II SA/Ol 92/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-04-05	
Data wpływu	2018-02-05	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Katarzyna Matczak
S. Beata Jezielska /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Lipiński	
Symbol z opisem	6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II OSK 1852/18	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1369; art.134 par.1,art.151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2016 nr 0 poz 744; art.1 ust.1 i 2,art.4,art.6 ust.1,2 i 3;; Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki
Dz.U. 2016 nr 0 poz 446; art.18 ust.2 pkt 13; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
Dz.U. 2017 nr 0 poz 2188; art.1 par.2; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art.87 ust.1 i 2;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Dnia 5 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 roku sprawy ze skargi Gminy Olsztyn na zarządzenie zastępcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 13 grudnia 2017 roku nr PN.4131.371.2017 w przedmiocie zmiany nazwy ulicy - oddala skargę.	
Uzasadnienie
Zarządzeniem zastępczym Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 13 grudnia 2017r. (znak: PN.4131.371.2017) w sprawie nadania nazwy ulicy w mieście Olsztynie, na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz.U. z 2016r., poz. 744 ze zm., dalej jako: ustawa o zakazie propagowania komunizmu), po uzyskaniu opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, ulicy Wincentego Pstrowskiego położonej w mieście Olsztynie nadano nazwę Żołnierzy 5 Wileńskiej Brygady Armii Krajowej. W uzasadnieniu wydanego zarządzenia podniesiono, iż obowiązująca od dnia 2 września 2016r. ustawa o zakazie propagowania komunizmu wprowadziła w art. 1 ust. 1 regulację, zgodnie z którą nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Jednocześnie w art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu nałożono na właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązek zmiany, w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie, obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy nazw budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniających osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujących taki ustrój w inny sposób. W przypadku niewykonania tego obowiązku przez organy jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Wskazano, że w piśmie z dnia 21 września 2017r. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej jako: IPN) wskazał, że w ocenie Instytutu nazwa ulicy Wincentego Pstrowskiego w mieście Olsztynie podlega zmianie jako wypełniająca normę art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. W związku z tym pismem z dnia 23 października 2017r. Wojewoda wystąpił do IPN Oddział w Olsztynie o opinię potwierdzającą niezgodność nazwy ulicy Wincentego Pstrowskiego z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Opinią z dnia 23 listopada 2017r. IPN potwierdził tę niezgodność wskazując, iż wymieniona nazwa dotyczy osoby symbolizującej komunizm w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Podano, że Wincenty Pstrowski (1904-1948) był górnikiem, rębaczem dołowym w Kopalni "Jadwiga" w Zabrzu, od 1946 roku członkiem komunistycznej Polskiej Partii Robotniczej. W ramach działalności partyjnej był inicjatorem, opartej o wzorce sowieckie, stalinowskiej kampanii "współzawodnictwa pracy" – narzędzia propagandowej mobilizacji robotników wokół haseł komunistycznego obozu władzy. Biorąc pod uwagę stanowisko wyrażone w opinii IPN stwierdzono, że nazwa ulicy Wincentego Pstrowskiego, ze względu na jego przynależność do partii komunistycznej oraz propagowanie haseł symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce, jest nazwą wypełniającą dyspozycję przepisu art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. W związku z tym, że Rada Miasta Olsztyna, w terminie wskazanym w art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, nie zmieniła nazwy ulicy Wincentego Pstrowskiego, koniecznym stało się wydanie niniejszego zarządzenia zastępczego i nadanie nowej nazwy, która jest zgodna z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Podniesiono, iż Wileńska Brygada Armii Krajowej (zwana również "Brygadą Śmierci") to polski oddział partyzancki Okręgu Wilno Armii Krajowej. Oddział przyjął nazwę 5 Wileńskiej Brygady AK. Po operacji "Ostra Brama" w lipcu 1944 część żołnierzy 5 Brygady zdołała przedostać się za "linię Curzona", na teren tzw. Polski Lubelskiej, gdzie kontynuowała działalność. W początkach września 1945r. na rozkaz Komendy Okręgu Białostockiego AK brygada została rozformowana. W polu pozostał oddział kadrowy 1 szwadronu, na bazie którego wkrótce sformowano 6 Wileńską Brygadę AK. W roku 1948 Urząd Bezpieczeństwa rozpracował i rozbił Okręg Wileński AK. Członkowie Wileńskiego Okręgu AK zostali skazani na karę śmierci, a wyrok wykonano 8 lutego 1951r.

