prawnej, w tym złożonych tam zeznań świadków z których wynika uczestnictwo skarżącego w zespole realizacyjnym w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury oraz sposób dokumentowania czynności przez CBŚ, a także decyzja o zniszczeniu książek dyżurnego, w którym były zawarte informacje potwierdzające udział skarżącego w czynnościach;

b) art. 218 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że postępowanie wyjaśniające z wykorzystaniem środków dowodowych a więc także zeznań świadków) prowadzi się w celu usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw, co ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem jak stwierdził Komendant na str. 10 uzasadnienia postanowienia "nie może zaprzeczyć w sposób niebudzący wątpliwości, by wnoszący zażalenie faktycznie brał w nich udział. Jednak nie może również potwierdzić tego faktu, bowiem okoliczność ta nie wynika z treści analizowanej dokumentacji i nie da się jej wyprowadzić w oparciu o istniejącą treść analizowanych dokumentów "

c) art. 218 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego w szczególności nieprzesłuchanie świadków, nieprzeprowadzenia dogłębnej analizy dokumentacji opisującej przebieg czynności operacyjnych pod kątem zagrożenia dla życia lub zdrowia skarżącego, a poprzestaniu na stwierdzeniu braku zapisów dosłownych, stwierdzających wprost, że określona czynność "zagrażała życiu lub zdrowiu", podczas gdy z opisu czynności operacyjnych i konkretnych akcji, które same przez się z uwagi na ich charakter, miejsce, przebieg, adresatów akcji oraz służby w jednostkach specjalnych Policji wynika, że takie zagrożenie istniało;

d) art. 151 c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego art. 7 k.p.a., 10 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a., 124 k.p.a., 136 k.p.a., 144 k.p.a. oraz art. 218 § 1 i 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ a wynik sprawy poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy skutkując pogwałceniem słusznego interesu skarżącego;

2. prawa materialnego, a to:

a) § 4 rozporządzania z 2005 r. w zw. z art. 15 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin [zwaną dalej: ustawą z 1994 r.] w zw. z art. 92 Konstytucji RP w zw. z wyrokiem TK z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt: U 12/13 poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie wynikające z błędnej jego wykładni polegającej na uznaniu, że o wykonywaniu czynności zagrażających życiu lub zdrowiu świadczą dokumenty, w których zawarte musi być sformułowanie expressis verbis o szczególnym zagrożeniu życiu lub zdrowiu, podczas gdy żaden obowiązujący przepis prawa ani procedury postępowania w Policji nie wymaga prowadzenia oddzielnej dokumentacji dot. zagrożeń, zaś jedynymi dokumentami, które świadczą o zagrożeniach są plany realizacji, w których ujęte są zaplanowane i użyte środki i siły stosowane do zagrożenia;

b) § 4 rozporządzenia z 2005 r. w zw. z art. 15 ustawy z 1994 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że "nawet w przypadku, gdy skarżący podejmował czynności, które spełniałyby zapisy określone w § 4 rozporządzenia z 2005 r. to czynności te odbyły się bez wydarzeń nadzwyczajnych", podczas gdy przepis rozporządzenia z 2005 r. wymaga realnego zagrożenia życia lub zdrowia podczas podejmowanych czynności, a nie wystąpienia podczas tych czynności zdarzeń nadzwyczajnych.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miały mieć wpływ na wynik sprawy.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art.153 p.p.s.a. Otóż przepis ten odnosi się do związania organów administracyjnych oceną prawną zawartą w wyroku. Naruszenie przez sąd administracyjny art. 153 p.p.s.a. przejawia się w tym, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie respektuje oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych przez ten sąd we wcześniejszym orzeczeniu. Tymczasem w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji dokonywał jej kontroli po raz pierwszy, a więc nie mógł naruszyć wcześniejszej oceny prawnej w rozumieniu art.153 p.p.s.a., gdyż jej nie było. Przepis art. 153 p.p.s.a. dotyczy granic związania sądu i organu oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego toku postępowania, zawartą w wyroku sądowym wydanym poprzednio w danej sprawie. Przepis ten zatem mógłby być naruszony jedynie w przypadku przekroczenia tych granic albo nie wykonania owych wskazań (wyrok NSA z 28 lipca 2016r., sygn. akt I OSK 2137/14).

Natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Podnieść też trzeba, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Nie mógł zatem osiągnąć skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., za pomocą którego – co trzeba raz jeszcze podkreślić – nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, oceny tego stanu, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Należy podkreślić, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Sytuacja taka nie występuje w niniejszej sprawie, skoro z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, jakie motywy legły u podstaw zastosowania art. 151 p.p.s.a. Kwestia czy motywy te były trafną konsekwencją oceny stanu faktycznego sprawy i prawidłowej wykładni przepisów prawa zastosowanych w sprawie, nie podlega ocenie w ramach analizy zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wreszcie na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 106 p.p.s.a. W świetle przepisów p.p.s.a. sąd administracyjny zasadniczo w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy. Wprawdzie, przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość uzupełnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dokumentów, lecz dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu, a zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd administracyjny I instancji prowadził takie postępowanie dowodowe oraz jeżeli strona skarżąca wykazała, że zastosowane przez ten sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne. Nadto art. 106 § 3 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyroki NSA z: 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14; 25 października 2015 r., I OSK 300/14; 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08). Zatem zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. jest bezzasadny. Ubocznie jedynie należy zauważyć, że wskazany w zarzucie wyrok II SA/Wa 1788/22 dotyczy nadania statusu osoby bezrobotnej, a nie wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Nawet przyjmując, że doszło tu do oczywistej omyłki pisarskiej i chodziło o wyrok o sygn. II SA/Wa 1788/12, to zapadł on w odrębnej sprawie innego podmiotu.

Nie zasadne są także zarzuty naruszenia art. 218 § 2 k.p.a. Po pierwsze dlatego, że Sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. Jednak to nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczynił. Po drugie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a. jest orzeczenie sądu (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., II FSK 925/10; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OSK 2088/12; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., I OSK 970/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II OSK 2535/12; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2015 r., II GSK 2620/14; wyrok NSA z dnia 10 marca 2016 r., II OSK 1725/14).

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia "art. 151 c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego art. 7 k.p.a., 10 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a., 124 k.p.a., 136 k.p.a., 144 k.p.a. oraz art. 218 § 1 i 2 k.p.a." Po pierwsze dlatego, że nie ma przepisu "art. 151 c p.p.s.a." Po drugie przyjmując nawet, że doszło do oczywistej omyłki pisarskiej i chodziło o art. 151 p.p.s.a., to zarzut ów skonstruowano w ten sposób, że autor skargi kasacyjnej utworzył zbitkę przepisów, które w jego ocenie miał naruszyć Sąd I instancji bez wskazania konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm. Taka metoda formułowania zarzutów została trafnie uznana w orzecznictwie za nieprawidłową (pogląd taki wielokrotnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny - por. np. wyroki NSA z dnia: 18 października 2011 r., II FSK 797/10; 13 września 2011 r., II FSK 593/10; 18 maja 2011 r., II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo, 20 stycznia 2022 r., III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r., III OSK 1434/21). Utrudnia to zrozumienie intencji autora skargi kasacyjnej, jak też jej motywów i odniesienie się do każdego z poszczególnych przepisów. Co więcej zarzut ten w zasadzie nie został uargumentowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, gdyż odnosi się ono w tym zakresie wyłącznie do kwestii związanych z art. 218 § 1 i 2 k.p.a. Po trzecie, odnośnie art. 218 § 1 i 2 k.p.a., należy stwierdzić, że organ administracyjny ma obowiązek wydania zaświadczenia, o ile stosowne dane znajdują się w jego posiadaniu. Główną rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia pełnią bowiem dane z ewidencji, rejestrów i zbioru dokumentów będących w posiadaniu organu właściwego do wydania zaświadczenia (zob. szerzej: Z. Kmieciak: Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo 2004/10/58). Zaświadczenie jest więc zatem wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji i jako czynność faktyczna nie wywołuje skutków prawnych. Ze swojej istoty zaświadczenie ma potwierdzać istnienie określonych faktów lub stanu prawnego, które organ jest w stanie stwierdzić wyłącznie na podstawie posiadanej dokumentacji. Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności, wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 1518/12; CBOSA). Nie można więc go utożsamiać z postępowaniem dowodowym, o którym mowa w Dziale II k.p.a., kiedy to organ przed wydaniem decyzji ma obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego na podstawie oceny przeprowadzonych dowodów. W przedmiotowym postępowaniu nie dokonuje się ustaleń i ocen tak, jak w postępowaniu jurysdykcyjnym. Dlatego zaświadczenie nie może rozstrzygać o żadnych prawach i obowiązkach oraz nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Potwierdza ono stan ustalony, jest wyłącznie przejawem tego, co zawarte jest w źródłach, na których bazuje organ wydający zaświadczenie (vide: wyrok NSA z 16 września 2005 r., II OSK 36/05, wyroki WSA w Warszawie z 23 marca 2006 r., I SA/Wa 1356/04 oraz z 21 listopada 2008 r., III SA/Wa 1612/08). Przedmiotem tego postępowania jest badanie, czy w ewidencji, rejestrach są dane, które mogą być podstawą wystawienia zaświadczenia. W przypadku, gdy podstawą wniosku jest pkt 1 art. 217 § 2 k.p.a. (tak jak w niniejszym przypadku), postępowanie wyjaśniające będzie ograniczać się tylko do ich odnalezienia i przetworzenia na potrzeby wystawienia zaświadczenia.

