Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.), Protokolant Specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zryczałtowanych diet za udział w pracach Rady oraz zwrotu kosztów podróży służbowej postanawia: umorzyć postępowanie.

W piśmie z dnia [...] r. Wojewoda Śląski złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę, w której wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały Nr 22/IV/2011 Rady Gminy Kłomnice z dnia 7 lutego 2011 r. w sprawie określenia wysokości zryczałtowanych diet za udział w pracach Rady oraz zwrotu kosztów podróży służbowej w całości, jako sprzecznej z art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., zwanej dalej również "ustawą") oraz art. 2, art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz.483 ze zm.).

W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z powołaną w podstawie prawnej uchwały, normą prawną art. 25 ust. 4 ustawy, na zasadach ustalonych przez radę gminy, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Podniósł, że zgodnie z tym przepisem, rada gminy może ustanowić jedynie zasady, na jakich radnemu będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej, czyli powołany przepis, daje radzie gminy możliwość ustanowienia zasad rekompensaty wydatków radnym, w postaci diety i zwrotu kosztów podróży służbowej. Dodał, że w użytym w art. 25 ust. 4 ustawy, sformułowaniu "zasady" mieści się tryb rozliczeń diet i kosztów podróży. Rada gminy, korzystając zatem z normy kompetencyjnej zawartej w przepisie art. 25 ust. 4 ustawy, powinna dokonać określenia zasad, na jakich przysługują przewodniczącemu rady i radnym, diety i zwrot kosztów podróży, a więc określenia tych czynności radnych, za które dieta przysługuje. Organ nadzoru podniósł, że Rada Gminy Kłomnice, wskazując wśród zasad otrzymywania i wysokości zryczałtowanej diety dla radnych Gminy Kłomnice regułę określoną w § 3 uchwały, zgodnie z którą w przypadku łączenia przez radnego kilku funkcji, przysługuje tylko jedna dieta - wyższa, działała z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, wynika bowiem zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Jedną z pochodnych tej zasady jest również nakaz tworzenia przepisów jasnych i zrozumiałych dla adresata. W ocenie organu nadzoru przyjęta przez Radę regulacja jest nieostra i niejednoznaczna, co powoduje problemy interpretacyjne. Z przepisu tego bowiem nie wynika, czy chodzi o funkcje wymienione w § 2 ust. 2 uchwały, czy też regulacja ta dotyczy radnych, którzy pełnią równocześnie np. funkcję przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej (sołtysa). Z treści art. 25 ust. 4 ustawy wynika jednoznacznie, że radnemu przysługują diety z tytułu wykonywania mandatu radnego. Jest to uprawnienie niezależne od wynikającego z art. 37b ust. 1 ustawy.

