Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : WSA Paweł Darmoń WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. H. Redaktora naczelnego portalu informacyjnego [...] w gminie [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego M. H. kwotę 200 zł ( słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z dnia 27 czerwca 2016 r. M. H. wystąpił do Burmistrza Gminy [...] o udostępnienie informacji publicznej. Żądana informacja obejmować miała dane dotyczące wykształcenia pracowników Urzędu Gminy [...], z podaniem stanowiska służbowego danego pracownika wraz z nazwą ukończonego kierunku studiów lub szkoły oraz jednostki organizacyjnej (wydziału), w którym jest on zatrudniony.

Burmistrz Gminy [...] decyzją z dnia 11 lipca 2016 r. ([...]) wydaną na podstawie art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej orzekł o odmowie udzielenia M. H. żądanej informacji publicznej w zakresie, jakim dotyczyła podania wykształcenia wraz ze wskazaniem nazwy ukończonego kierunku studiów lub szkoły pracowników Urzędu zatrudnionych na stanowiskach nie związanych z wykonywaniem funkcji publicznych, tj. audytora wewnętrznego, asystenta, młodszego inspektora, referenta, pomocy administracyjnej, sekretarki, kasjera, kierowcy, starszej telefonistki, sprzątaczki, konserwatora, pracownika gospodarczego oraz wszystkich pracowników Urzędu Gminy [...] poprzez podanie imienia i nazwiska.

W uzasadnieniu decyzji powołano treść art. 5 ust. 1 u.d.i.p., oraz zwrócono uwagę na wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 września 2014 r., (sygn. akt. II SA/Kr 940/14), wskazujący, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest osoba posiadająca określony zakres uprawnień, pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Organ I instancji wskazał, że pracownicy urzędu zatrudnieni na stanowiskach audytora wewnętrznego, asystenta, młodszego inspektora straży miejskiej, referenta oraz pomocy administracyjnej nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Brak jest także podstaw aby udostępnić dane wszystkich pracowników Urzędu Gminy [...] poprzez podanie ich imienia i nazwiska. Organ powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 lipca 2014 r. (sygn. akt. II SAB/Wa 249/14) potwierdzający zapatrywanie, iż audytor wewnętrzny, asystent, młodszy inspektor, referent, pomoc administracyjna, kasjer, kierowca, starsza telefonistka, sprzątaczka, konserwator oraz pracownik gospodarczy - nie pełnią funkcji publicznych i są wyłączeni z zakresu stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odwołanie od opisanej powyżej decyzji Burmistrza Gminy [...] wniósł M. H. Zarzucił naruszenie art. 61 ust. l i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w zakresie działalności organu władzy publicznej; art. 5 ust.2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 61 ust. l i 2 Konstytucji RP poprzez nieudostępnienie informacji o osobach pełniących funkcje publiczne mających związek z pełnieniem tych funkcji oraz art. 7, art. 8 oraz art. 77 par. l K.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia całości materiału dowodowego. Podkreślił, że Burmistrz Gminy [...] poprzez nieujawnienie imion i nazwisk pracowników zajmujących konkretne stanowiska dopuścił się nieuprawnionego ograniczenia prawa do informacji publicznej. Odwołujący się wskazał na wyroki: WSA w Lublinie z 13 listopada 2014 r. sygn. akt II SAB/Lu 425/14 i NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 305/15. W wyrokach tych wyrażono pogląd, iż informację o nazwie szkoły wyższej jaką ukończył organ wykonawczy gminy, kierunków studiów, dacie ukończenia studiów oraz ocenie końcowej ze studiów, stanowią informację odzwierciedlającą kompetencje funkcjonariusza publicznego i wskazują na poziom jego zdatności wykonywania władzy publicznej. Ponadto odwołujący się podkreślił, że błędnie zostało ocenione, kto nie jest osobą sprawującą funkcje publiczne. Wg odwołania, audytor wewnętrzny, geodeta, referenci, asystent oraz młodszy inspektor straży miejskiej są osobami, które pełnią funkcje publiczne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 26 sierpnia 2016 r. ([...]), działając na podstawie art. 5 ust.2, art. 16 ust. l i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. póz. 2058) oraz 138 § 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że pismem z dnia 11 lipca 2016 r. Burmistrz udostępnił wnioskodawcy informację dotyczącą wykształcenia pracowników Urzędu Gminy [...] pełniących funkcje publiczne, jednak nie podał ich imion i nazwisk. W zakresie pozostałych pracowników, tj. audytora wewnętrznego, asystenta, młodszego inspektora, referenta pomocy administracyjnej, sekretarki, kasjera, kierowcy, starszej telefonistki, sprzątaczki, konserwatora oraz pracownika gospodarczego – wydana została decyzja o odmowie udostępnienia informacji. Wg SKO w [...], w sprawie spór dotyczy zasadności odmowy ujawnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej o wykształceniu powyższych pracowników, z powołaniem się na przesłanki wynikające z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kolegium Odwoławcze przytoczyło stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Krakowie z dnia 2 września 2014r., sygn. akt II SA/Kr 940/14 i podało, że w literaturze wskazuje się, iż pojęcie funkcjonariusza publicznego jako osoby pełniącej funkcje publiczne, na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy rozumieć znacznie szerzej, niż stanowi o tym (...) art. 115 § 13 k.k. Na podstawie u.d.i.p. osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej (...), jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują zadania powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (tak: L Kamińska, w: M. Rozbicka-Ostrowska, I. Kamińska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, teza 2 do art. 5; wyd. LexisNexis). Wskazać także należy, iż Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 marca 2006 r. (sygn. akt K. 17/2005; LexPolonica nr 402772), wydanym na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjął, że ustalenie tego, czy funkcja sprawowana przez określoną osobę, jest funkcją publiczną, powinno odnosić się do badania, czy osoba ta w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Trybunał podkreślił, iż nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. (...). Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. Zdaniem sądu, czynności usługowe lub techniczne, które wskazuje Trybunał jako dystynkcję między osobami pełniącymi funkcje publiczne, a osobami, które funkcji takich nie pełnią, odnosić należy do zadań niemających władczego charakteru, a sprawowanych np. przez kierowców, osoby sprzątające, portierów, pracowników ochrony, serwis techniczny.