Bez żadnych wątpliwości przepisy art. 217-219 k.p.a., określające prawny reżim wydawania zaświadczeń, organy administracji publicznej muszą interpretować w sposób ścisły. Zaświadczenie jest bowiem dokumentem urzędowym, mogącym stanowić dowód w rozumieniu przepisów procesowych, za którym przemawia prawne domniemanie prawdziwości zawartych w nim informacji. Jeżeli informacje, których potwierdzenia żąda strona ubiegająca się o wydanie zaświadczenia budzą wątpliwości organu, nie może on w sposób arbitralny przesądzać w formie zaświadczenia tych wątpliwych kwestii (por. wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2284/10, J. Lang, Zaświadczenie w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Organizacja, Metody, Technika 1983 r., nr 2, str. 14).

Podsumowując, twierdzenia osoby wnioskującej o wydanie zaświadczenia co do tego, że pełniła służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury muszą znaleźć odzwierciedlenie w prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrach bądź w innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zainteresowany funkcjonariusz powinien współdziałać z organem i określić zamknięty wykaz dokumentów mogących potwierdzić jego racje. W przeciwnym razie swoich racji będzie mógł dochodzić w innym jurysdykcyjnym trybie (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., I OSK 2289/14). W postępowaniu zaświadczeniowym nie jest dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek nowych ustaleń faktycznych i formułowanie ocen prawnych. Jak przyjął NSA w wyroku z 19 sierpnia 2021 r., I OSK 359/21, z którym to stanowiskiem należy się zgodzić, jeżeli kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości (jest sporna), organ powinien odmówić wydania zaświadczenia (zob. też wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2284/10).

Ubocznie jedynie podnieść należy, że skarżący może dochodzić swoich racji w innym postępowaniu. Należy wskazać na istniejącą możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego w szerszym zakresie i przy pomocy innych środków dowodowych, np. zeznań świadków, niż na to pozwala charakter postępowania zaświadczeniowego. Zgodnie bowiem z § 23 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz.U. 2018 r., poz. 2373) organ emerytalny bada i ocenia całokształt sprawy o ustalenie prawa do emerytury lub wysokości świadczenia z tego tytułu na podstawie przedłożonych dokumentów, zeznań świadków oraz innych dowodów, a także oświadczeń wnioskodawcy. Postępowanie dowodowe w tym zakresie, z uwzględnieniem tych środków dowodowych, prowadzone jest przed właściwym organem emerytalnym. Możliwe jest zatem w tym trybie, przy wykorzystaniu całego spektrum wniosków dowodowych, ustalanie tych okoliczności, które nie mogły zostać potwierdzone w drodze zaświadczenia.

Na uwzględnienie zasługują natomiast zarzuty naruszenia prawa materialnego, a to § 4 rozporządzania z 2005 r. w zw. z art. 15 ustawy z 1994 r. w zw. z art. 92 Konstytucji RP w zw. z wyrokiem TK z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt: U 12/13 poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie wynikające z błędnej jego wykładni polegającej na uznaniu, że o wykonywaniu czynności zagrażających życiu lub zdrowiu świadczą dokumenty, w których zawarte musi być sformułowanie expressis verbis o szczególnym zagrożeniu życiu lub zdrowiu oraz § 4 rozporządzenia z 2005r. w zw. z art. 15 ustawy z 1994 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że "nawet w przypadku, gdy skarżący podejmował czynności, które spełniałyby zapisy określone w § 4 rozporządzenia z 2005 r. to czynności te odbyły się bez wydarzeń nadzwyczajnych".