Organ wskazał, że zasada określona w § 4 ust. 1 pkt c uchwały, zgodnie z którą za okres choroby radnego, udokumentowany zaświadczeniem lekarskim, nie dokonuje się potrąceń, a otrzymuje on dietę jak w § 2 - narusza art. 25 ust. 4 ustawy. Podniósł, że w sytuacji, gdy ustalenie świadczenia następuje w formie ryczałtu, brak przewidzianych potrąceń diety za okres choroby radnego udokumentowany zaświadczeniem lekarskim sprawia, że nie mamy już do czynienia ze świadczeniem wyrównawczym (kompensacyjnym). Ustalona w stałej kwocie dieta w formie ryczałtu miesięcznego przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji. W ocenie organu nadzoru, Rada Gminy nie ma kompetencji do nakładania na radnego obowiązku przedłożenia zaświadczenia lekarskiego za okres choroby. Wskazał, że wyżej wskazane przekroczenie kompetencji przez organ stanowiący gminy stanowi istotne naruszenie art. 25 ust. 4 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji RP. Ponadto organ nadzoru podniósł, że nałożenie ww. obowiązku na radnego narusza wyrażoną w art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa. Nałożenie na radnego obowiązku przedłożenia zaświadczenia od lekarza za okres choroby nie koresponduje z obowiązkiem lekarza realizującego świadczenia z Narodowego Funduszu Zdrowia (NFZ) do wydania takiego zaświadczenia. Obowiązki lekarzy ubezpieczenia zdrowotnego (realizujących świadczenia opieki zdrowotnej z NFZ) w zakresie wydawania orzeczeń i zaświadczeń lekarskich wynikają z uprawnień pacjentów (świadczeniobiorców). Pacjentom korzystającym ze świadczeń opieki zdrowotnej objętych finansowaniem ze środków publicznych nie przysługują wszelkie zaświadczenia na ich żądanie, lecz tylko wymienione w powszechnie obowiązujących przepisach. W przepisie art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1510 ze zm.) wskazano, że świadczeniobiorcy na podstawie ustawy nie przysługują: orzeczenia o zdolności do prowadzenia pojazdów mechanicznych oraz inne orzeczenia i zaświadczenia lekarskie wydawane na życzenie świadczeniobiorcy, jeżeli nie są one związane z dalszym leczeniem, rehabilitacją, niezdolnością do pracy, kontynuowaniem nauki, uczestnictwem dzieci, uczniów, słuchaczy zakładów kształcenia nauczycieli i studentów w zajęciach sportowych i w zorganizowanym wypoczynku, a także jeżeli nie są wydawane dla celów pomocy społecznej, wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej, orzecznictwa o niepełnosprawności, uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego lub ustalenia przyczyn i rodzaju uszkodzeń ciała związanych z użyciem przemocy w rodzinie. Organ nadzoru podkreślił, że lekarz ubezpieczenia zdrowotnego może (wręcz powinien) odmówić wystawienia zaświadczenia, gdyż nie wolno mu w czasie przeznaczonym na udzielanie świadczeń finansowanych ze środków publicznych wystawiać zaświadczeń, które temu finansowaniu nie podlegają. Przedmiotowe zaświadczenie można natomiast uzyskać u lekarza przyjmującego "prywatnie" czyli w czasie, gdy udziela świadczeń, które nie są finansowane ze środków publicznych. Wiąże się to jednak z poniesieniem wydatku finansowego przez radnego, który na podstawie przepisów uchwały zobowiązany jest do usprawiedliwienia zaświadczeniem lekarskim nieobecności za okres choroby. Organ podniósł, że określenie przez Radę zasad, na jakich radnemu będzie przysługiwała dieta w taki sposób, że wiążą się one z poniesieniem przez radnego dodatkowych wydatków finansowych, jest naruszeniem wyrażonej w art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa.

