II OSK 107/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-12-03	
Data wpływu	2018-01-15	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Agnieszka Wilczewska - Rzepecka /sprawozdawca/
Anna Łuczaj /przewodniczący/
Barbara Adamiak	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II SA/Gd 169/17	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 23; art. 145 par. 1 pkt 4 art. 146 par. 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych E. G. i J. G. oraz E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 169/17 w sprawie ze skarg E. G. i J. G. oraz E. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargi kasacyjne.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 169/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skarg E. G. i J. G. oraz E. S. na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2017 r., nr [...], stwierdzającą wydanie decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] listopada 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na terenie działek nr [...] i [...], obręb [...], przy ul. [...] w G. z naruszeniem prawa i stwierdzającej, że uchylenie tej decyzji nie może nastąpić z przyczyny określonej w art. 146 § 1 k.p.a., oddalił skargi.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli E. G. i J. G. oraz E. S.

E. G. i J. G., zaskarżając wyrok w całości, wnieśli o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2017 r. i przekazanie sprawy Wojewodzie [...] do ponownego rozpoznania. W przypadku, w którym Naczelny Sąd Administracyjny nie przychyliłby się do powyższego wniosku – wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a ponadto o zasądzenie od Wojewody [...] na ich rzecz kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Równocześnie, na podstawie przepisu art. 176 § 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucili:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art, 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 8, 12 i 15 k.p.a., polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2017 r. (nr [...]), którą to decyzją Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta G. z [...] listopada 2016 r. (znak sprawy: [...]) i stwierdził wydanie decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] listopada 2011 r. (nr: [...]) z naruszeniem prawa oraz stwierdził, że uchylenie wyżej wymienionej decyzji nie może nastąpić z przyczyny określonej w art. 146 § 1 k.p.a., to jest upływu pięciu lat od dnia doręczenia przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] listopada 2011 r. w sytuacji, w której (na skutek niezachowania przez organy administracji publicznej obowiązku działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia oraz na skutek nieprowadzenia przez organy administracji postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej) decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] listopada 2016 r. została doręczona skarżącym [...] grudnia 2016 r. (czyli 12 dni przed upływem pięcioletniego terminu z art. 146 § 1 k.p.a.) w konsekwencji czego skarżący nie ze swojej winy zostali pozbawieni prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organy administracji dwóch instancji,

a w konsekwencji:

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 7, 8 i 15 k.p.a., polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2017 r. (nr [...]), w sytuacji, w której Wojewoda [...] zaniechał rozpoznania sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego, słusznego interesu obywateli oraz zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej, w tym zwłaszcza bezzasadnie zaniechał rozpatrzenia sformułowanych przez skarżących w odwołaniu z [...] grudnia 2016 r. zarzutów, w konsekwencji czego Wojewoda [...] bezpodstawnie stwierdził, że do wydania decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] listopada 2011 r. (nr: [...]) doszło z naruszeniem prawa oraz bezpodstawnie stwierdził, że uchylenie wyżej wymienionej decyzji nie może nastąpić z przyczyny określonej w art. 146 § 1 k.p.a,, to jest upływu pięciu lat od dnia doręczenia przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] listopada 2011 r., podczas gdy organ II instancji winien był uwzględnić sformułowane przez skarżących w odwołaniu z [...] grudnia 2016 r. zarzuty, co ostatecznie winno skutkować na zasadzie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyleniem przez Wojewodę [...] decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] listopada 2011 r. i wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in. na podejmowane przez skarżących kasacyjnie działania, mające na celu uwzględnienie ich przez organy jako stron postępowania w przedmiotowej sprawie. Skarżący kasacyjnie przywołali także, obszernie, stanowisko doktryny na poparcie swojej argumentacji.

Dodatkowo, E. G. i J. G., przytoczyli zarzuty, podniesione przez nich w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] listopada 2016 r., podkreślając, że nie zostały one rozpatrzone przez organ drugiej instancji, a jednocześnie są one zasadne także w stosunku do zaskarżonej decyzji.

