II OSK 50/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-11-29	
Data wpływu	2017-01-09	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jacek Chlebny /przewodniczący/
Piotr Broda /sprawozdawca/
Zofia Flasińska	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 1281/14	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 647; art. 59, art. 60, art. 61, art. 64; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. WSA Piotr Broda /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 września 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1281/14 w sprawie ze skargi J. G. i T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [..] czerwca 2014 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. N. solidarnie na rzecz J. G. i T. G. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1281/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi J.i T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] z dnia [..] czerwca 2016r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Burmistrz Miasta [;;] decyzją z dnia [.] maja 2014 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (biura, gastronomia oraz handel - o łącznej powierzchni nie przekraczającej 2000 m2) wraz z niezbędną infrastrukturą, zjazdem z drogi wewnętrznej oraz budowie trwałego zabezpieczenia skarpy potoku - "[..]". Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 59, art. 60, art. 61 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej "u.p.z.p." W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przyjmując określoną w wyniku analizy linię zabudowy budynków przylegających do tej samej drogi projektowany obiekt spełnia warunki określone w przepisach. Obszar analizy obejmuje teren charakteryzujący się zabudową rozproszoną, nie tworzącą geometrycznych układów np. "zabudowy ulicowej", toteż planowany budynek nawiązuje do obecnego zainwestowania. Zdaniem organu z analizy funkcji wynika również, że taka zabudowa nie będzie kolidować z funkcją sąsiednich obiektów. Organ wskazał również, że spełnione są wymogi zabudowy na sąsiedniej działce, dostępu do drogi publicznej oraz wystarczalności istniejącego uzbrojenia terenu. Teren inwestycji nie wymaga także uzyskania zgody na zmianę jego przeznaczenia.

J. G. i T. G.wnieśli od powyższej decyzji odwołanie, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p.. Podnieśli, że nie było podstaw do wydania decyzji, ponieważ inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej, a projektowany budynek będzie znacznie większy od zabudowy sąsiedniej. Wskazali także, że przeprowadzenie inwestycji uniemożliwi zabudowę znajdujących się w pobliżu działek niezabudowanych.

W dniu 30 maja 2014 r. pełnomocnik inwestora w odpowiedzi na odwołanie złożył pismo podnosząc, że decyzja nie posiada wad. Inwestycja spełnia też warunek kontynuacji funkcji, posiada dostęp do drogi publicznej zgodnie z uzgodnieniem z zarządcą drogi. Zwrócił uwagę na charakterystyczne cechy zabudowy sąsiedniej, odznaczającej się dużą rozpiętością parametrów i wskaźników. Nowa zabudowa - w ocenie pełnomocnika - nie zakłóci ładu przestrzennego w otoczeniu. Odnosząc się do treści odwołania pełnomocnik wywiódł, że skarżący nie wykazali żadnego swojego interesu i nie wskazali, w jaki sposób nowy obiekt miałby uniemożliwić zabudowę działek sąsiednich.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] decyzją z dnia [.]. czerwca 2014 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., oraz w związku z § 3 - § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie", utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że prawidłowo wyznaczony został w sprawie obszar analizowany, jak również wskaźniki planowanej zabudowy. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że teren inwestycji posiada właściwy dostęp do drogi publicznej, bowiem inwestor posiada umowę z [..] S.A z dnia 19 sierpnia 2013 r. (k. 163) na wykorzystanie drogi wewnętrznej dla dojazdu do projektowanego obiektu. Zdaniem organu odwoławczego przeprowadzona analiza wykazała, że w jej obszarze znajdują się trzy odrębne "całości urbanistyczne", nieporównywalne ze sobą zarówno pod względem funkcji, jak i cech, parametrów (gabarytów) i wskaźników zabudowy. Z tego względu za słuszną organ odwoławczy uznał przyjętą przez organ I instancji metodę wyznaczania cech, parametrów i wskaźników nowej zabudowy w odniesieniu do zespołu "centralnego", który posiada funkcję usługową stanowiącą o spełnieniu warunku kontynuacji funkcji, posiada bowiem podobne z planowanym budynkiem cechy zabudowy (zabudowa parterowa z dachami płaskimi, podobne parametry wysokości zabudowy i elewacji frontowej itp.). Ustalone warunki dla nowej zabudowy, nie naruszają wizualnie ładu przestrzennego w tej części miasta, harmonizując planowaną inwestycję z już istniejącym zespołem stacji paliw i innych obiektów usługowych. Nowy budynek nie będzie więc większy od zabudowy sąsiedniej w zespole "centralnym".

