Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2010 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych skargę oddala

Przedmiotem skargi wniesionej przez S. Spółka z o.o. w W. jest decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2009 r. o nr [...] .

Decyzją tą Wojewoda [...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] listopada 2008 r. nr [...] wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji 1 szt. wolnostojącej tablicy reklamowej typu SO o wymiarach powierzchni ekspozycyjnej 6 x 3 m (18 m²), posadowionej na fundamencie prefabrykowanym o wymiarach 3,40 x 2 m, wysokość słupa 3 m (wysokość urządzenia od poziomu terenu – około 7 m), na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] .

Postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie miało następujący przebieg.

W dniu [...] listopada 2008 r. skarżąca Spółka zgłosiła zamiar instalacji 1 szt. wolnostojącej tablicy reklamowej na nieruchomości położonej w W., nr ew.[...] , obręb [...] przy ul.[...] . W zgłoszeniu podała, iż instalacja tablicy będzie odbywać się za pomocą dźwigu samojezdnego oraz, że urządzenie składa się z trzech części odrębnych: ekranu, słupa i podstawy, i wszystkie elementy montowane będą za pomocą śrub. Do zgłoszenia Spółka załączyła projekt budowlany przedmiotowej tablicy reklamowej oraz projekt zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z [...] listopada 2008 r. Prezydent W. wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia przedmiotowych robót budowlanych uzasadniając swe rozstrzygnięcie tym, że zamierzona inwestycja odpowiada ogólnym cechom budowli, o których mowa w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), a to oznacza, że wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zajmując takie stanowisko organ zauważył, iż ustawodawca wśród przykładowych obiektów będących budowlami wymienił wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe oraz fundamenty pod urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Swoje stanowisko poparł orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej Spółki od ww. decyzji organu I instancji, Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W jej uzasadnieniu organ przywołał treść art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane i zauważył, że w przedmiotowej sprawie wolno stojące urządzenie reklamowe posadowione jest na fundamencie nieprzestawnym, trwale związanym z gruntem. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda wskazał, iż do budowli będących wolno stojącymi trwale związanymi z gruntem urządzeniami reklamowymi nie może mieć zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, a organ dokonujący kwalifikacji prawnej, czy dany obiekt (urządzenie reklamowe) wymaga pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia, powinien mieć na uwadze przepis art. 5 ustawy - Prawo budowlane w świetle, którego, nie jest obojętna wielkość oraz cechy konstrukcyjne obiektu. Organ wskazał również, że wszystkie wymienione w art. 3 pkt 3 ustawy - Prawa budowlanego budowle, w tym wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, wymagają pozwolenia na budowę. O tym zaś czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Ponadto organ zauważył, że wykonania tego typu urządzeń reklamowych nie można uznać za "instalowanie". Nie ulega bowiem wątpliwości, iż roboty budowlane związane z wykonaniem tego typu urządzenia reklamowego to budowa, a więc wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. W aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu może być różnorodny, najistotniejsze jest aby konstrukcja wraz z fundamentem była na tyle trwała, ażeby uniemożliwić jej przesunięcie w inne miejsce czy zniszczenie przy działaniu sił przyrody. W przedmiotowej sprawie na planowaną inwestycję składają się: urządzenie reklamowe o wymiarach 6,0 m x 3,0 m i wysokości słupa 3 m. Inwestor do zgłoszenia załączył projekt budowlany sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawienia budowlane i zaświadczenie izby o przynależności do samorządu zawodowego. Projekt zawiera oświadczenie projektanta i osoby sprawdzającej o wykonaniu projektu zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Tak sporządzony projekt budowlany jest wymagany na mocy art. 35 ustawy - Prawo budowlane jako załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę. Zdaniem organu, skoro osoba dysponująca uprawnieniami budowlanymi dokonała kwalifikacji przedmiotowej inwestycji - poprzez sporządzenie projektu budowlanego - jako wymagającej projektu budowlanego, nie szkiców, uznać należało, że planowana inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego brak było merytorycznych przesłanek do podjęcia rozstrzygnięcia innej treści niż zawarte w decyzji Prezydenta [...] W. z [...] listopada 2008 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2009 r. skarżąca – S. Spółka z o.o. w W. wniosła o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę skarżąca nie zgodziła się z poglądem wyrażonym w zaskarżonej decyzji. Wskazała, iż nieuprawnione jest stanowisko organu co do tego, że w sprawie występuje urządzenie reklamowe trwale związane z gruntem. Zauważyła, iż dla przyjęcia takiego poglądu organ powinien wykazać, że urządzenie to jest w sposób techniczny powiązane z gruntem, a organ tego nie uczynił. Tym samym, według skarżącej, nie mógł uznać, iż w sprawie występuje budowla, o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, a w konsekwencji winien przyjąć, iż do urządzenia reklamowego występującego w sprawie zastosowanie znajduje art. 29 ust. 2 pkt 6 tej ustawy.