E. S., również zaskarżając wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie oraz decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] listopada 2011 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na terenie działek numer [...] i [...] obręb [...] wydanego dla [...] sp. z o.o. w G., przy ulicy [...] w G., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie, że terminem doręczenia decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] listopada 2011 r., nr [...], był dzień [...] listopada 2011 r., podczas gdy decyzja ta nigdy nie została doręczona jej jako stronie,

2) naruszenie prawa procesowego poprzez przyjęcie, że upłynęło pięć lat od dnia doręczenia przedmiotowej decyzji,

3) naruszenie prawa jako strony do udziału w postępowaniu o wydanie przedmiotowej decyzji,

4) naruszenie prawa materialnego poprzez jego nie zastosowanie, tj. art. 156 par. 1 pkt, 2 kpa i niezastosowanie 10-letniego okresu dla uchylenia decyzji, która została podjęta z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że w ocenie skarżącej kasacyjnie termin z art. 146 § 1 k.p.a. nie rozpoczął w stosunku do niej biegu, a więc nie mogła być to przesłanka uzasadniająca podjęcie przez organ zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, wskazywana przez sąd wojewódzki zasada trwałości decyzji nie może godzić w interes strony i taka interpretacja doprowadzałaby w każdej sytuacji do legitymowania długotrwałego postępowania administracyjnego i niweczyła tym samym przewidzianą przez ustawodawcę możliwość żądania wznowienia postępowania przez stronę, która bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Skarżąca kasacyjnie przedstawiła też szereg argumentów przemawiających przeciwko realizowanej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] listopada 2011 r. inwestycji.

Pismem z [...] września 2017 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną E. G. i J. G., [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. wniosła o jej oddalenie, nie zgadzając się z przedstawionymi w niej twierdzeniami. Natomiast pismem z [...] stycznia 2018 r., [...] sp. z o.o. z siedzibą w G., odnosząc się do skargi kasacyjnej E. S., także wniosła o jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Skargi kasacyjne złożone w przedmiotowej sprawie zostały oparte na jednej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. na naruszeniu przepisów postępowania.

Istota zawartych w skargach kasacyjnych zarzutów sprowadza się do kwestionowania stanowiska organu odwoławczego, zgodnie z którym stwierdził, że w sprawie została spełniona negatywna przesłanka z art. 146 § 1 k.p.a., stanowiąca przeszkodę do uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] listopada 2011 r. o pozwoleniu na budowę.

W odniesieniu do ww. zarzutów stwierdzić należy, co następuje.

Wnioski stron o wznowienie postępowania administracyjnego zostały oparte na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Skarżący kasacyjnie wskazali w nich, że mimo posiadanego, ich zdaniem, interesu prawnego w tym postępowaniu, organ nie kierował do nich swoich rozstrzygnięć, co stanowi podstawę do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, kto ma interes prawny. Natomiast w procesie budowlanym o tym, kto ma przymiot strony rozstrzyga Prawo budowlane. Artykuł 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi wobec regulacji art. 28 k.p.a. lex specialis wskazuje, że stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę jest ten, kto jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, zarządcą nieruchomości pozostającą w obszarze oddziaływania obiektu. Definicja obszaru oddziaływania została uregulowana w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i zgodnie z nią przez obszar ten należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Z kolei zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b (pkt 1), albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (pkt 2). Na podstawie art. 149 § 1-3 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia.

W doktrynie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym postępowanie wznowieniowe, prowadzone na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., można podzielić na dwie fazy. Pierwsza faza polega na zbadaniu, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. i czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 k.p.a. W tej fazie postępowania organ administracji bada również, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe dla wznowienia postępowania, np. czy wniosek jest złożony w postępowaniu, które nie zostało zakończone ostateczną decyzją (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1998 r., sygn. akt IV SA 116/98, LEX nr 43747). W tej fazie organ bada również, czy wniosek pochodzi od strony postępowania, przy czym wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć do przypadków, gdy jednostka żądająca wszczęcia postępowania nie powołuje się na swój interes prawny (jest więc oczywiste, że wnioskodawca nie jest stroną takiego postępowania). Ustalenie, czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki, może bowiem nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2411/15, LEX nr 2310016, por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 191/12, LEX nr 1219080). Powyższe oznacza, że w drugiej fazie postępowania, prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, organ weryfikuje twierdzenia wnoszącego podanie, jeśli jego wniosek oparty jest o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składając to podanie podmiot uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w tym postępowaniu pominięty. Dopiero na tym etapie postępowania organ administracji może przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu (por. cyt. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1998 r., sygn. akt IV SA 116/98).

