Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 stycznia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu D. Z. i T. Z. od decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 10 października 2022 r. nr WOP.7721.44.2022.CM w przedmiocie braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących D. Z. i T. Z. 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sprzeciw D. Z. i T. Z. od decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 10 października 2022 r. nr WOP.7721.44.2022.CM wniesiony został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stoiska plenerowego usytuowanego na terenie działek nr [..] i nr [...] w K., obręb [...], w skład którego wchodziło 12 obiektów, tj. wiaty, tunele foliowe (przekrycia namiotowe), wiata wraz z kotłem ciepłowniczym i instalacją, miejsca parkingowe, tablice reklamowe, utwardzenie terenu działki oraz instalacja wodna do podlewania kwiatów. Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło budowy tunelu foliowego pełniącego funkcję szklarni o konstrukcji stalowej przykrytej folią i wymiarach 6,1 m x 18,1 m, zrealizowanego przez skarżących na przełomie lat 2002/2003, na terenie działki nr [...] w K., obręb nr [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach postanowieniem z 20 maja 2019 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), wstrzymał D. i T.Z. prowadzenie robót budowlanych przy budowie powyższego obiektu i nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w określonym terminie dokumentów niezbędnych do legalizacji stwierdzonej samowoli.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku rozpoznając zażalenie skarżących postanowieniem z 10 września 2019 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowy obiekt nie jest trwale połączony z gruntem, zatem nie spełnia definicji budynku z art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, należy go natomiast uznać za tymczasowy obiekt budowlany, na budowę którego konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, którego inwestorzy nie uzyskali. Wobec tego, w ocenie organu odwoławczego, prawidłowo zastosowano tryb z art. 48 ustawy - Prawo budowlane, nakładając na inwestorów obowiązki umożliwiające dokonanie legalizacji stwierdzonej samowoli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 22 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 656/19 oddalił skargę wniesioną przez inwestorów na opisane wyżej postanowienie jako niezasadną. Sąd wskazał, że z ustaleń organów obu instancji wynika, że inwestorzy wybudowali na przełomie roku 2002 i 2003 na działce nr [...] obręb [...] w K. tunel foliowy o konstrukcji stalowej, na którego wykonanie nie uzyskali stosowanego pozwolenia na budowę, zatem jego wykonanie stanowi samowolę budowlaną. Za prawidłową uznał więc Sąd zarówno dokonaną przez organy kwalifikację spornego obiektu jak i ustalenia co do osoby, na którą należy nałożyć obowiązki związane ze wstrzymaniem robót i przedłożeniem dokumentacji. Sąd powołując się na treść art. 28 ustawy - Prawo budowlane, jak też treść art. 3 pkt 3 ww. ustawy, w którym zawarta jest definicja budowli oraz art. 3 pkt 5 tej ustawy, zawierający definicję obiektu tymczasowego stwierdził, że przedmiotowy tunel foliowy stanowi budowlę, a z racji konstrukcji "lekkiej", braku połączenia z gruntem i braku jakichkolwiek mediów uznać go należy za tymczasowy obiekt budowlany. Sąd uznał więc, że nie ma podstaw do twierdzenia, że przedmiotowy tunel nie podlegał reżimowi Prawa budowlanego. Przy czym tunel ten nie jest tunelem foliowym do sezonowego wykorzystania, gdyż funkcjonuje on od przełomu roku 2002/2003 i skarżący nie prowadzą w nim uprawy rolnej, a uprawy ogrodnicze.

W związku z powyższym w ocenie Sądu organy słusznie zakwestionowały stanowisko skarżących, zgodnie z którym obiekt był zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd zauważył także, że przedmiotowy obiekt nie podlegał też obowiązkowi zgłoszenia, stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane, gdyż tunel służący do prowadzenia w nim upraw ogrodniczych, stanowiący konstrukcję stalową z pokryciem jej płaszczyzn folią, nie spełnia żadnej z wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 12 ww. ustawy cech. Ustalenia organów zaprzeczają bowiem tymczasowości obiektu. Zaprzecza temu zarówno konstrukcja - zapewniająca długotrwałą i stabilną ochronę, ze względu na rodzaj prowadzonej w obiekcie działalności oraz fakt, że okres 120 dni od chwili powstania obiektu dawno upłynął. Sąd pierwszej instancji stwierdził więc, że organ nadzoru budowlanego zasadnie wszczął i prowadził postępowanie na podstawie art. 48 ustawy - Prawo budowlane, umożliwiając tym samym stronie zalegalizowanie wykonanego w warunkach samowoli budowlanej obiektu i zobowiązując do przedłożenia stosownych dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1492/20 rozpoznając skargę kasacyjną D. i T. Z. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 22 stycznia 2020r. sygn. akt II SA/Gd 656/19, uchylił także postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 10 września 2019 r. nr WOP.7722.104.2019.MN oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach nr PINB/70035/118/5/18/2019/ZSz z dnia 20 maja 2019 r.

Zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji naruszył art. 29 oraz art. 30 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przedmiotowy tunel foliowy jest obiektem budowlanym, w związku z czym inwestor ma obowiązek uzyskać pozwolenie na jego budowę. O tym, czy tunel foliowy jest obiektem budowlanym, a tym samym również budowlą, a w konsekwencji tymczasowym obiektem budowlanym, decydują rozwiązania konstrukcyjne zastosowane na gruncie, a nie, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, sposób wykorzystywania – przeznaczenie - danego urządzenia. Zdaniem Sądu drugiej instancji w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy, zastosowanie znajduje pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1099/05, w którym wskazano, że tunel foliowy ustawiony na powierzchni ziemi bez jakichkolwiek instalacji nie może być sklasyfikowany jako budynek, nie należy również do obiektów małej architektury, nie można go również zaliczyć do budowli.

W ocenie NSA sporny tunel foliowy nie przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, nie przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, mógł być zaklasyfikowany do obiektów tymczasowych jedynie na podstawie drugiej części definicji z art. 3 pkt 5 ustawy prawo budowlane, jako obiekt budowlany nie połączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. W przepisie tym brak jednak ewidentnego wskazania na tunel foliowy, a trudno przyjąć, aby każde przekrycie namiotowe kwalifikować jako obiekt tymczasowy. Przekrycie namiotowe, o jakim mowa w tym przepisie, dotyczy przekrycia np. kortu tenisowego, basenu, a nie tunelu foliowego. Niewątpliwie wyliczenie zamieszczone w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane dotyczące pojęcia budowli oraz to w art. 3 pkt 5 na określenie tymczasowego obiektu budowlanego ustawy wprawdzie nie jest pełne, lecz nie można nim obejmować w sposób dowolny każdego urządzenia nie połączonego trwale z gruntem. Przy pojęciach niedookreślonych (niezdefiniowanych) takich jak budowla, tymczasowy obiekt budowlany niedopuszczalna jest zatem wykładnia rozszerzająca prowadząca do przypisywania każdemu urządzeniu nietrwale połączonemu z gruntem cech budowli albo tymczasowego obiektu budowlanego. Dlatego NSA uznał, że tunel foliowy niepołączony trwale z gruntem, nieposiadający jakichkolwiek instalacji, niebędący budowlą, nie może również być uznany za tymczasowy obiekt budowlany, o jakim mowa w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. A zatem w dacie ustawienia spornego tunelu tj. na przełomie 2002/2003 r., nie wymagał on uzyskania pozwolenia na budowę albo dokonania zgłoszenia. W konsekwencji uznano, że nie było podstaw do wdrożenia przez organy nadzoru budowlanego procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, a tym samym wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia na inwestorów określonych obowiązków. Za zasadny uznano więc także zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie w okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach decyzją z dnia 19 stycznia 2022 r. nr PINB/70035/118/5/18/2022/ZSz stwierdził brak podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane w odniesieniu do przedmiotowego tunelu foliowego o wymiarach 6,1m x 18,1m, zlokalizowanego na działce nr [...] w K. Organ wskazał, że przeprowadził ponownie oględziny w terenie, podczas których ustalono, że przedmiotowy tunel foliowy jest w dobrym stanie technicznym i nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Pełni funkcję upraw i przechowywania roślin. Biorąc to pod uwagę, zdaniem organu pierwszej instancji, skoro nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w przepisach art. 50 ustawy Prawo budowlane, nie ma podstaw do wydania w oparciu o te przepisy postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych i w konsekwencji do wydania decyzji nakazowej na podstawie przepisów art. 51 tej ustawy.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli D. i T. Z. wskazując, że skoro w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy Prawa budowlanego, ponieważ tunel foliowy nie jest budowlą ani tymczasowym obiektem budowlanym, to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ma legitymacji do ingerencji w przedmiocie legalności posadowienia tunelu foliowego, a więc postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia 10 października 2022 r. nr WOP.7721.44.2022.CM działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a.", uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 12 lipca 2022 r. ustalił, że na działce nr [...] obr. nr [...] w K. zlokalizowany jest m.in. tunel foliowy o konstrukcji stalowej przykryty folią (przekrycie namiotowe pełniące funkcję szklarni do hodowli kwiatów i roślin ozdobnych). Stalowa konstrukcja obiektu ustawiona jest częściowo na gruncie, częściowo na płytach betonowych i jest na stałe połączona z gruntem w kilku miejscach poprzez obciążenie płytami betonowymi, a pozostała część poprzez przytwierdzenie konstrukcji do płyt betonowych za pomocą śrub stalowych. Ponadto przekrycie foliowe jest zagłębione w gruncie - obsypane ziemią ok 30 - 40cm. Do tunelu doprowadzona jest instalacja elektryczna kablem naziemnym, wewnątrz widoczne są puszki elektryczne. Instalacja elektryczna w dniu oględzin nie była rozprowadzona po obiekcie. Nie stwierdzono instalacji wodociągowej w obiekcie. Rośliny podlewane są ze źródła zewnętrznego poprzez wąż z tworzywa sztucznego.