Następnie, skarżąca przywołała szereg wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz sądów administracyjnych I instancji dotyczących formy zezwolenia na wykonanie robót budowlanych na instalację urządzenia reklamowego nie związanego trwale z gruntem. Stwierdziła w oparciu o przytoczone orzeczenia, iż nie można mówić o jednolitości orzecznictwa w tym zakresie. Zauważyła przy tym, iż ocena prawna dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże sąd administracyjny I instancji tylko w konkretnej sprawie, a nie we wszystkich innych sprawach. Strona postępowania ma prawo zaś oczekiwać, że sąd rozpatrzy jej sprawę zgodnie z oceną prawną dokonaną przez ten sąd, biorąc oczywiście pod uwagę również orzecznictwo innych składów sędziowskich, ale nie traktując tych orzeczeń i wyrażonych w nich poglądów jako bezwzględnie obowiązujących i dokona oceny sprawy zgodnie ze swoją wiedzą i sumieniem.

Dalej, skarżąca podniosła, iż w przedmiotowej sprawie organy orzekające w obu instancjach dokonały nieprawidłowej wykładni przepisu art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, rozszerzając znaczenie pojęcia "trwale związany" w sposób niedopuszczalny. Żaden przepis prawa nie stwierdza bowiem, że o fakcie trwałego związania obiektu z gruntem decyduje jego masa całkowita i rozmiary. W jej ocenie o tym, czy dany obiekt jest związany trwale z gruntem decyduje fakt istnienia związania (połączenia) z gruntem poprzez zastosowanie odpowiedniego technicznego rozwiązania powodującego trwałe związanie z gruntem i takim związaniem nie jest oddziaływanie siły grawitacji.

Skarżąca podkreśliła także, że urządzenia reklamowe nie stanowią obiektów szczególnie skomplikowanych technicznie, i nie jest dla niej zrozumiałe z jakiego powodu Wojewoda [...] uważa, że obiekty tego rodzaju powinny być poddane reżimowi uzyskania pozwolenia na budowę. Urządzenie reklamowe będące przedmiotem niniejszego postępowania, pomimo faktu, że masa jego podstawy jest duża, w istocie nie jest obiektem budowlanym skomplikowanych technicznie.

Na koniec skarżąca zwróciła uwagę na ostatnie orzeczenia sądów, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których wskazuje się, że istotą problemu prawnego, czy w konkretnej sprawie konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia, jest dokonanie sprawdzenia czy przedmiotowy obiekt budowlany jest "instalowany" w związku z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane, czy też powstaje w wyniku budowy rozumianej jako wykonywanie robót budowlanych w określonym miejscu. Organ orzekający jest tym samym obowiązany dokonać charakteru robót w oparciu o ustalenia faktyczne, a tego w ocenie skarżącej w niniejszej sprawie nie uczyniono, co więcej – dokonano ustaleń sprzecznych ze zgromadzonym materiałem budowlanym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie – stwierdzenie jego wydania z naruszeniem prawa, v. art. 145 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Wojewody [...] w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw Sąd uznał, iż decyzja ta jest prawidłowa, tj. nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Przede wszystkim zauważyć należy, że stosownie do treści art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w art. 29 tej ustawy. W treści art. 30 omawianej ustawy określono natomiast, w jakich przypadkach wykonywanie robót budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, ale konieczne jest zgłoszenie określonych w tym przepisie robót budowlanych.

Zauważyć również trzeba, iż w świetle przepisów ustawy - Prawo budowlane można wyróżnić dwa rodzaje urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy należy zaliczyć wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę, bowiem ich budowa nie została wymieniona w art. 29 ust. 1 powołanej ustawy jako niewymagająca pozwolenia na budowę. Do drugiej zaś grupy należy zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których jest wymagane, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, jedynie dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi.

Przedmiotowa sprawa dotyczy wykonania urządzenia reklamowego na gruncie. Kluczowe znaczenie miało zatem ustalenie, czy ww. roboty budowlane polegają na "instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych" w myśl art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlanego, czy też są robotami polegającymi na budowie "budowli" objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

W tym miejscu podkreślić trzeba, że ustawa nie wskazuje jakie przesłanki przesądzają o uznaniu obiektu budowlanego za trwale związany z gruntem, gdyż nie zawiera definicji tego terminu. Posiłkując się definicją zawartą w słowniku języka polskiego (Słownik języka polskiego PWN, Warszawa 1988, str. 794) przez instalowanie należy rozumieć zakładanie, montowanie jakiegoś urządzenia technicznego (w nowym miejscu). Natomiast pojęcie "montażu" oznacza składanie, zespolenie części lub zespołów w dalsze zespoły lub gotowy wyrób (ww. Słownik, tom II, str. 209). Zatem, tak pojęcie instalowania, jak i montażu odnosi się do pewnego sposobu, rodzaju działania, w wyniku którego powstaje nowy twór.