T. G. i J. G. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieodniesienie się w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji do pisemnych uwag i zastrzeżeń wniesionych przez uczestników postępowania. Zarzucili również, że organ nie ponowił procedury uzgodnieniowej pomimo istotnych zmian wniosku oraz projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W piśmie procesowym stanowiącym uzupełnienie skargi skarżący podnieśli, że organ powołał się na rozporządzenie, które zostało uchylone z pominięciem aktualnie obowiązujących przepisów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.]. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznając zasadność wniesionej skargi stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy jest wadliwa, ponieważ analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została wadliwie przeprowadzona, a organy orzekające w przedmiotowej sprawie recypowały do swoich decyzji wady, jakimi była obciążona. Sąd zwrócił uwagę, że analiza w sprawie została sporządzona z naruszeniem § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, czego powodem jest bardzo nieregularny kształt działki, co mogło nastręczać trudności w prawidłowym wyznaczeniu frontu działki, obszaru analizowanego oraz wskazaniu działek sąsiednich i prawidłowym określeniu linii zabudowy. W ocenie Sądu przyjęcie, że front działki ma 36 m nie zawierało wyjaśnień i nastąpiło bez odpowiedniego uzasadnienia motywów takiego stwierdzenia. W konsekwencji błędnie wyznaczono obszar analizowany, co mogło wpłynąć w istotny sposób na wyniki przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Wady dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego dyskwalifikują a limine całość merytorycznych ustaleń w zakresie analizy rodzaju funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, jaka występuje na takim obszarze. Ponadto organy organy nie dość precyzyjnie wykazały spełnienie przesłanki zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - zasady kontynuacji funkcji. Przez wskazanie stosownej działki należy rozumieć jednoznaczne opisanie działki, będącej podstawą stwierdzenia kontynuacji funkcji tak, by niewątpliwa była jej identyfikacja (np. podanie nr ewidencyjnego). Organ I instancji ograniczył się w tym zakresie do wskazania, że istnieją w sąsiedztwie budynki usługowe (na bliżej nieokreślonych działkach), zlokalizowane cyklicznie wzdłuż szosy zakopiańskiej. Również organ odwoławczy nie doprecyzował, która konkretnie (co najmniej jedna) działka stanowi "działkę sąsiednią" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.. Nie było wystarczające w tym zakresie odwołanie się przez organ do niewskazanej jednoznacznie i precyzyjnie działki występującej w sąsiedztwie terenu inwestycji. Sąd wskazał także, że specyficzny i nietypowy przebieg linii zabudowy nie został przez organy umotywowany. Jako odejście od zasady, zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia, przyjęcie takiego rozwiązania winno być wyczerpująco uzasadnione. Tymczasem z przyczyn nieuwidocznionych w postępowaniu, linia zabudowy jest poprowadzona równolegle do granicy pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [..] i [..], przy czym obie działki miały wejść w skład nieruchomości zabudowywanej przedmiotową inwestycją. Z kolei parametr szerokości elewacji frontowej postał przez organ określony w sposób niezgodny z brzmieniem przepisu § 6 ust. 2 powołanego rozporządzenia, skoro został opisany w postaci maksymalnej (do 44 m.). Skoro parametr ten określony został z odstępstwem od średniej występującej na obszarze analizowanym - ok. 13 m, to tym bardziej powinien być odpowiednio uzasadniony. W ocenie Sądu niedopuszczalne było również określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego, bądź minimalnego. Ponadto organ odwoławczy zaaprobował wielkości wskaźników, cech i parametrów ustalonych przez organ I instancji na podstawie analizy odnoszącej się do wszystkich 41 budynków występujących we wszystkich trzech "jednostkach urbanistycznych", bez względu na funkcję tych budynków.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. N. zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego, tj.:

a) art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w z w. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w decyzji o warunkach zabudowy organy administracji I i II instancji nieprawidłowo określiły szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a w konsekwencji obszar poddany analizie, co Sąd wywiódł z braku odpowiedniego uzasadnienia motywów określenia takiego parametru;