Mając powyższe na uwadze, Kolegium uznało, że osoby zatrudnione na stanowiskach audytora wewnętrznego, asystenta, młodszego inspektora, referenta pomocy administracyjnej, sekretarki, kasjera, kierowcy, starszej telefonistki, sprzątaczki, konserwatora oraz pracownika gospodarczego nie pełnią funkcji publicznych.

W podsumowaniu organ odwoławczy podkreślił, iż rozstrzygnięcie organu I instancji jest oparte na dokonanej analizie i co do zasady jest prawidłowe. Uznał jednak, iż nie jest uzasadniona odmowa udostępnienia imion i nazwisk funkcjonariuszy publicznych, co do których została udzielona informacja o ich wykształceniu. Skoro przepis art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest tak skonstruowany, że wyłącza możliwość ograniczenia jawności z uwagi na prywatność osoby fizycznej pełniącej funkcję publiczną, to brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia z jakich przyczyn nie jest możliwe udostępnienie imion, nazwisk tych osób.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26.08.2016 r. wniósł M. H., wskazując, iż działa jako "redaktor naczelny portalu internetowego [...] w gminie [...]". Zarzucił naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka poprzez nieudostępnienie informacji publicznej;

2. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem takich funkcji;

3. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 1 i art. 13 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych poprzez uznanie, że informacje o wykształceniu pracowników zatrudnionych w otwartych konkursach nie podlegają jawności;

4. art. 7, 8, 77 par. 1 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy.

Uzasadniając skargę podał, że transparentność władzy jest szczególnie istotna na poziomie samorządowym. To bowiem obywatele tworzą wspólnotę samorządową i z ich pieniędzy finansowane są zadania samorządu. Skarżący zwrócił uwagę na orzecznictwo sądowe opowiadające się za szeroką definicją osób pełniących funkcje publiczne. Wystarczający w tym względzie jest związek danego pracownika z wykonywaniem zadań publicznych (wyrok NSA z dnia 31.07.2014 r., I OSK 742/13). W ocenie skarżącego błędnie uznało Kolegium Odwoławcze, że audytor wewnętrzny, referent administracyjny, asystent, młodszy inspektor, referent pomocy administracyjnej, sekretarka – są zatrudnione na stanowiskach usługowych (technicznych). Wg skarżącego, osoby te mają wpływ na wykonywanie zadań publicznych. Skarżący podkreślił, że audytor kontroluje zgodność wydatkowania środków publicznych oraz sprawozdawczość. Są to istotne dla urzędu zadania. Za stanowiska "usługowe" uznać można wyłącznie sprzątaczkę, konserwatora, pracownika gospodarczego.