W konsekwencji poczynionych ustaleń organ odwoławczy doszedł do wniosku, że stan, który był oceniany przez Naczelny Sąd Administracyjny, jest odmienny od tego stwierdzonego podczas oględzin - tunel foliowy jest wyposażony w instalację elektryczną, jest trwale związany z gruntem, a zatem ocena prawna dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny dotyczyła innego stanu faktycznego, tym samym zawarte wnioski i orzeczenia nie są adekwatne do stanu faktycznego sprawy.

Organ uznał dalej, że zrealizowany na działce nr [...] w K. obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania posiada dach i ściany z powłoki z tworzywa sztucznego obsypane gruntem, jest trwale związany z gruntem, przymocowany za pomocą śrub do betonowych płyt pełniących rolę fundamentu i spełnia definicję budynku wskazaną w ustawie Prawo budowlane. Jest wydzielony za pomocą ścian i posiada dach, który nie jest odrębny od przegród budowlanych (ścian), lecz tworzy wraz z nimi funkcjonalną całość. Z kolei cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce.

W konsekwencji uznano, że znajdujący się na działce nr [...] w K. przedmiotowy tunel foliowy jest trwale związany z gruntem. Ponadto na podstawie strony internetowej kwiaciarni D. Z. organ ustalił, że w tunelu foliowym nazwanym stoiskiem plenerowym można zakupić kwiaty, co oznacza, że funkcją przedmiotowego tunelu również są usługi handlowe - sprzedaż krzewów, bylin, kwiatów rabatowych i innych produktów ogrodowych. Sporny obiekt spełnia zatem wszystkie definicyjne cechy budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wobec tego organ pierwszej instancji powinien był w ocenie organu odwoławczego prowadzić postępowanie na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, czego w wyniku naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. nie dokonał.

D. Z. i T. Z. wnieśli sprzeciw od powyższej decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, zarzucając organowi:

naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 3 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w ten sposób, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego niesłusznie uznał, że przedmiotowy tunel stanowi budynek, ponieważ wyposażony jest w instalację elektryczną, jest trwale związany z gruntem, posiada i dach ściany, podczas gdy:

a) powłoka z folii ogrodniczej umieszczona z boku i na dachu tunelu – nie może być traktowana przez organ jako ściana i dach budynku;

b) jako fundament budynku nie może być traktowana folia przysypana ziemią ponieważ nie przenosi obciążenie na podłoże;

c) o trwałym związaniu tunelu z gruntem nie może świadczyć to, że stwierdzono śruby przymocowane do płytek chodnikowych, gdyż tunel foliowy ustawiony jest na powierzchni ziemi a tylko przejścia są wyłożone płytami chodnikowymi, natomiast 2 sztuki śrub stabilizują zamknięcie tunelu i tym samym nie są połączone z fundamentem (którego nie ma);

d) o wyposażeniu tunelu w instalację elektryczną nie może świadczyć przeprowadzony przez tunel kabel do monitoringu, który odpowiada za monitorowanie stoiska plenerowego, kabel ten za wyjątkiem tego, że biegnie przez tunel nie spełnia żadnej funkcji w tunelu, nie jest instalacją elektryczną w tunelu.

naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 48 § 1 prawo budowlane poprzez niesłuszne zalecenie Pomorskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wdrożenia przez organ niższej instancji procedury legalizacyjnej spornego tunelu gdyż w przedmiotowej sprawie brak podstaw w tym zakresie w konsekwencji należało umorzyć postępowanie.

naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że sporny tunel stanowi budynek, tymczasem sporny tunel foliowy jest przeznaczony do uprawy lub przechowywania roślin co jest powszechnie realizowane zarówno na działkach przeznaczeniu mieszkalnym jak też usługowym, jako uzupełniająca funkcja terenu.

naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj. art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe pouczenie stron o możliwości złożenia skargi do WSA w terminie 14 dni podczas gdy faktyczny termin na złożenie skargi to 30 dni.

naruszenie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w ten sposób, że organ niewłaściwe pouczył strony o obowiązku uiszczenia wpisu wskazując cyframi arabskimi kwoty 100 złotych zaś w nawiasie pisząc kwotę pięćset złotych, podczas gdy faktyczna wysokość wpisu to kwota 100 złotych.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o umorzenie postępowania, a także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z fotografii (9 kart) na okoliczność wykazania, że sporny tunel nie posiada ścian ani dachu, nie posiada fundamentów, nie jest trwale związany z gruntem, nie posiada instalacji elektrycznej.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano m.in., że sporny tunel foliowy faktycznie nie posiada fundamentów, nie jest trwale związany z gruntem, okryty jest folią ogrodową zarówno boki jak i dach, nie posiada instalacji elektrycznej. Tunel foliowy ustawiony jest na powierzchni ziemi bez żadnych mocowań. Na załączonych zdjęciach w niniejszej skardze nie sposób zauważyć jakiejkolwiek instalacji elektrycznej za wyjątkiem poprowadzonych kabli, które odpowiadają za monitoring stoiska plenerowego. Środek tunelu jest wyłożony płytami chodnikowymi ale wyłącznie wzdłuż rabatek, na zdjęciach widoczne jest, że pod stołami gdzie umiejscowione są kwiaty istnieje wyłącznie powierzchnia ziemna. Nadto za ściany i dach nie sposób traktować przykrycia z folii ogrodowej - jak wskazuje Pomorski Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku. Tunel nie posiada instalacji wodno-kanalizacyjnej. Co istotne na froncie tunelu mieszczą się dwie śruby - tylko po to aby stabilizować zamknięcie tunelu, nie pełnią one funkcji łączenia z fundamentem. Z tunelu nie jest prowadzona sprzedaż.

Podsumowując wskazano, że na gruncie przepisów obowiązujących w dacie realizacji tunelu jako obiektu niezwiązanego trwale z gruntem, był on obiektem niezidentyfikowanym w przepisach prawa budowlanego, nie wymagał więc uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia. Nie ma tym samym podstaw do wdrożenia procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 Prawa budowlanego, zatem sprawę należało umorzyć.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Sprzeciw skarżących, wniesiony na podstawie art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 10 października 2022 r., wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., podlega uwzględnieniu.

W myśl art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zauważyć należy, że w sprawie zainicjowanej sprzeciwem istotne znaczenie ma zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., określony w art. 64e p.p.s.a., z którego wynika, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a nie rozstrzyga o materialnych prawach i obowiązkach stron. Tym niemniej sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19, z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19 i z 19 lutego 2021 r., II OSK 286/21, zgodnie z którym w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.

Przy tym wskazać należy, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może zatem oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (zob. wyroki NSA: z 6 marca 2019 r., II OSK 392/19; z 24 listopada 2020 r., II OSK 2785/20).