b) art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że organy administracji nie wykazały spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji, ponieważ nie wskazały jednoznacznie działki będącej podstawą stwierdzenia kontynuacji funkcji;

c) art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w decyzji o warunkach zabudowy nieprawidłowo określono parametry techniczne;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uchylił decyzje organów administracji, mimo że zostały one wydane w wyniku wnikliwego rozpoznania zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym analizy architektoniczno-urbanistycznej, tj. dowodu wymagającego wiadomości specjalnych.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. G.i T. G.wnieśli o jej oddalenie, kwestionując zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Jednocześnie zauważyć należy, że zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie w całości lub części - por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 344/05 oraz sygn. akt I OSK 345/05. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, podjął trafne rozstrzygnięcie uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, lecz na poparcie swojego stanowiska przedstawił częściowo błędne motywy. Kwestionowany zatem wyrok mimo błędnego w części uzasadnienia odpowiada prawu.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, będącego podstawą ustaleń faktycznych dokonanych przez organy obu instancji. Niezasadny jest tym samym zarzut skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania, że Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania uchylając decyzje organów administracji, mimo że zostały one wydane w wyniku wnikliwego rozpoznania zebranego w sprawie materiału dowodowego. Sąd I instancji słusznie wskazał, że organy przeprowadziły postępowanie z naruszeniem jego podstawowych zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i nie dokonały oceny najważniejszego dowodu w sprawie jakim była analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz sporządzonego na jej podstawie załącznika do decyzji w postaci wyników tej analizy. Fakt, że dowód w postaci analizy funkcji oraz cech zabudowy jest przeprowadzony przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną i pod względem wartości merytorycznej nie podlega ocenie organu, nie zwalnia jednak organu z obowiązku kontroli sporządzonej analizy w zakresie jej zgodności z przepisami prawa. Organ powinien sprawdzić prawidłowość wyliczenia wskaźników planowanej zabudowy, ich należytego uzasadnienia, właściwe wyznaczenie obszaru analizowanego, a przede wszystkim czytelności wyników przeprowadzonej analizy, nie tylko dla organów prowadzących postępowanie ale również i stron tego postępowania. Materiały stanowiące załącznik do decyzji nie mogą być obarczone jakimikolwiek wadami, czy niejasnościami powodującymi wątpliwości, co do przyjętych w decyzji parametrów zabudowy. Tymczasem wyniki przeprowadzonej analizy nie sposób poddać należytej ocenie z uwagi na brak ich przejrzystości. W tabeli poszczególnym nieruchomościom nadano numery, po czym w części tekstowej autor analizy odnosi się do poszczególnych działek wskazując z kolei ich numery ewidencyjne, które są nieczytelne na załączniku graficznym. Rację ma zatem Sąd I instancji, że brak jest możliwości identyfikacji nieruchomości stanowiących podstawę dla przyjęcia zasady dobrego sąsiedztwa. Zasadnie również Sąd I instancji przyjął, że organ nie odniósł się do wyliczenia poszczególnych wskaźników nowej zabudowy w oparciu o wszystkie nieruchomości znajdujące się w obszarze analizowanym pomimo, że jak sam zauważył występują tam trzy odrębne układy urbanistyczne (zespoły zabudowy), stanowiące zupełnie odrębne jednostki urbanistyczne. W tej sytuacji nie sposób przyjąć, że organy administracji w niniejszej sprawie zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 art. 77 1 K.p.a.) podjęły wszelkie czynności mające na celu dokładne i wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a uzyskany w sprawie dowód oceniły na zasadach określonych w art. 80 K.p.a.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Tymczasem zarzut w tym zakresie wskazuje tylko przepisy materialne, bez powołania przepisów stosowanych w postępowaniu sądowym. Nadto zarzut jest sformułowany nieprecyzyjne, bowiem nie wskazuje poszczególnych jednostek redakcyjnych powołanych w nim przepisów. Powołany art. 61 ust.1 u.p.z.p. posiada pięć punktów z których każdy dotyczy innego warunku, który musi być spełniony, aby możliwe było wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Z kolei § 3 rozporządzenia zawiera dwa ustępy, z których pierwszy dotyczy sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy a drugi wyznaczania granic obszaru analizowanego. Podobnie powołane § 4-8 rozporządzenia posiadają w swoich jednostkach redakcyjnych poszczególne ustępy. Należy zatem wskazać, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody, zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego. Jednocześnie przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych ( por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09) .