Skarżący podał także, iż pracownicy, którzy zdaniem Kolegium nie pełnią funkcji publicznych, na stanowiska zostali wybrani w drodze otwartych naborów, przeprowadzanych na podstawie ustawy o pracownikach samorządowych. Ogłoszenia o naborach zamieszczane są w Biuletynie Informacji Publicznej. Wykształcenie jest kryterium koniecznym, które spełniać musi kandydat. Stanowi więc podlegającą udostępnieniu informację publiczną.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] domagało się jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko.

Postanowieniem z dnia 27.12.2016 r. sąd dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Stowarzyszenie [...] w [...] . Uczestnik ten poparł stanowisko i żądanie skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola sądowoadministracyjna wykazała, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26.08.2016 r. nie jest zgodna z prawem. Decyzja ta bowiem wydana została z naruszeniem przepisu prawa materialnego – art. 5 ust. 2 ustawy w z dnia 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198; dalej ustawa powoływana jako u.d.i.p.) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Podlegała zatem uchyleniu stosownie do art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718; dalej p.p.s.a.).

Na wstępie należy zauważyć, że w ocenianym przypadku nie ulegało wątpliwości to, iż prawo domagania się przez skarżącego udostępniania informacji o wykształceniu osób zatrudnionych w Urzędzie Gminy [...] stanowi informację publiczną. Podzielić bowiem należy pogląd wyrażony m.in. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2015 r. (sygn. akt II SAB/Wa 739/15), z którego wynika, iż informacje o kierunkach studiów, jakie ukończyły osoby pełniące funkcje publiczne stanowią informacje, odzwierciedlające kompetencje funkcjonariusza publicznego i wskazują na poziom jego zdatności do wykonywania władzy publicznej. (...) Informacja co do wykształcenia takiej osoby nie ma charakteru ściśle osobistego, lecz podlega udostępnieniu jako informacja publiczna na temat kompetencji osoby, sprawującej funkcję publiczną, w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.d.i.p. W przedstawionym kontekście, nie budziły więc zastrzeżeń sądu przyjęte przez SKO w [...] oceny, dotyczące motywów wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego w tej sprawie. Powodem bowiem uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Burmistrzowi Gminy [...] było uznanie, iż niezasadnie odmówił ten organ udostępnienia skarżącemu imion i nazwisk osób pełniących funkcje publiczne, odnośnie do których uprzednio przekazał informację o ich wykształceniu. Podkreślić bowiem należy, iż brak podania imion i nazwisk osób, co do których udostępniono informację o wykształceniu – nie załatwiało w należyty sposób wniosku (żądania) skarżącego. Udzielona odpowiedź (k. 3 akt administracyjnych) zniekształca i ogranicza bowiem sens i istotę prawa do domagania się uzyskania informacji publicznej. Brak podania wskazanych wyżej cech indywidualizujących osoby fizyczne, dysponujące określonym wykształceniem, czyni niemożliwym ich identyfikację, w tych przypadkach, w których na danym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Zauważyć bowiem należy, że skoro przyjmuje się, że udostępnieniu informacji publicznej nie stoi na przeszkodzie fakt naruszenia prywatności osoby fizycznej, z uwagi na to, iż pełni ona funkcje publiczne, a informacja ma związek z pełnieniem tych funkcji (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), to oznacza to, że eliminowanie danych indywidualizujących te konkretne osoby (ich imion i nazwisk) nie znajduje uzasadnienia prawnego. W przedstawionym aspekcie, prywatność wskazanych osób nie podlega ochronie. Informacja zaś o wykształceniu określonego pracownika znaczenie ma tylko wówczas, gdy zostanie powiązana z danymi go indywidualizującymi. W tym więc zakresie, stanowisko wyrażone przez Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji było prawidłowe.

Spór w tej sprawie dotyczył jednak tego, czy pracownicy urzędu gminy, zatrudnieni ostatecznie (vide skarga) na stanowisku: audytora wewnętrznego, asystenta, młodszego inspektora, referenta pomocy administracyjnej i sekretarki, także objęci są zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odnośnie tego zagadnienia Kolegium Odwoławcze podało, iż osoby te "nie pełnią funkcji publicznych", co wyłącza ich z zakresu stosowania powołanej wyżej ustawy.