Istotne jednak jest to, że nawet spełnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie doprowadzi do uchylenia decyzji i wznowienia postępowania, jeśli w sprawie dojdzie do ziszczenia się przesłanki negatywnej, uregulowanej w art. 146 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat (§ 1). Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (§ 2).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że skoro możliwość uchylenia kwestionowanej we wznowionym postępowaniu decyzji i ponowne rozstrzygnięcie istoty sprawy jest możliwe tylko w czasie określonym w art. 146 § 1 k.p.a., to upływ terminu uniemożliwiający uchylenie decyzji w trybie wznowieniowym ma charakter bezwarunkowy – jest niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Ponadto, w rozumieniu tego przepisu "doręczenie lub ogłoszenie decyzji" odnosi się do osób biorących udział w postępowaniu jako strony. Doręczenie decyzji, o którym mowa w tym przepisie, to skierowanie jej do którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu i doręczenie jej tej decyzji, a termin pięcioletni wymieniony w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce. Nie chodzi tu więc o doręczenie decyzji stronie pominiętej w postępowaniu administracyjnym, lecz o datę doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1044/18, LEX nr 2677590).

Nie ma też wątpliwości, że termin pięcioletni, wynikający z art. 146 § 1 k.p.a., chociaż zamieszczony został w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, a zatem jego upływ powoduje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej, nawet jeżeli została wydana z naruszeniem prawa. Upływ tego terminu oznacza więc bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Zakaz uchylania decyzji dotkniętych wadami wymienionymi w art. 145 § 1 k.p.a. po upływie terminu wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a. nie oznacza jednak sanacji takich decyzji – nadal są one decyzjami nieprawidłowymi, wydanymi z naruszeniem prawa. Biegu tego terminu nie przerywa żadna czynność procesowa, nie może być on przywrócony, a jego upływ organ zobligowany jest uwzględnić z urzędu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 218/18, LEX nr 2501151, oraz z 7 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2455/14, LEX nr 2481360).

Wobec powyższego nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., podniesiony w skardze kasacyjnej E. G. i J. G. Jak wskazano wcześniej, stwierdzenie upływu terminu z art. 146 § 1 k.p.a., bez względu na okoliczności (jak choćby wskazane w skardze uwzględnienie wniosku o wznowienie pod koniec pięcioletniego terminu lub sama długość postępowania w tym przedmiocie) uniemożliwia organowi uchylenie kontrolowanej decyzji ostatecznej nawet jeśli ta decyzja została wydana w postępowaniu dotkniętym kwalifikowaną wadliwością wyliczoną w art. 145 § 1 k.p.a. Przypomnieć należy, że z przepisu art. 149 § 2 k.p.a. wynika, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy, lecz nie nakłada na organ obowiązku badania tej istoty w każdej sytuacji. Zakres rozpoznania sprawy określają bowiem przepisy o wznowieniu postępowania. W sytuacji, gdy zachodzi przeszkoda do uchylenia decyzji z art. 146 § 1 k.p.a., organy nie mają podstawy do prowadzenia postępowania co do istoty sprawy. Organ w swoim rozstrzygnięciu stwierdza wtedy fakt naruszenia prawa przy wydaniu skarżonej decyzji oraz wskazuje przyczynę uniemożliwiającą jej uchylenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1783/15, LEX nr 2301631).