Niezasadny jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w z w. z § 3 rozporządzenia. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, czego skarżący kasacyjnie nie kwestionuje, dla prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego, konieczne jest ustalenie szerokości frontu działki, która to szerokość ma bezpośredni wpływ na wielkość analizowanego obszaru. Granice analizowanego obszaru należy wyznaczyć w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniej jednak niż 50 metrów, a jeśli jest większy niż wskazane minimum - co jest prawnie również dopuszczalne - to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. Za front działki przyjmuje się przy tym część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). W niniejszej sprawie podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że granice obszaru analizowanego dla projektowanej inwestycji nie zostały wyznaczone zgodnie z powołanym § 3 ust. 2 rozporządzenia. Główny wjazd na działki inwestora ([..] i [..]) ma odbywać się od strony drogi wewnętrznej ([..] i [..]), zatem to granica pomiędzy tymi działkami stanowi front działki, a jej długość stanowi podstawę do wyznaczenia obszaru analizowanego. Z niewiadomych jednak przyczyn autor analizy przyjął jako front działki tylko część tej granicy, nie wyjaśniając tego w żaden sposób, a organy zaakceptowały taki stan rzeczy.

Wskazana w powołanym § 3 ust. 2 rozporządzenia regulacja jest kluczowa dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy, bowiem to właśnie w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną ustala się poszczególne warunki dla nowej zabudowy (linię zabudowy - § 4, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki - § 5, szerokość elewacji frontowej - § 6, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - § 7, geometrię dachu - § 8). Jeżeli zatem powołany § 3 ust. 1 rozporządzenia zobowiązuje organ do przeprowadzenia analizy to winna ona - stosownie do przepisu art. 77 § 1 k.p.a. - mieć odzwierciedlenie w zgromadzonym przez ten organ materiale dowodowym.

Niezasadny okazał się także zarzut dotyczący kontynuacji funkcji (art. 61 ust.1 u.p.z.p.). Prawidłowe są ustalenia Sądu I instancji, że nieczytelna analiza i jej wyniki, pozostawiają poza kontrolą sądu ustalenia organów w tym zakresie. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie oraz dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą oraz oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym ( por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012r. sygn. akt II OSK 1252/11, LEX nr 1291874). W realiach niniejszej sprawy wątpliwości, co do rzetelności dokonanej analizy budzi, zarówno treść załącznika tekstowego jak i graficznego do decyzji Burmistrza Miasta Z., jak również znajdująca się w aktach administracyjnych sama analiza urbanistyczna, która uniemożliwia taką ocenę, stąd słusznie Sąd I instancji przyjął, że nie jest możliwe na jej podstawie ustalenie, które zabudowane nieruchomości stanowiły podstawę dla ustalenia spełnienia zasady kontynuacji funkcji, co jednocześnie nie przesądza, że taka kontynuacja funkcji dla planowanej zabudowy nie będzie zachowana.