Stanowisko to, na gruncie ocenianego przypadku, nie jest usprawiedliwione i jest przedwczesne.

Podkreślić należy, iż art. 5 ust. 2 u.d.i.p. mówi o wyłączeniu ograniczenia prawa do żądania informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej w odniesieniu do: "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji". Cytowane zaś wyżej stanowisko Kolegium Odwoławczego, nie zawiera jakiegokolwiek odniesienia się do realiów sprawy, poprzestając na arbitralnym stwierdzeniu, że wskazane osoby "nie pełnią funkcji publicznych". Natomiast to, czy dana osoba pełni funkcję publiczną, powinno być wynikiem zbadania, czy osoba ta, w ramach instytucji publicznej realizuje w jakimś zakresie zadania nałożone na tę instytucję. Będą to osoby, którym przysługuje choćby wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. W rachubę wchodzić więc mogą takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. "Funkcji publicznej" nie można odnosić do takich stanowisk, które mają charakter usługowy lub techniczny. Zwrócić zatem należy uwagę, że orzekający w kontrolowanej sprawie organ odwoławczy nie dokonał analizy (ustalenia), czy zakres żądanej w tej sprawie informacji, dotyczącej sfery prywatności (wykształcenia) wskazanej kategorii pracowników Urzędu Gminy, podlegał będzie udostępnieniu właśnie z uwagi na wyżej wymienioną przesłankę "pełnienia przez te osoby funkcji publicznych" przy jednoczesnym uwzględnieniu tego, iż oczekiwane przez skarżącego informacje mogą mieć związek z pełnieniem wskazanych funkcji. Związek bowiem informacji, z pełnieniem funkcji publicznej występuje wówczas, gdy zachodzi wyraźne powiązanie określonych faktów z życia osoby, której one dotyczą (w tym z życia prywatnego), z jej funkcjonowaniem w instytucji publicznej (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 maja 2013 r. II SA/Gd 164/13). Wskazać przy tym trzeba na pogląd, iż informacje o wykształceniu stanowią informację mogącą mieć związek z pełnieniem funkcji publicznej (por. G. Sibiga Dostęp do informacji publicznej a prawa do prywatności jednostki i ochrony jej danych osobowych, Samorząd Terytorialny, 2003 r., Nr 11, s. 8). W kontekście przedstawionych ocen uznać zatem należało, iż przedwczesny był wniosek Kolegium Odwoławczego w [...], iż wskazane wyżej kategorie pracowników Urzędu Gminy, nie są objęte zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Bez szczegółowego bowiem zbadania charakteru powierzonych im obowiązków pracowniczych i odniesienia tych obowiązków do zakresu podmiotowego przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie jest możliwe jednoznaczne przesądzenie powyższej kwestii. Sama bowiem nazwa stanowiska pracowniczego, bez uwzględnienia rodzaju obowiązków pracownika piastującego to stanowisko, nie pozwala na kategoryczne uznanie, iż jest on wyłączony spod wskazanej regulacji u.d.i.p. Podkreślić przy tym trzeba, iż w decyzji organu I instancji wymienione zostały obowiązki pracowników zajmujących poszczególne stanowiska. Organ odwoławczy winien zatem w tych okolicznościach uzupełnić podstawę faktyczną rozstrzygnięcia o dokonanie ocen w przestawionym powyżej zakresie, przy uwzględnieniu przesłanek zawartych w regulacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nadto, zauważyć należy, iż wskazany przepis zakłada jednocześnie, iż ograniczenie prawa do informacji o osobie fizycznej z uwagi na jej prywatność nie odnosi się do przypadku, gdy osoba ta rezygnuje z przysługującego jej w tym względzie prawa. Zatem, także w odniesieniu do kategorii osób, które nie pełnią funkcji publicznych, prawo do uzyskania informacji publicznej nie będzie podlegało ograniczeniu ze względu na prywatność takiej osoby, gdy zrezygnuje ona z przysługującego jej prawa. Także i ten aspekt podstawy prawnej rozstrzygnięcia Kolegium, nie został w ogóle zbadany i oceniony.

Mając powyższe na uwadze, sąd uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26.08.2016 r. Jak wyżej wskazano, Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu, rzeczą organu odwoławczego będzie uwzględnienie wyrażonego powyżej zapatrywania i oceny.