W rozpatrywanej sprawie istotne znaczenie ma to, że orzekające w sprawie organy działały w ramach związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2020 r. II OSK 1492/20. W wyroku tym Sąd stwierdził, że tunel foliowy nie połączony trwale z gruntem nie posiadający jakichkolwiek instalacji nie będący budowlą, nie może również być uznany za tymczasowy obiekt budowlany o jakim mowa w art. 3 ust. 5 ustawy prawo budowlane, a zatem w dacie ustawienia spornego tunelu, tj. na przełomie 2002/2003, nie wymagał on uzyskania pozwolenia na budowę albo dokonania zgłoszenia. W związku z tym w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do wdrożenia przez organy nadzoru budowlanego procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony skargą kasacyjną wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 stycznia 2020 r. oraz oba wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienia w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz obowiązku wykonania określonych czynności.

Wobec powyższego organ pierwszej instancji, po ustaleniu w wyniku oględzin, że przedmiotowy tunel foliowy jest w dobrym stanie technicznym i nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, wydał decyzję stwierdzającą brak podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Od decyzji tej skarżący wnieśli odwołanie uważając, że postępowanie w sprawie powinno zostać umorzone.

Organ odwoławczy natomiast przeprowadził własne oględziny przedmiotowego tunelu foliowego i stwierdził, że jest on w istocie budynkiem, jest bowiem trwale związany z gruntem, posiada ściany i dach, ponadto doprowadzona jest do niego instalacja elektryczna. Wobec tego, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji powinien prowadzić postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, co skutkowało wydaniem decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu zaskarżona sprzeciwem decyzja wydana została z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., co powoduje konieczność jej uchylenia. Zgodnie z tym przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W ślad za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 maja 2022r. sygn. akt I SA/Kr 1733/21 należy podkreślić, iż przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 2408/98, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 443/09). Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem przede wszystkim z wykładnią prawa (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis Warszawa 2005, s. 472, Komentarz do art. 153 P.p.s.a.; J. Świątkiewicz, Komentarz do ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, BWP Justicia, Warszawa 1995, s. 70; T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewski, Komentarz do Kodeksu postępowania cywilnego, tom I, Wyd. LexisNexis Warszawa 2002, s. 826-827).

Ocena prawna może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Zarówno organ administracji jak i sąd, rozpoznając sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku. Związanie to dotyczy również wskazań co do dalszego postępowania, w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji lub postanowienia ze względu na naruszenie przepisów procesowych w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Od tej oceny zarówno organ administracji, jak i sąd może odstąpić jedynie w przypadku zmiany stanu faktycznego sprawy. W toku bowiem ponownego rozpoznania sprawy organ administracji może uwzględnić nowe fakty i dowody, których strona nie mogła powołać w toku poprzedniego postępowania lub jeśli potrzeba ich powołania wynikła później (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 240/06).

Sąd stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączające związanie oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2020 r. II OSK 1492/20, ponieważ nie doszło do wzruszenia tego wyroku w trybie przewidzianym prawem, nie doszło również do istotnej zmiany stanu prawnego ani istotnej zmiany stanu faktycznego.

Wskazać należy, że NSA w powołanym wyroku przesądził, że w dacie ustawienia spornego tunelu, tj. na przełomie 2002/2003, nie wymagał on pozwolenia na budowę albo dokonania zgłoszenia. W aktach sprawy znajdował się materiał dowodowy m.in. w postaci protokołu oględzin tunelu foliowego oraz jego zdjęcia, który stanowił postawę orzekania. Zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i sądowym organy stały na stanowisku, że przedmiotowy tunel nie jest budynkiem, ale tymczasowym obiektem budowlanym nietrwale związanym z gruntem. Naczelny Sąd Administracyjny natomiast, dysponując pełnymi aktami sprawy, stwierdził, że przedmiotowy tunel foliowy jest ustawiony na powierzchni ziemi bez jakichkolwiek instalacji oraz że "zastosowane (...) przy posadowieniu spornego tunelu rozwiązana konstrukcyjne pozwalają na przyjęcie stanowiska, że przedmiotowy tunel nie jest obiektem podlegającym regulacji Prawa budowlanego". Sąd nie miał żadnych wątpliwości co do kwalifikacji spornego obiektu i nie nakazał organowi czynienia dodatkowych ustaleń co do tej kwestii, w szczególności, czy obiekt ten posiada cechy dzięki którym może zostać zakwalifikowany jako budynek. W tej sytuacji postępowanie organu odwoławczego należy ocenić jako niedopuszczalną próbę obejścia zasady związania prawomocnym wyrokiem sądowym (art. 170 p.p.s.a.). Podważenie dokonanej przez Sąd kwalifikacji przedmiotowego obiektu i wniosku, że w sprawie brak było podstaw do wdrożenia procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, mogłoby nastąpić jedynie na skutek wzruszenia tego wyroku w przewidzianym prawie trybie. Tymczasem organ odwoławczy przeprowadził kolejne w sprawie oględziny w wyniku których stwierdził, że przedmiotowy tunel budowlany ma cechy budynku i należy prowadzić postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane, ignorując tym samym wiążącą go ocenę prawną wynikającą z wyroku NSA z dnia 14 października 2020 r., II OSK 1492/20.

