Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia WSA del. Piotr Broda /spr./ po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1599/16 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] października 2016 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1599/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budynku usługowo-mieszkalnego wybudowanego na działkach ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości B.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez S. P., Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] października 2016 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając to rozstrzygnięcie MWINB wskazał, że postępowanie przed organem I instancji zostało wszczęte w związku z wnioskiem S. P. dotyczącym wybudowania niezgodnie z ustaleniami pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego, wybudowanego na w/w działkach ewidencyjnych. Budowa tego budynku została poprzedzona uzyskaniem przez inwestora K. D. decyzji Starosty T. z dnia [...] lipca 2008 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego i na budowę budynku usługowo mieszkalnego wraz infrastrukturą techniczną. Decyzja ta jest ostateczna. Ponadto w aktach administracyjnych znajduje się decyzja PINB z dnia [...] sierpnia 2010 r., udzielająca pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu, pod warunkiem wykonania do 31 października 2010 r. wskazanych w tej decyzji robót budowlanych. Również ta decyzja jest ostateczna. Zgodnie z zapisami protokołu kontroli z dnia 25 sierpnia 2010 r. PINB dokonał ponownego sprawdzenia obiektu z zatwierdzonym projektem budowlanym, nie ujawniając uchybień w tym zakresie. W ocenie organu, skoro w obrocie prawnym pozostaje decyzja PINB udzielająca pozwolenia na użytkowanie, która jest decyzją ostateczną i jako taka korzysta z zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 k.p.a., tylko z tego faktu wynika, że wnioski S. P. zmierzające do prowadzenia postępowania w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu nie mogą odnieść zamierzonego skutku prawnego.

Rozpoznając skargę na w/w decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że z przepisów art. 59 ust. 1 – 3 oraz art. 59 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. - dalej Pr. bud.) wynika, iż wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu oznacza, że został on wykonany zgodnie z projektem budowlanym, zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ nadzoru budowlanego przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie dokonał kontroli obiektu pod kątem zgodności wykonanych robót z projektem i pozwoleniem na budowę. Wydanie zatem pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, wskazuje na brak podstaw do prowadzenia w przedmiotowej sprawie postępowania naprawczego w zakresie odstępstw od projektu budowlanego. Jeżeli organ nadzoru budowlanego w trakcie postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stwierdzi konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 51 Pr. bud., to powinien z urzędu wszcząć takie postępowanie w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego skierowanym na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i uzyskanie przez tę decyzję przymiotu ostateczności, chronionego zasadą trwałości określoną w art. 16 k.p.a., stanowi dla inwestora ustawową gwarancję, iż może on prawnie korzystać ze zrealizowanego w sposób legalny obiektu budowlanego i to w pełnym znaczeniu tego "korzystania", jako korzystanie z rzeczy (obiektu stanowiącego nieruchomość lub jej część), tak w znaczeniu publiczno-prawnym jak i prywatno-prawnym. Istnienie w obrocie prawnym decyzji o zezwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego, którego to pozwolenie dotyczy. Nie można prowadzić postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektu, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny. Jest to sprzeczne z regułami porządku prawnego, zasadami legalności i praworządności - art. 6 i 7 k.p.a. i podważa zaufanie do organów państwa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. P., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to poprzez niezastosowanie:

a) art. 80, 81, 83, 84 Prawa budowlanego w zw. z art. 51, 52 Prawa budowlanego i nie doprowadzenie do zgodnego z prawem funkcjonowania obiektu budowlanego inwestora poprzez postępowanie naprawcze,

a także z ostrożności procesowej, gdy przyjąć, że postępowanie naprawcze jest niemożliwym z racji prawomocnie wydanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, to także poprzez niezastosowanie:

b) art. 80, 81, 83, 84 Prawa budowlanego w zw. z art. 28, 48, 49 w zw. z art. 61, 66, 71, 71 a Prawa budowlanego i nie doprowadzenie do usunięcia nieprawidłowości obiektu budowlanego Inwestora lub naliczenia opłaty legalizacyjnej za naruszenia prawa (dokonanego już po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie), wobec braku odrębnego uzyskania pozwolenia na podwyższenie budynku, praktycznie o dodatkowe piętro budynku i zmiany sposobu jego użytkowania - samowola budowlana,

albowiem w obydwu przypadkach, już z samego materiału zgromadzonego w sprawie wynikało, że mamy do czynienia z samoczynną zmianą parametrów obiektu budowlanego w tym kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości i liczby kondygnacji, poprzez bezpośrednie podwyższenie budynku z dozwolonych 14,00 metrów (określonych w warunkach zabudowy) do niedozwolonych 15,77 metra,