Na powyższe zarządzenie zastępcze Wojewody Warmińsko – Mazurskiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł Prezydent Olsztyna, reprezentowany przez radcę prawnego A. N. Strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 4 ust. 2 pkt 1, 2, 5 i 6 uchwały Nr LXVII/812/10 Rady Miasta Olsztyna z dnia 27 października 2010r. w sprawie ustalania zasad nadawania nazw ulicom, placom, parkom i innym terenowym obiektom publicznym oraz drogom wewnętrznym położonym na terenie Miasta Olsztyna (Dz.Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego z 2010r., Nr 204, poz. 2655, dalej jako: uchwała Rady Miasta z 2010r.), polegający na nadaniu nazwy ulicy z naruszeniem przepisów prawa miejscowego obowiązującego w mieście Olsztynie. Wskazując na powyższe uchybienia pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie aktu nadzoru w całości. W uzasadnieniu podniesiono, iż Wojewoda - nadając nową nazwę ulicy w trybie przepisów ustawy o zakazie propagowania komizmu - ma w zasadzie dużą swobodę, ale ograniczony jest przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Wskazano, iż art. 87 Konstytucji RP wskazuje zamknięty katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego na terenie RP, a jednym z tych źródeł prawa są akty prawa miejscowego. Stosownie do art. 87 ust. 2 w zw. z art. 94 Konstytucji RP niektóre uchwały rady gminy stanowią przepisy prawa miejscowego, które obowiązują wszystkie podmioty i organy na danym obszarze. Takim aktem prawa miejscowego jest uchwała Rady Miasta z 2010r. Tymczasem wprowadzona zarządzeniem zastępczym nazwa ulicy, tj. Żołnierzy 5 Wileńskiej Brygady Armii Krajowej narusza postanowienia § 4 ust. 2 pkt 1, 2, 5 i 6 uchwały Rady Miasta z 2010r., gdyż nazwa ulicy zawiera więcej niż dopuszczalne uchwałą 35 znaków graficznych, powtarza w swej części nazwy ulic już istniejące na terenie gminy Olsztyn, tj. istniejącej ulicy Armii Krajowej, a ponadto nazwa nowo nadanej ulicy może być trudna w codziennym użytkowaniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko – Mazurski, reprezentowany przez r.pr. E.C., wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów organ nadzoru wskazał, że uchwała Rady Miasta z 2010r. została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., a zatem dotyczy nadawania nazw ulic w trybie tego przepisu przez Radę. Natomiast ustawa o zakazie propagowania komunizmu nadała Wojewodzie samodzielne uprawnienia w zakresie nadawania nazw ulic w przypadkach, kiedy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego tego obowiązku nie wykona w określonym terminie. Wobec tego Wojewoda jest uprawniony i zobowiązany do zmiany nazwy ulicy na zasadach określonych w ustawie o zakazie propagowania komunizmu. Podniesiono również, iż akty prawa miejscowego wydane są na podstawie delegacji ustawowej, a zatem zajmują w hierarchii źródeł prawa pozycję zależną od normy ustawy i Konstytucji. Wobec tego uregulowania ustawowe mają zawsze pierwszeństwo przed uregulowaniami aktów niższej rangi i nie mogą być podstawą wyłączenia przepisów ustawowych. Ustawa o zakazie propagowania komunizmu nie przewiduje stosowania aktów prawa miejscowego przy nadawaniu nowych nazw ulic przez Wojewodę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na akt administracyjny Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.).

