Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Protokolant: Starszy referent Przemysław Pawłowski, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 2 czerwca 2025 r. nr SKO 4101/587/2025 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku powodziowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz A. G. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z dnia 2 czerwca 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu utrzymało w mocy orzeczenie Wójta Gminy Kłodzko z dnia 28 marca 2025 r. odmawiające A. G. przyznania zasiłku powodziowego oraz zwiększenia wysokości zasiłku powodziowego o kwotę 1.000 zł brutto jednorazowo z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zużycia energii elektrycznej lub paliwa niezbędnych do osuszania pomieszczeń zajmowanych przez rodzinę.

Jak wynikało z akt sprawy Skarżący w dniu 23 września 2024 r. wystąpił z wnioskiem o przyznanie mu ww. zasiłku w związku z powodzią jaka miała miejsce we wrześniu 2024 r.

Powołaną na wstępie decyzją organ I instancji odmówił żądaniu Strony. Wskazał na art. 5 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi (Dz.U. z 2024 r., poz. 654, dalej: ustawa o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi) oraz art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2024 r., poz. 1283 ze zm., dalej: u.p.s.). Wyjaśnił, że zasiłek może być przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, niezbędnej do egzystencji: zachowania życia, zdrowia, możliwości zarobkowania, pełnienia ról społecznych. Zgodnie z dyspozycją art. 39 ust. 2 u.p.s. zasiłek może być przeznaczony na zakup leków, żywności, leczenia, ogrzewania, odzieży, drobnych remontów. Dalej organ wskazał na zebrane dowody, na podstawie, których ustalono, że dom stanowiący własność Skarżącego, położony w O., został zniszczony w wyniku powodzi. Organ opisał zakres uszkodzeń. Poza tym wskazał, że Skarżący jest obywatelem N., posiada zameldowanie na pobyt stały w O. od 18 listopada 2024 r. Wcześniej posiadał zameldowanie na pobyt czasowy – od 25 czerwca 2024 r. do 25 czerwca 2028 r. Powołując się na informacje zawarte w serwisie RP gov.pl organ wskazał, że w przypadku zamieszkiwania czasowego przez ponad 3 miesiące pod konkretnym adresem należy dokonać zameldowania na pobyt czasowy, co Skarżący uczynił. Powołując się na złożone przez Skarżącego w dniu 19 listopada 2024 r. oświadczenie ustalono, że przebywa on w Polsce ponad 7 miesięcy.

W związku z tym Stronę wezwano do złożenia zaświadczenia o zarejestrowaniu pobytu obywatela UE stosownie do art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państwo członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz.U. z 2024 r., poz. 633, dalej: ustawa z dnia 14 lipca 2006 r.). Na to wezwanie Strona nie odpowiedziała. Powołując się na art. 5, art. 5a oraz art. 2 u.p.s. organ wskazał, że Skarżący nie spełnia kryteriów umożliwiających przyznanie mu wnioskowanego zasiłku celowego.

W złożonym odwołaniu Skarżący zarzucał naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że jego pobyt w Polsce w 2024 r. wymagał zarejestrowania, gdyż trwał 7 miesięcy, podczas gdy Strona nie miała obowiązku rejestrowania swojego pobytu, gdyż 7 miesięcy to łączny okres jego pobytów w Polsce w 2024 r., a żaden z nich nie przekraczał 7 miesięcy, co nie wymaga rejestracji. Zarzucał naruszenie art. 5 pkt 3 u.p.s. w zw. z art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 40 ust. 2 i ust. 3, art. 106 ust. 1, art. 5a, art. 107 ust. 1, art. 7 pkt 15 i art. 18 ust. 1 pkt 4 u.p.s. w zw. z art. 69a ustawy zmieniającej, poprzez bezpodstawną odmowę przyznania wnioskowanego zasiłku. W odwołaniu domagał się uzupełnienia postępowania dowodowego o przedłożone dowody w postaci zaświadczeń lekarskich potwierdzających wizyty lekarskie na terenie N.

Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej: SKO) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu przywołało art. 5 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi, podkreślając, że jego celem jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych, a więc takich bez których osoba nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia, w szczególności zdrowia. Dalej organ wywodził, że zasiłek powodziowy nie przysługuje każdemu kto jest właścicielem nieruchomości dotkniętej klęską żywiołową, ale wskazanym w ustawie podmiotom zamieszkującym w domach, lokalach, które uległy uszkodzeniu bądź zniszczeniu, przez co osoby te znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, utraciły możliwość zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych, której nie są w stanie same, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości przezwyciężyć. W opinii SKO Skarżący ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w innym budynku, jak wynika z akt sprawy jest obywatelem N., tam mieszka i tam jest jego centrum życiowe, na co wskazuje fakt, że tam się leczy i przez znaczną część roku przebywa. Do Polski przyjeżdża kilka razy w roku i przebywa od kilku do kilkudziesięciu dni, co sam przyznał. Przerwy w pobytach w Polsce były częste, od kilku dni do kilku tygodni. W czasie powodzi Skarżący nie przebywał ani nie prowadził gospodarstwa domowego w budynku mieszkalnym, który uległ zalaniu. Do Polski przyjechał 18 września 2024 r. i przebywał do 10 października 2024 r. Organ uznał, że skoro miejsce zamieszkania Skarżącego znajduje się w N., to miał on możliwość zaspokojenia potrzeb bytowych, co wyklucza przyznanie świadczenia. Zaznaczał, że świadczenie nie ma charakteru odszkodowania czy rekompensaty. Końcowo organ nie podzielił poglądu organu I instancji, że brak posiadania prawa pobytu lub stałego pobytu uchyla przyznanie zasiłku, gdyż przepisy ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi nie uzależniają przyznania zasiłku od takiej przesłanki. Podstawą odmowy przyznania świadczenia jest brak uznania, że nie została zaspokojona potrzeba bytowa Skarżącego.

W skardze Strona zarzucała naruszenie 5 ust. 1 u.p.s. ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi poprzez mylne uznanie, że po stronie Skarżącego nie wystąpiła niezbędna potrzeba bytowa z powołaniem się na obywatelstwo Skarżącego i kilkukrotne przemieszczanie się pomiędzy Polską a N., podczas gdy jest to okoliczność bez znaczenia dla oceny potrzeby bytowej, zwłaszcza, że nieruchomość stanowiąca własność Skarżącego została uszkodzona w wyniku powodzi, a zakres przyznanego przez ubezpieczyciela odszkodowania nie starcza na pokrycie strat. Okoliczność ta w przypadku obywateli Polskich była wystarczającą przesłanką przyznania zasiłku. Działanie organu uzależniające przyznanie świadczenia od obywatelstwa uznał za dyskryminujące. Zarzucał także naruszenie art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez uznanie, że Skarżący nie posiada prawa pobytu na terytorium RP oraz art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że po stronie Skarżącego nie wystąpiła niezbędna potrzeba bytowa, pomimo, że nieruchomość Skarżącego uległa uszkodzeniu w wyniku powodzi, a wypłacone odszkodowanie nie starcza na remont i przekracza możliwości finansowe Strony. Zarzucał, że obywatele polscy będący w podobnej sytuacji otrzymali zasiłek.

Domagał się uchylenia orzeczeń organów obu instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu zarzucał błąd wykładni art. 5 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi poprzez przyjęcie, że sam fakt przebywania Skarżącego w N. wyklucza istnienie potrzeby bytowej. Przepisy nie wymagają nieprzerwanego, stałego przebywania w nieruchomości, zatem fakt przemieszczania się między państwami nie może pozbawiać Strony zasiłku. Podkreślał, że nie ma w Polsce innego miejsca zamieszkania, w 2024 r., w Polsce spędził około 7 miesięcy, więcej niż w N., gdzie ma również miejsce zamieszkania, co nie wyklucza przyznania prawa do zasiłku. Powołał się na swobodę przemieszczania i prawo do nabywania nieruchomości w Polsce. Pozbawienie właścicieli takich nieruchomości prawa do zasiłku stanowiłoby dyskryminację ze względu na obywatelstwo. Podkreślał, że zasiłek nie jest zależny od dochodu, jego przesłanką jest powstanie szkody, co jest niesporne. Przepisy odwołują się do pojęcia osoby, a nie obywatela. Wskazując na przepisy dotyczące prowadzenia postępowania dowodowego zawracał uwagę, że złożone w toku postępowania oświadczenie, co do długości pobytu w Polsce, które zostało niewłaściwe ocenione. Wskazał na problemy językowe oraz przedłożone w toku postępowania dowody potwierdzające jego wyjazdy, co nie przekreśla tego, że prowadził w spornej nieruchomości gospodarstwo domowe.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, gdyż postępowanie organów obu instancji narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji.

Na wstępie trzeba wyjaśnić, że zgodnie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje ocenę procesu stosowania prawa - czy organ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i prawnych, w tym w zakresie obowiązywania i wykładni właściwych w sprawie norm prawnych. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylenie decyzji może nastąpić m.in. w sytuacji, gdy jej wydanie nastąpiło w wyniku naruszenia prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Okoliczności takie wystąpiły w rozpoznawanej sprawie, gdyż organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, co czyni przedwczesną ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.