2. na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 1 § 1 i art. 2 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77, 80 i 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, polegające na nie uzasadnieniu i oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji także nie uchyleniu decyzji organu II instancji, utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, wobec niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym braku zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, co uzasadniało podjęcia innych środków przewidzianych w przepisach prawa administracyjnego i budowlanego, które organ winien był podjąć z urzędu w słusznym interesie społecznym i załatwić sprawę:

a) wznawiając lub stwierdzając nieważność postępowania w zakresie pozwolenia na budowę i użytkowanie, wobec wyjścia na jaw nowych dowodów i okoliczności faktycznych, czy też rażącego naruszenia prawa, po myśli art. 145, 154 K.p.a.,

b) prowadząc czynności, a to w zakresie naprawczym, a to w zakresie następczej po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie samowoli budowlanej, doprowadzając do usunięcia nieprawidłowości obiektu budowlanego, lub naliczając opłatę legalizacyjną za naruszenia prawa przez inwestora,

albowiem w obydwu przypadkach już z samego materiału zgromadzonego sprawie wynikało, że mamy do czynienia z samoczynną zmianą: parametrów obiektu budowlanego, w tym kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości i liczby kondygnacji, poprzez bezpośrednie podwyższenie budynku z dozwolonych 14,00 metrów (określonych w warunkach zabudowy) do niedozwolonych 15,77 metra

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty sprawy oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie zrzekając się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec nie stwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzut naruszenia art. 1 § 1, art. 2 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75, 77, 80 oraz 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 81 ust. 4 Pr. bud. nie okazał się zasadny. W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego skarżący upatruje ich zasadności w błędnym ustaleniu przez organ nadzoru budowlanego stanu faktycznego sprawy, tj. wybudowania przedmiotowego budynku zgodnie z warunkami określonymi udzielonym pozwoleniem na budowę, podczas gdy zdaniem skarżącego czynności kontrolne przeprowadzone w toku postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego na nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją prowadzą do wniosku, że wysokość wybudowanego obiektu nie odpowiada parametrom określonym w decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę budynku gospodarczego i budowę budynku usługowo - mieszkalnego z dnia [...] lipca 2008 r. Należy wskazać, że zarzut ten skarżący podnosił wcześniej na etapie postępowania odwoławczego, zaś w odniesieniu do niego Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie zasadnie wskazał w zaskarżonej decyzji, że organ odwoławczy nie może zająć merytorycznego stanowiska odnośnie ustaleń dokonanych przez PINB podczas kontroli prowadzonych w ramach postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, bowiem dotyczą one kwestii rozstrzygniętej uprzednio ostateczną decyzją administracyjną. Nie ulega wątpliwości, że w obrocie prawnym znajduje się decyzja PINB udzielająca pozwolenia na użytkowanie z dnia [...] sierpnia 2010 r., która jest decyzją ostateczną i objęta jest tym samym zasadą trwałości decyzji ostatecznych wynikającą z art. 16 K.p.a. Formalna strona zasady trwałości decyzji ostatecznych wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym (domniemanie mocy obowiązującej decyzji). Dopiero wydanie nowej decyzji jest więc jedynym sposobem całkowitego lub częściowego pozbawienia mocy decyzji ostatecznej jej mocy obowiązującej. W decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. PINB w Z. wyraźnie stwierdził, że na podstawie protokołu kontroli obiektu budowlanego przeprowadzonej w dniu 29 lipca 2010 r. i sprawdzeniu przedłożonych dokumentów, budynek kat. XIV - usługowo - mieszkalny spełnia warunki określone w art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 2 Pr. bud. i nadaje się do użytkowania pod warunkiem wykonania w terminie do dnia 31 października 2010 r. robót w postaci wykonania balustrady z wypełnieniem w oknach od strony północnej w pionie klatki schodowej. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest konsekwencją stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem budowlanym. Wynika to wprost z regulacji art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59 a ust. 2 pkt 2 Pr. bud, zgodnie z którą wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie poprzedza obowiązkowa kontrola, która ma celu m.in. sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno - budowlanym. Potwierdza to również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazuje się, że mimo różnicy w sformułowaniu przepisów art. 59 a ust. 2 i 36 a ust. 5 Pr. bud. nie ulega wątpliwości, że właściwy organ administracji przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego sprawdza, czy obiekt ten został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, w szczególności, czy nie wykonano go z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wskazuje na to zawarte w przepisach dotyczących udzielenia pozwolenia na użytkowanie odesłanie do art. 51 Pr. bud. w razie stwierdzenia, że obiekt budowlany nie został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2015r., sygn. akt II OSK 201/15 www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skutkiem obowiązywania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest zatem rozstrzygnięcie kwestii zgodności przeprowadzonych robót budowlanych z warunkami określonymi w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W/w wnioskami płynącymi z faktu obowiązywania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie związane były organy administracji publicznej orzekające w przedmiotowym postępowaniu, co oznacza, że wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, badanie stanu faktycznego przez te organy nie obejmowało kwestii zgodności wykonanych robót budowlanych z zatwierdzonym projektem budowlanym, a jedynie ustalenie, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie pozostaje w obrocie prawnym. W tym zakresie prowadzone postępowanie wyjaśniające odpowiadało wszelkim standardom określonym w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego. Kwestia skutków obowiązywania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie została szczegółowo wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w związku z czym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie okazał się zasadny. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji odpowiada kryteriom określonym w obowiązujących przepisach.