Niezasadny jest w części zarzut dotyczący naruszenia § 4-8 rozporządzenia. Zdaniem skarżącego wszystkie parametry nowej zabudowy zostały określone w sposób prawidłowy. Natomiast w ocenie Sądu I instancji błędnie wyznaczono linię zabudowy ( § 4) oraz szerokość elewacji frontowej ( § 6). Zatem niezrozumiałym jest zarzucanie w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów rozporządzenia dotyczących wskaźników wielkości powierzchni zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, czy geometrii dachu, których to prawidłowości wyznaczenia Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie kwestionował, a jedynie zwrócił uwagę, że błędnie wyznaczony obszar analizowany mógł mieć wpływ na prawidłowe wyznaczenie tych wskaźników. Podzielić przy tym należy stanowisko Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie linia zabudowy został wyznaczona niezgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, który określa sposób wyznaczenia linii zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich. Jak wynika z treści sporządzonej analizy linię tę wyznaczono jako przedłużenie linii zabudowy na działkach nr [..] i [..], w sytuacji gdy budynki na tych działkach usytuowane są w różnej odległości od krawędzi jezdni drogi krajowej (25m i 26m). Linia zabudowy poprowadzona jest nierównolegle i stanowi linię załamaną w dwóch punktach odchylonych w kierunku środka działki o różnej odległości od krawędzi jezdni. Przy czym możliwe było odstępstwo od zasady wynikającej z § 4 ust. 1 rozporządzenia, ale powinno to wynikać z treści analizy ( § 4 ust. 4) i być należycie uzasadnione, co jednak w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Nie jest możliwa również ocena prawidłowości wyznaczenia parametru szerokości elewacji frontowej, w sytuacji gdy analiza urbanistyczna wskazuje, że podstawą jego określenia był § 6 ust. 2 rozporządzenia, dopuszczający odstępstwo od wyznaczenia szerokości elewacji frontowej jako średniej elewacji frontowych istniejącej zabudowy. Autor analizy uzasadnił przyjęcie tego parametru wskazując jedynie, że szerokość elewacji frontowej obiektu usługowego położonego w najbliższym sąsiedztwie wynosi 44m, a inwestor we wniosku architekturą nawiązuje do tego obiektu. Nie wiadomo jednak, którego obiektu dotyczy podany wymiar, gdyż tabela zawarta w wynikach analizy nie wskazuje numerów geodezyjnych działek. Ponadto należy zauważyć, że jest to największa szerokość elewacji frontowej występująca w obszarze analizowanym i wymagane byłoby uzasadnienie dla przyjęcia takiego parametru. Z całą pewnością takiego uzasadnienia nie może stanowić fakt, że z takim wnioskiem wystąpił inwestor, czy też jednozdaniowe stwierdzenie o zbieżności architektonicznej z pominięciem wskazania konkretnych założeń planowanej zabudowy, które odpowiadają istniejącej zabudowie w obszarze analizowanym.

Nietrafny jest natomiast pogląd Sądu I instancji, że niedopuszczalne jest określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie stanął na stanowisku, że wskazanie jedynie wielkości maksymalnych, a nie wymiarów ścisłych, czy też w postaci tzw. "widełek" operujących zarówno wartością maksymalną jak i minimalną jest dopuszczalne a zarazem wystarczające w celu ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zagrożeniem tych interesów może być bowiem projektowanie w sąsiedztwie zabudowy zbyt wysokiej, zbyt szerokiej itp., nie zaś zabudowy zbyt niskiej lub zbyt wąskiej, zatem zagrożenie wybudowania budynku znacznie mniejszego, który naruszałby istniejący ład przestrzenny, jest ściśle teoretyczne. Zwrócić należy również uwagę, że skonkretyzowanie parametrów dotyczących planowanej inwestycji nastąpi na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego tj. w decyzji zezwalającej na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany, oczywiście z uwzględnieniem określonych w decyzji o warunkach zabudowy maksymalnych wielkości. Pogląd taki został już wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego między innymi w wyroku z dnia 28 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1134/11, wyroku NSA z dnia 21 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 3038/13, wyroku NSA z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2827/13, wyroku NSA z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 691/14 oraz wyroku NSA z dnia 15 września 2015r. sygn. akt II OSK 1508/15. Z prezentowanego w powołanych orzeczeniach stanowiska, które skład orzekający w pełni podziela wynika, że określenie maksymalnej szerokości elewacji frontowej, nie może stanowić samoistnej podstawy do uznania wadliwości decyzji. Kwestia zachowania ładu przestrzennego została bowiem zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. przekazana specjalistom z zakresu urbanistyki albo architektury, którzy są powołani do sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, kierując się przepisami rozporządzenia jako wytycznymi kierunkowymi, a nie jako sformalizowanymi barierami prawnymi wykraczającymi poza ograniczenia ustawowe.

W związku z powyższym uznać należy, że Sąd I instancji prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta Z. przyjmując, że wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie z uwagi, iż podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie dały podstawy do podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku, mimo częściowych wad uzasadnienia nie mających jednak wpływu na prawidłowość wydanego orzeczenia, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Konieczne jest przy tym podkreślenie, że w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 184 p.p.s.a., ale wyrażenia w uzasadnieniu innej oceny prawnej niż to uczynił Sąd I instancji, wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tych względów ponownie rozpoznając sprawę, organ winien uwzględnić stanowisko zaprezentowane w niniejszym wyroku ( por. wyrok NSA z dnia 13 października 2016r. sygn. akt II OSK 2355/15).