Następnie organ wskazał, że Rada w przedmiotowej uchwale nie wypełniła delegacji ustawowej, gdyż nie określiła zasad zwrotu kosztów podróży służbowej. Rada w § 7 uchwały postanowiła, że zwrot kosztów podróży służbowych przysługuje radnemu - delegowanemu przez Radę Gminy na ogólnie przyjętych zasadach. Podniósł, że sformułowanie to jest nie tylko nieprecyzyjne, co narusza zasady przyzwoitej legislacji, ale też nie określa zasad zwrotu kosztów podróży służbowej, o których mowa w art. 25 ust. 4 ustawy. Koszty podróży służbowej to koszty związane z wyjazdem podjętym w celu realizacji zadań wynikających z pełnionej funkcji. Nie ulega wątpliwości, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2001 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (Dz. U. Nr 66, poz. 800 z późn. zm.) reguluje sposób ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnym gmin. Oznacza to, że ustawodawca powierzył obowiązek ustalenia zasad zwrotu kosztów podróży służbowych właściwemu ministrowi w drodze rozporządzenia, jako aktu prawa powszechnego. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 10 ustawy, prawodawca określił jednolite dla wszystkich gmin zasady zwrotu kosztów podróży radnych i one obowiązują rady gmin. Organy uchwałodawcze gmin mogą podejmować rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia zasad zwrotu kosztów podróży służbowych radnym, zgodnie z treścią ww. rozporządzenia. W treści przedmiotowej uchwały Rada nakazała stosować w tym względzie "ogólnie przyjęte zasady", co narusza zasadę przyzwoitej legislacji. Organ nadzoru podniósł, że uprawnienie Rady Gminy w przedmiotowym zakresie nie może odbywać się na jakichkolwiek zasadach, lecz jedynie takich, które respektują obowiązujące prawo. Ponadto wskazał, że treść § 6 przedmiotowej uchwały nie mieści się w delegacji określonej art. 25 ust.4 ustawy. Rada uprawniona jest bowiem jedynie do określenia zasad, na jakich diety będą radnym przysługiwały, a nie do określenia sposobu ich wypłacania. Ponadto Rada nie jest upoważniona do wskazywania konkretnego pracownika (stanowiska) odpowiedzialnego za przygotowanie list obecności radnych na sesji Rady Gminy. Organizacja pracy Urzędu Gminy należy do zadań Wójta, który - zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy - jest jego kierownikiem.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Kłomnice wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w jego ocenie zarzuty skarżącego są w większości nieuzasadnione, a zaskarżona uchwała nie narusza prawa. W kolejnym piśmie Wójt Gminy Kłomnice poinformował, że Rada Gminy Kłomnice podjęła uchwalę nr 20.III.2018 z dnia 12 grudnia 2018 r. w sprawie ustanowienia zasad przyznawania radnym Rady Gminy Kłomnice diet i zwrotu kosztów podróży służbowej, która została zmieniona Uchwałą Nr 46/VI/2019 z dnia 27 lutego 2019 r. Do pisma dołączył obie wymienione uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.).

Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu, uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Ponadto dodać należało, że zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, zwanej dalej również u.s.g.), nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Według zaś art. 94 ust. 2 tej ustawy, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. W przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio.

W rozpatrywanej sprawie podkreślenia wymagało, że Rada Gminy Kłomnice podjęła uchwalę nr 20.III.2018 z dnia 12 grudnia 2018 r. w sprawie ustanowienia zasad przyznawania radnym Rady Gminy Kłomnice diet i zwrotu kosztów podróży służbowej, która została następnie zmieniona uchwałą Nr 46/VI/2019 z dnia 27 lutego 2019 r.

W § 7 uchwały z dnia 12 grudnia 2018 r., która weszła w życie z dniem podjęcia, Rada Gminy Kłomnice postanowiła, że traci moc Uchwała Nr 22/IV/2011 Rady Gminy Kłomnice z dnia 7 lutego 2011 r. w sprawie określenia wysokości zryczałtowanych diet za udział w pracach Rady oraz zwrotu kosztów podróży służbowej, tj. uchwała zaskarżona w niniejszej sprawie.

W związku z tym stwierdzić należało, że z powodu wcześniejszej utraty mocy zaskarżonej uchwały, nie będącej aktem prawa miejscowego – postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe. Nawet bowiem w sytuacji, w której zaistniałyby podstawy do uznania za zasadne zarzutów skargi – orzeczenie przez Sąd o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały, spowodowałoby skutek prawny ex nunc, czyli wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty orzeczenia o niezgodności z prawem. Tymczasem uchwała ta została już wcześniej wyeliminowana – o czym była już mowa - a zatem ze wskazanych wyżej powodów przestał istnieć przedmiot postępowania sądowego.

Natomiast zgodnie z art. 161 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-2 tego przepisu lub gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe - pkt 3.

Stwierdzenie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, nastąpiło w wyniku analizy dotyczącej skutków prawnych orzeczenia sądu w tej konkretnej sprawie, a zatem dopiero w toku postępowania sądowego była możliwa ocena, czy przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna. Ocena ta stanowiła podstawę zastosowania art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w niniejszej sprawie.

W związku z powyższym, należało orzec jak w sentencji.