Przenosząc te uwagi na grunt ustawy - Prawo budowlane należy stwierdzić, że w wyniku czynności dotyczących instalowania powstaje nowe urządzenie reklamowe, a zakres prac, jakie winny być wykonane przy jego realizacji zawsze będzie wynikał z konkretnej, zindywidualizowanej sytuacji, na którą wpływa wielkość tegoż urządzenia, jak i miejsce jego posadowienia. Inny bowiem charakter będą miały prace przy wykonywaniu urządzenia wolnostojącego o wadze kilku kilogramów i wysokości jednego metra, a zupełnie inny urządzenia o wadze kilku ton i wysokości kilkunastu metrów. Pomimo, że ustawodawca nie wprowadza wprost takiego rozróżnienia urządzeń reklamowych, nie oznacza to, że nie wynika ono z innych przepisów, np. z art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.

W związku z powyższym uzasadnione jest stwierdzenie, iż to wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa są decydujące dla przyjęcia, czy może być on zakwalifikowany jako obiekt wolnostojący trwale związany z gruntem, czy też jako obiekt wolnostojący nietrwale związanym z gruntem.

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W orzecznictwie tym podkreśla się, że o tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem nie przesądza sposób, w jaki posadowiono go w gruncie, czy na gruncie, jak również technika w jakiej tego dokonano. O trwałym bądź nietrwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem nie decyduje też technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu w inne miejsce. Podstawowe znaczenie ma natomiast ustalenie, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo. O tym, czy dane urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem w istocie decydują więc jego parametry techniczne (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1331/09, z dnia 15 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 811/08, z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 324/08, z dnia 23 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 923/05, LEX nr 266325 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 576/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 26/07).

Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie podzielił stanowisko organu odwoławczego, który uznał, iż urządzenie reklamowe przedstawione w załączonym do zgłoszenia projekcie budowlanym jest konstrukcją trwale związaną z gruntem, gdyż świadczy o tym jej wielkość, tj. plansza reklamowa o wym. ekranu 6 m x 3 m, słup o wysokości 3 m oraz prefabrykowany fundament o wym. 3,40 m x 2 m. Wymiary tego urządzenia w sposób niewątpliwy wskazują, iż jest to wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe wymienione w art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę.

Jednocześnie Sąd wyjaśnia, iż -z przyczyn podanych powyżej- nie podzielił wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej w skardze. Sąd m.in. nie zgodził się z tym, iż o tym, czy dany obiekt jest trwale związany z gruntem czy też nie, nie decyduje jego wielkość, gabaryty, stabilność i trwałość posadowienia, ale jedynie sposób związania (połączenia) z gruntem. W tym zakresie obowiązuje jednolity pogląd w orzecznictwie, również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 22 stycznia 2010 r. (sygn. akt II OSK 134/09) na tle sprawy o analogicznym stanie faktyczny, NSA wskazał wyraźnie, że o tym, czy dane urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie decyduje technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce.

Nadto, dostrzegają główny zarzut strony skarżącej -która w istocie podnosi, że sporne urządzenie reklamowe nie jest budowlą, a jego posadowienie na gruncie nie było wykonaniem robót budowlanych (bo nie nastąpiło techniczne powiązanie z gruntem)- Sąd jeszcze raz w tym miejscu zauważa, iż nazwanie określonych czynności robotami budowlanymi nie oznacza, iż muszą być wykonywane tylko i wyłącznie przy wykorzystaniu materiałów budowlanych, albowiem mogą one polegać także na składaniu, zespalaniu części zespołów w dalsze zespoły lub gotowy wyrób, zakładaniu instalacji, czy łączeniu oddzielnych części w jedną całość. Posadowienie wolnostojącej reklamy na gruncie, zważywszy na jej ciężar i wymiary, dokonywane jest z wykorzystaniem urządzeń budowlanych i stanowi roboty budowlane. O tym więc, czy dane urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem decydują -jak już powyżej zostało to wyjaśnione- jego parametry techniczne. W ocenie Sądu dane zawarte w projekcie budowlanym urządzenia reklamowego objętego przedmiotowym zgłoszeniem wskazują, że inwestor zamierzał wykonać samodzielną konstrukcję przestrzenną, stanowiącą techniczno-użytkową całość, odpowiadającą cechom budowli, o której mowa w art. 3 pkt 1 ppkt b ustawy - Prawo budowlane, na której wzniesienie wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę.

W świetle przedstawionej argumentacji, Sąd przyjął, iż pozostałe zarzuty podniesione w skardze pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł w wyroku w trybie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.