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem sprawy jest zarządzenie zastępcze Wojewody w sprawie nadania ulicy Wincentego Pstrowskiego w Olsztynie nazwy Żołnierzy 5 Wileńskiej Brygady Armii Krajowej, wydane na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Należy zatem wskazać, że stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować, a zgodnie z ust. 2 tego artykułu za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. W myśl art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4 cytowanej ustawy, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. W przypadku niewykonania tego obowiązku wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1 (art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu). Wydanie zarządzenia zastępczego, o którym mowa w ust. 2, wymaga opinii IPN potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z art. 1 (art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu). Ustawa o zakazie propagowania komunizmu weszła w życie 2 września 2016r., a zatem do 2 września 2017r. do zmiany nazwy zobowiązany był właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego, czyli w niniejszej sprawie - Rada Miasta. Po upływie tego terminu uprawnienie do dokonania zmiany nazwy ulicy uzyskał Wojewoda w trybie zarządzenia zastępczego, w terminie określonym w art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, iż zarządzenie zastępcze stanowi obok rozstrzygnięcia nadzorczego środek nadzoru nad samorządem terytorialnym. Jak wskazuje się w literaturze (P. Sosnowski, Gminne planowanie przestrzenne a administracja rządowa, Warszawa 2011, s. 160) cechą polskiego systemu środków nadzoru jest to, że w większości mamy do czynienia ze środkami o charakterze następczym, weryfikacyjnym. Działania podejmowane przez organy nadzoru i stosowane środki prowadzą zazwyczaj do eliminowania z obrotu prawnego aktów organów samorządowych sprzecznych z prawem. Celem bowiem nadzoru jest niedopuszczenie, zapobieżenie i przeciwdziałanie naruszeniom prawa. Organy nadzoru w razie naruszenia prawa przez działanie organu nadzorowanego mają doprowadzić do sytuacji, w której organ ten sam zmieni swoje działanie (uchwałą, zarządzeniem), a w przypadku braku działania organu nadzorowanego - władczo uchyla ten akt. Natomiast zarządzenie zastępcze jest wyjątkiem od tak ukształtowanego systemu środków nadzoru. Celem zarządzenia zastępczego w komentowanym przepisie jest nie tyle eliminacja sprzecznego z prawem rozstrzygnięcia organu samorządowego, któremu służy przede wszystkim instytucja stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządowego, ile przede wszystkim jego zastąpienie rozstrzygnięciem wydanym przez organ nadzoru. Jak zauważają przedstawiciele doktryny prawa administracyjnego, organy nadzoru mają rozstrzygać kwestie prawne w interesie ochrony porządku prawnego, a nie brać same odpowiedzialności za rozwiązywanie problemów, do czego prowadzi zastosowanie środka zastępującego akt organu samorządu; w takim przypadku organ nadzoru przejmuje odpowiedzialność za merytoryczną stronę sprawy (P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 245). Istotą zarządzenia zastępczego jest zastąpienie działania organu nadzorowanego działaniem innego organu w sytuacji, gdy organ nadzorowany nie podejmie realizacji czynności nakazanych przez prawo (vide: Komentarz do art. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu – Marcin Makowski (red.) Marta Makowska).

Zarządzenie zastępcze organu nadzoru podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wskazać przy tym należy, że w tej sprawie skarga do sądu administracyjnego została wniesiona przez skarżącą w dniu 5 stycznia 2018r., a zatem przed wejściem w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2017r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz.U. z 2017r. poz. 2495), która ogranicza możliwość zaskarżenia zarządzenia zastępczego. Nowelizacją tą wprowadzono bowiem do ustawy o zakazie propagowania komunizmu przepis art. 6c, który stanowi, że skarga do sądu na zarządzenie zastępcze przysługuje jednostkom samorządu terytorialnego albo związkom, o których mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku. Zgodnie z art. 4 ustawy zmieniającej do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W rozpoznawanej sprawie zachodzi przypadek sprawy już zakończonej, bowiem postępowanie dotyczące wydania zarządzenia zastępczego zostało już zakończone. Natomiast wniesiona w dniu 5 stycznia 2018r. skarga do sądu administracyjnego wszczęła postępowanie sądowoadministracyjne. Zatem regulacja art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu w zw. z 4 ustawy zmieniającej nie znajduje zastosowania.