W zaskarżonej decyzji organ podjął próbę wykazania, że nie jest związany powyższym wyrokiem, stwierdzając, że stan, który był oceniany przez Naczelny Sąd Administracyjny jest odmienny od stwierdzonego przez organ podczas oględzin, bowiem tunel foliowy jest wyposażony w instalację elektryczną i jest trwale związany z gruntem. Ponownie wskazać należy, że podważenie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd jako podstawa orzekania może nastąpić wyłącznie w wyniku wzruszenia wyroku w przewidzianym prawnie trybie. W orzecznictwie wskazuje się wprawdzie, że zasadnicza zmiana stanu faktycznego po wydaniu wyroku może uzasadniać odstąpienie od zasady wynikającej z art. 153 p.p.s.a., ale w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Organ nie wykazał, aby stan faktyczny się zmienił, tj. aby po dacie wydania wyroku wykonano roboty budowlane zmieniające w istotny sposób charakter przedmiotowego tunelu foliowego, a jedynie w wyniku oględzin stwierdził, że wbrew ustaleniom przyjętym przez Sąd za podstawę orzekania, przedmiotowy tunel jest trwale związany z gruntem i doprowadzony jest do niego kabel elektryczny. Czym innym jednak jest zmiana stanu faktycznego po wydaniu wyroku, a czym innym stwierdzenie, że stan faktyczny przyjęty przez sąd za podstawę orzekania był ustalony nieprawidłowo. Ta pierwsza sytuacja może stanowić podstawę do odstąpienia od zasady związania wyrokiem sądu, a druga do podjęcia próby wzruszenia tego wyroku w trybie nadzwyczajnym.

Podsumowując, w sprawie nie doszło do istotnej zmiany stanu faktycznego w stosunku do stanu faktycznego, na podstawie którego orzekał Naczelny Sąd Administracyjny, organy nie mają zatem podstaw do odstąpienia od zasady związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2020 r., II OSK 1492/20. Odstępując od tej zasady i nakazując organowi I instancji prowadzenie postępowania mającego na celu legalizację tunelu foliowego na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art. 153 p.p.s.a. i art. 138 § 2 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, tj. rozpatrzy wniesione przez skarżących odwołanie uwzględniając wiążącą go z mocy art. 153 p.p.s.a. treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2020 r., II OSK 1492/20.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając koszt uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie należne jej pełnomocnikowi, ustalone według stawek minimalnych (480 zł), zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2017 r. poz. 1797).

Opłata skarbowa w wysokości 17,00 zł od złożonego pełnomocnictwa w niniejszej sprawie nie została objęta rozstrzygnięciem o kosztach, gdyż została wpłacona na rachunek bankowy Urzędu Miejskiego w K., zamiast prawidłowo na rachunek bankowy właściwego organu podatkowego, tj. Prezydenta Miasta Gdańska, stosownie do art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz.U. z 2022 r., poz. 2142 z późn. zm.). Opłata skarbowa od pełnomocnictwa podlega zwrotowi tylko wtedy, kiedy została prawidłowo uiszczona, to znaczy, wpłacona do właściwego organu podatkowego. Jeżeli została uiszczona do niewłaściwego organu, nie podlega zwrotowi. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ww. ustawy, zapłaty opłaty skarbowej dokonuje się w kasie lub na rachunek właściwego organu podatkowego. Stosownie do art. 12 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 tej ustawy, organem podatkowym właściwym miejscowo w sprawach opłaty skarbowej od złożenia dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa lub prokury oraz jego odpisu, wypisu lub kopii jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), właściwy ze względu na miejsce złożenia dokumentu (por. postanowienie NSA z dnia 28 lutego 2020 r. o sygn. akt II FZ 49/20).

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).