Zarzut naruszenia art. 80, 81, 83, 84 w zw. z art. 51 oraz 52 Pr. bud. nie ma również usprawiedliwionych podstaw. Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że na obecnym etapie postępowania brak było możliwości prowadzenia postępowania naprawczego wobec wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w której organ nadzoru budowlanego nie stwierdził podstaw do przeprowadzenia takiego postępowania, orzekając o legalności zrealizowanego obiektu budowlanego. Uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu pozbawia organ nadzoru budowlanego możliwości prowadzenia postępowania naprawczego. Wynika to z istoty tego postępowania, które prowadzone jest w odniesieniu do obiektu zrealizowanego niezgodnie z prawem, czyli sprzecznie z treścią zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego lub przepisami techniczno - budowlanymi. Dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, istnieje w sprawie czasowa przeszkoda wszczęcia lub prowadzenia postępowania naprawczego. Zasadnie zatem wskazał Sąd I instancji, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do obiektu, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny, bowiem stanowiłoby to naruszenie art. 6 K.p.a. Prowadzenie postępowania w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, jest w takiej sytuacji dopuszczalne dopiero po uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Obowiązek prowadzenia postępowania naprawczego na obecnym etapie postępowania nie wynika również z zadań i kompetencji organów nadzoru budowlanego powołanych w przedmiotowym zarzucie. Ponadto, formułując w podstawie skargi kasacyjnej zarzut braku prowadzenia postępowania nadzwyczajnego przez organy administracji publicznej, skarżący nie wyjaśnił w żaden sposób na czym miałoby polegać w niniejszej sprawie spełnienie przesłanek warunkujących wszczęcie i prowadzenie takiego postępowania w sprawie.

Powyższe ustalenia, wobec funkcjonowania w obrocie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, przesądzającej o legalności wykonanych robót budowlanych, dotyczą również braku możliwości wszczęcia i prowadzenia na obecnym etapie sprawy postępowania określonego przepisami art. 48 i 49 Pr. bud., zwłaszcza, że dyspozycja tego przepisu obejmuje sytuacje nieobjęte zakresem regulacji art. 50- 51 Pr. bud., zaś inwestor legitymował się w toku postępowania administracyjnego decyzją o pozwoleniu na rozbiórkę budynku gospodarczego i budowę budynku usługowo - mieszkalnego. Zarzut naruszenia powyższych przepisów nie zasługiwał zatem na uwzględnienie. Z kolei zarzut naruszenia art. 28, 61, 66, 71, 71 a Pr. bud. nie mógł odnieść zamierzonego skutku nie tylko ze względu na jego nieprecyzyjne sformułowanie, bowiem skarżący kasacyjnie pominął w zarzucie kasacyjnym jednostki redakcyjne poszczególnych przepisów, jakim są odpowiednio ustępy i punkty, ale przede wszystkim z uwagi na fakt, że przepisy te nie były stosowane w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.