Odnosząc się do treści zaskarżonego zarządzenia zastępczego stwierdzić należy, że w ocenie Sądu spełnione zostały przesłanki określone w przepisach ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Zarządzenie zastępcze zostało wydane w terminie, o którym mowa w art. 6 ust. 2, z uwzględnieniem przepisu art. 2 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, a przed jego wydaniem Wojewoda zasięgnął opinii IPN (dołączonej do akt sprawy o sygn. II SA/Ol 95/18), w której stwierdzono, że nazwa ulicy wypełnia przesłanki określone w art. 1 ust. 1 ustawy o propagowaniu komunizmu. W związku z tym organ nadzoru wskazał, że nazwa ulicy Wincentego Pstrowskiego ze względu na przynależność jej patrona do partii komunistycznej oraz propagowanie haseł symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce jest nazwą wypełniającą dyspozycję przepisu art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Biorąc pod uwagę definicje zawarte w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu oraz uwzględniając opinię IPN stwierdzić należy, że nie sposób zakwestionować stanowiska organu nadzoru, że nazwa ulicy odwołuje się do osoby symbolizującej system władzy w Polsce obowiązujący w latach 1944-1989, a tym samym wypełnia przesłankę określoną w art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Okoliczności tej zresztą nie kwestionuje strona skarżąca, podnosząc jedynie, że nadana nazwa ulicy jest niegodna z uchwałą Rady Miasta z 2010r. Należy zatem wyjaśnić, że w myśl art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013r. poz. 260), a także wznoszenia pomników. W odniesieniu do charakteru prawnego uchwały w sprawie nadania nazwy ulicy, doktryna nie jest jednomyślna. Sąd przychyla się jednak do stanowiska, zgodnie z którym uchwały tego rodzaju należy uznać za akty prawa miejscowego, ponieważ tworzą nowe normy i choć dotyczą indywidualnie oznaczonej ulicy, jednak krąg ich adresatów jest nieograniczony. Za uznaniem takich uchwał za akty prawa miejscowego "przemawiają także (...) spełniane przez nazwę ulicy funkcje publicznoprawne" (zob. M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, ZNSA 2006, nr 6, s. 19.). Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że uchwała w sprawie nadania (zmiany) nazwy ulicy stanowi akt prawa miejscowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2017r. sygn. akt II OSK 1039/15 oraz z dnia 23 sierpnia 2016r. sygn. akt II OSK 2904/14, dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). O ile jednak uchwała w sprawie nadania nazwy ulicy (jej zmiany) stanowi akt prawa miejscowego, o tyle nie można podzielić poglądu, że uchwała regulująca zasady nadawania nazw ulicom, placom, parkom i innym terenowym obiektom publicznym oraz drogom wewnętrznym na terenie miasta, wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., ma charakter aktu prawa powszechnie obowiązującego. Powołany przepis u.s.g. uprawnia bowiem radę gminy do nadawania m.in. nazw ulic, ale nie sposób doszukać się w nim kompetencji do określenie powszechnie obowiązujących zasad związanych z nadawaniem tych nazw. W związku z tym stwierdzić należy, że uchwała taka stanowi regulację, która wiąże tylko radę gminy, a zapisy tego aktu nie mają charakteru norm generalnych i abstrakcyjnych. Natomiast Wojewoda w tej sprawie działał jako organ nadzoru, na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, a nie jako organ jednostki samorządu terytorialnego. W związku z tym nie był zobowiązany do stosowania zasad określonych w powołanej uchwale. Nadto wyjaśnić pozostaje, co podniósł pełnomocnik Wojewody w odpowiedzi na skargę, że stosownie do art. 87 ust. 1 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego – art. 87 ust. 2 Konstytucji. Zatem prawodawca w Konstytucji RP zawarł niewątpliwie zamknięty katalog źródeł prawa skonstruowany w oparciu o zasadę hierarchiczności. I tak ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od rozporządzeń i aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Z zasady tej wynika, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wynikać z aktów wyższego rzędu, przy czym przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu. Hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa obliguje do przyjęcia dyrektywy interpretacyjnej, w myśl której, w razie kolizji między normami prawnymi, przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu. Hierarchiczność źródeł prawa wyklucza możliwość stosowania norm hierarchicznie niższych regulujących te same kwestie w sposób odmienny. Prawidłowe zatem jest stanowisko organu nadzoru, iż w wydanym zarządzeniu zastępczym, w zakresie wyboru nowej nazwy dla ulicy, zobowiązany był jedynie do stosowania przesłanki wynikającej z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Na marginesie należy także wskazać, że szereg przepisów powołanej uchwały Rady Miasta z 2010r. ma charakter jedynie postulatywny. W związku z powyższym nie sposób uznać, że jest to regulacja, której naruszenie winno skutkować uchyleniem zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

Z tych względów nie można zatem stwierdzić, że zaskarżone zarządzenie zastępcze narusza prawo.

W tym stanie rzeczy skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało oddalić.