Spór dotyczył zasadności odmowy przyznania Skarżącemu prawa do zasiłku powodziowego, w związku ze szkodami jakie wystąpiły w nieruchomości stanowiącej jego własność, a spowodowanymi powodzią, jaka miała miejsce we wrześniu 2024 r. Organ zarzuca brak spełnienia przesłanki istnienia niezbędnej potrzeby bytowej, o której mowa w art. 5 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi.

W sprawie nie jest negowane, że Skarżący jest właścicielem budynku położonego w Polsce w O., który został uszkodzony w trakcie powodzi. Jak też fakt, że jest obywatelem N. W tych okolicznościach organy obu instancji powołały się m.in. na przepis art. 5 ww. ustawy wywodząc, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności podane w tym przepisie. Nie wystąpiła konieczność zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, gdyż Skarżący mieszka na terenie N., jest obywatelem tego państwa i tam jest jego centrum życiowe, tam przebywa przez znaczną część roku. W czasie powodzi nie przebywał w domu w Polsce, nie prowadził tam gospodarstwa domowego.

Z takim rozstrzygnięciem nie godzi się Skarżący wywodząc, że przesłanką przyznania świadczenia jest wyłącznie szkoda, a taka wystąpiła. Podkreślał, że w czasie powodzi prowadził gospodarstwo domowe w spornym domu, fakt, że podróżuje pomiędzy Polską a N. okoliczności tej nie przekreśla. W Polsce przebywa dłużej niż w N., a dom, który jest jego własnością stanowi jego miejsce zamieszkania w Polsce.

Oceniając stanowiska stron sporu, w świetle materialnoprawnej podstawy zaskarżonego rozstrzygnięcia, należy wskazać, że wykładnia przepisów prawa materialnego dokonana przez organ odwoławczy w tej sprawie nie jest błędna. Właściwie odwołuje się do przesłanki zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej i poprawnie ją interpretuje. Jednakże odmowa przyznania Stronie świadczenia jest co najmniej przedwczesna, gdyż w sprawie nie dokonano niespornych i niewątpliwych ustaleń faktycznych, co do sytuacji Skarżącego, błędnie też oceniając złożone przez Stronę i jej pełnomocnika oświadczenia. W szczególności w sprawie nie ustalono, czy Skarżący posiada inną nieruchomość i gdzie w istocie koncentrują się jego czynności życiowe.

Organ w swojej argumentacji, która nie jest poparta konkretnym i niewątpliwym materiałem dowodowym, wspiera się na tym, że Skarżący posiada centrum życiowe na ternie N., gdzie ma inny lokal/dom. Podkreśla też, że w spornej nieruchomości nie prowadził gospodarstwa domowego i w czasie powodzi tam nie przebywał. Okoliczność tą wywodzi ze wskazanego prze Skarżącego okresu pobytu w Polsce, licznych wyjazdów do N. celem podjęcia leczenia, co potwierdzają oświadczenia Skarżącego i jego pełnomocnika złożone w toku postępowania administracyjnego. Problem jednak w tym, że w sprawie brak jakichkolwiek ustaleń w tym względzie. Z uwagi na nieobecność Skarżącego w dacie przeprowadzenia czynności wywiadu środowiskowego nie odebrano od niego jakichkolwiek wyjaśnień. Czynności takiej, pomimo posiadania ku temu prawnych instrumentów, także nie przeprowadzono. Jedynym dowodem są oświadczenie Skarżącego z dnia 19 listopada 2024 r. o przebywaniu w Polsce 7 miesięcy i treść pism pełnomocnika wskazującego na częste wyjazdy w celach leczniczych do N. Na żadnym etapie i z żadnego dowodu czy dokumentu nie wynika, czy istotnie Skarżący posiada prawo do innej nieruchomości, co umożliwia zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Brak również podstaw do wywodzenia tezy, że w spornej nieruchomości na terenie Polski Skarżący nie prowadzi gospodarstwa domowego. W istocie sytuacja Skarżącego nie została wyjaśniona, nie wiadomo, gdzie, jak długo i z jakim zamiarem przebywa, jak traktuje nieruchomość w Polsce.