Sąd I instancji zasadnie wskazał, że "myśl § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia z 2005 r., w brzmieniu wynikającym z treści ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014r. sygn. akt U 12/13, emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Natomiast zgodnie z § 4 pkt 2 ww. rozporządzenia z 2005r., warunkiem podwyższenia emerytury policyjnej o 0,5% podstawy za każdy rok pełnionej służby jest uczestnictwo policjanta co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia". Pomijając zasadną konstatację zawartą w skardze kasacyjnej, że to nie skarżący, lecz właściwe organy powinny rzetelnie prowadzić (gromadzić, przechowywać) dokumentację stanowiącą podstawę do wydania w przyszłości stosownego zaświadczenia, to w świetle wyżej wskazanych uwag zasadnym było dokonanie przez Sąd I instancji oceny, czy organ poddał uzyskane dokumenty "dogłębnej analizie, a nie poprzestać jedynie na stwierdzeniu «nie sporządzono dokumentacji wskazującej na bezpośrednie/szczególne zagrożenie życia i zdrowia»." W ślad za wyrokiem TK stwierdzić należy, że w kontekście § 4 rozporządzania z 2005 r. nie jest potrzebne bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Jednym z warunków uzasadniających podwyższanie emerytury jest pełnienie służby "w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" (art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z 1994 r.). Zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia rozumianego jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w pojęciu "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" mieszczą się takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza lub jego osobą. Nie chodzi nawet o to, aby w trakcie wykonywania zadań przez funkcjonariusza wystąpiły faktycznie owe szczególne zagrożenia dla życia lub zdrowia. Samo zagrożenie wystąpienia, zaistnienia okoliczności szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, odnoszonych do typowego, zwykłego wykonywania zadań przez funkcjonariusza w ramach pełnienia służby, będzie kwalifikowane jako spełnienie przesłanki z § 4 rozporządzania z 2005 r.

Niewątpliwie istotą służby w Policji jest stałe ryzyko zagrożenia związane z normalnymi następstwami tej służby, nie zawsze jednak wykonywanie przez funkcjonariusza konkretnych czynności, także wówczas, gdy są to typowe czynności przypisane funkcjonariuszom policji, czy zwłaszcza np. Wydziału Realizacyjnego, jak m.in. zatrzymywanie osób należących do zorganizowanych grup przestępczych lub osób podejrzanych o dokonanie zabójstw, nie pozwala na zakwalifikowanie tych czynności jako podejmowanych w sytuacjach zagrożenia życia lub zdrowia.

Jednakże okoliczność, że skarżący wykonywał typowe czynności przypisane funkcjonariuszom policji nie jest przeszkodą do stwierdzenia, że wiązały się w konkretnych z zagrożeniem zdrowia lub życia. Wymaga to oczywiście głębszej analizy np. co do kwalifikacji osoby zatrzymywanej, zagrożenia użycia przez nią broni, zakresu użycia sił i środków do jej zatrzymania i doprowadzenia i związanej z tym konieczności planowania i przygotowania takiej operacji.

Specyfika postępowania w sprawie o wydanie zaświadczenia nie oznacza, że organ ma prawo do dokonywania dowolnej oceny dowodów. Dowody będące przedmiotem oceny muszą wynikać z dokumentacji posiadanej przez organ, ale ocena ta nie może być dowolna. Trzeba tu podkreślić, że podstawą sporządzenia zaświadczenia w niniejszej sprawie mogą być nie tylko akta osobowe funkcjonariusza, ale także inne dokumenty potwierdzające pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

W tym kontekście nie zrozumiałe jest stwierdzenie Sądu I instancji, że "nawet w przypadku, gdy Skarżący podejmował czynności, które spełniałyby zapisy określone w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r., to czynności te odbyły się bez wydarzeń nadzwyczajnych, gdyż nie zaszło szczególne zagrożenie, inne niż normalne następstwo pełnienia służby w Policji, przy założeniu, że w istotę służby wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia". Albo czynności podejmowane przez skarżącego spełniały przesłanki określone w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. i nie ma tu znaczenia, czy "zaszło szczególne zagrożenie" (organ I instancji w uzasadnieniu swojego postanowienie posługuje się sformułowaniem "czynności odbyły się/przebiegły bez wydarzeń nadzwyczajnych), albo czynności te mieściły się w normalnym pełnieniu służby w Policji, a wtedy nie są spełnione przesłanki z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. Sąd I instancji w sposób jednoznaczny powinien ocenić te elementy stanu faktycznego wynikającego w istniejącej i wykazanej w sprawie dokumentacji, mając na uwadze przyjęte w sprawie rozumienie § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.