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Prawidłowo sąd wojewódzki stwierdził, że organ odwoławczy pomylił się przy ustaleniu początku biegu pięcioletniego terminu z art. 146 § 1 k.p.a. w niniejszej sprawie, ale nie miało to wpływu na jego rozstrzygnięcie. Według organu bowiem upływ ww. terminu nastąpił [...] listopada 2016 r., kiedy decyzję o pozwoleniu na budowie skutecznie doręczono ostatniej stronie postępowania. Wojewoda, sprawdzając tę okoliczność, pominął jednak fakt, że w aktach sprawy znajduje się również druk zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji skierowanej do strony postępowania – E. J., której nie doręczono przesyłki bezpośrednio ze względu na jej nieobecność. To, wobec prawidłowych prób doręczenia, wynikających z adnotacji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, uprawniało organ do uznania tej przesyłki za doręczoną z upływem 14 dni od dnia pozostawienia pierwszego awiza, informującego o zasadach odbioru przesyłki z placówki pocztowej. Powyższe oznacza więc, że ostatnie doręczenie miało miejsce [...] grudnia 2011 r. i od tej daty należało liczyć termin z art. 146 § 1 k.p.a. Termin ten upłynął więc, jak słusznie obliczył sąd pierwszej instancji, 14 grudnia 2016 r.

W konsekwencji, skoro postępowanie odwoławcze zainicjowane zostało pismem skarżących kasacyjnie z [...] grudnia 2016 r. i [...] grudnia 2016 r. (pismo E. S.), to decyzja organu odwoławczego z [...] stycznia 2017 r., mimo zachowania terminu dla rozpatrzenia ww. odwołań, wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a., wydawana była już po upływie terminu przedawnienia i organ nie mógł uchylić ostatecznej decyzji niezależnie od tego, czy decyzja ta była dotknięta którąkolwiek z kwalifikowanych wad, wskazanych w art. 145 k.p.a.

Z powyższych względów nie został także naruszony art. 15 k.p.a. Sprawa została rozpoznana dwukrotnie przez dwa organy, w wyniku czego zapadły dwa rozstrzygnięcia, jednak z uwagi na treść art. 146 § 1 k.p.a. organ odwoławczy, stwierdzając zaistnienie negatywnej przesłanki do uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu, nie mógł jej rozpoznać merytorycznie.

Tak samo, nieuzasadniony jest zarzut podniesiony przez skarżącą kasacyjnie, E. S., zgodnie z którym pięcioletni termin z art. 146 § 1 k.p.a. nie upłynął w stosunku do niej z uwagi na fakt, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie została jej doręczona. Gdyby przyjąć, że powyższy termin nie dotyczy podmiotów, którym nie doręczono decyzji (przesłanka wynikająca z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), regulacja z art. 146 § 1 k.p.a. byłaby pozbawiona sensu, a przede wszystkim oznaczałoby to, że w praktyce stosowania k.p.a. funkcjonuje wyjątek, którego przepis ten nie przewiduje. W efekcie, możliwość wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie byłaby ograniczona w czasie, co pozostawałoby w sprzeczności z zasadą trwałości decyzji administracyjnej (por. przywołany wcześniej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1044/18).

Na marginesie dodać należy, że niezrozumiały jest zarzut ww. skarżącej kasacyjnie, dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pomijając sposób redakcji tego zarzutu (jak i pozostałych, wskazanych w tej skardze kasacyjnej), podkreślić należy, że oceniane postępowanie prowadzone było w ramach wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 k.p.a.), a nie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 k.p.a.), a więc niemożliwe byłoby zastosowanie w nim przepisów dotyczących innego trybu nadzwyczajnego, przewidzianego w k.p.a., niż tych, które dotyczą właśnie wznowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutu skarżących kasacyjnie, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, 8 i 12 k.p.a.

Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 k.p.a.). Organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.).

W niniejszej sprawie, organom nadzoru budowlanego nie można zarzucić opieszałości w prowadzeniu postępowania – jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wszelkie czynności w kontrolowanym postępowaniu wznowieniowym, związane także z doręczeniem stronom korespondencji, wykonywane były szybko i w terminie. Ponadto, przypomnieć należy, że niniejsze postępowanie jest konsekwencją wydania w sprawie wielu rozstrzygnięć przez organy administracji, jak również przeprowadzenia kilku ich kontroli przez sąd wojewódzki i Naczelny Sąd Administracyjny, co wpłynęło na długość postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania jako całości.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym, na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w wyroku.