Sąd dostrzega wyjaśnienia Skarżącego zawarte w skardze, że ma miejsce zamieszkania w Polsce i w N. Problem w tym, że zgodnie z regulacjami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2024 r., poz. 1061 ze zm., dalej: k.c.) w Polsce można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. Odmienne regulacje obowiązują na obszarze N., gdzie przepisy dopuszczają miejsce zamieszkania w kilku miejscach jednocześnie, co mogłoby tłumaczyć ww. wyjaśnienia. Problem w tym, jak Skarżący rozumie pojęcie miejsca zamieszkania, czy jako miejsce, gdzie zatrzymuje się w czasie pobytu w N., np. u rodziny, znajomych, czy też posiada tytuł prawny do takiej nieruchomości.

Mając na uwadze fakt, że organ odwoławczy, odmiennie niż organ I instancji, uznał, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy o pomocy społecznej, co jest dla Strony korzystne, a przepis art. 5 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi nie odwołuje się do miejsca zamieszkania na terenie Polski, tylko do przesłanki niezbędnej potrzeby bytowej, konieczne jest niewątpliwe ustalenie, czy ta w sprawie wystąpiła. Ponieważ organ wywodzi ją z posiadania przez Skarżącego nieruchomości na terenie N., która miałaby zaspokajać jego potrzeby bytowe, należałoby w sposób niewątpliwy i jednoznaczny okoliczności te ustalić. W szczególności czy nieruchomość ta jest własnością Skarżącego i czy zaspokaja jego potrzeby mieszkaniowe.

Należy bowiem podzielić zapatrywanie organu, co do wykładni przepisu art. 5 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi i użytego tam pojęcia "niezbędnej potrzeby bytowej". W zakresie tym mieści się bowiem taka potrzeba, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować - potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym; taka, która jest niezbędna do normalnej egzystencji osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku, w warunkach odpowiadających godności człowieka; taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życie lub zdrowie. Nie budzi przy tym wątpliwości, że do niezbędnych potrzeb bytowych należy zapewnienie "dachu nad głową". (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 października 2025 r. sygn. akt IV SA/Wr 247/25, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Stosownie zaś do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 2120/12 (dostępny w CBOSA), samo powstanie, na skutek zdarzenia losowego, straty w domu stanowiącym własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta może mieć we własnym zakresie zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu czy w innej miejscowości wskazuje, że ma ona zapewnione minimum egzystencji, zatem pomoc ze strony państwa jest zbędna.

Podnoszona przez organ okoliczność częstych podróży Skarżącego i długotrwałych (w sumie nie ustalono przez jaki czas) pobytów na terenie N. nie musi przekreślać tego, że to w Polsce Strona umieściła swoje centrum życiowe, ma prawo własności do spornego budynku i tam prowadzi gospodarstwo domowe.

Jak już wskazano swoje wnioskowanie organ wyprowadza wyłącznie z oświadczenia Skarżącego z dnia 19 listopada 2024 r. oraz pism pełnomocnika (w tym odwołania), w których opisane okoliczności nie są wyjaśnione. Organ nie przeprowadza też żadnych innych dowodów niezbędnych do wyjaśnienia opisywanych wątpliwości pomimo obowiązków nakładanych przepisami prawa. Zgodnie z przepisami Kodeks postępowania administracyjnego, gospodarzem postępowania jest organ administracji, którego zadaniem jest dążenie do ustalenia okoliczności faktycznych sprawy. Przepis art. 77 § 1 k.p.a., nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Oznacza to, że organ administracyjny prowadzący postępowanie jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz podjąć wszelkie starania niezbędne do dokładnego jego wyjaśnienia, jako niezbędnego warunku wydania decyzji zgodnej z prawem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 września 2018r., sygn. akt IV SA/Gl 664/18, dostępny w CBOSA). Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i ocenionego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako niezbędnego warunku wydania decyzji o przekonywującej treści (art. 7 k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie zasadom tym organy nie sprostały nie przeprowadzając niezbędnych dowodów na okoliczność sytuacji w jakiej znalazł się Skarżący, w szczególności, czy posiada on inne nieruchomości, które zaspokajają jego potrzeby bytowe. Brak zatem podstaw do jednoznacznych i niebudzących wątpliwości ustaleń faktycznych, co wyklucza możliwość prawidłowego zastosowania prawa materialnego.

Stwierdzone uchybienia skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją orzeczenia. W ponownie prowadzonym postępowaniu zadaniem organu będzie dokonanie niespornych ustaleń faktycznych i zbadanie sytuacji bytowej Strony w świetle przesłanek wynikających z art. 5 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi.

Uznając, że zaskarżona decyzja i poprzedzający ją akt zostały wydane z naruszeniem wskazanych w rozważaniach Sądu przepisów procesowego konieczne stało się ich uchylenie, co ma umocowanie w art. 145 § 1 pkt 1 i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach wsparto na art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.