Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 16 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 340/22 w sprawie ze skargi W.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 2 grudnia 2021 r. nr KOC/2405/Go/18 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.W. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: organ, skarżący kasacyjnie) z 2 grudnia 2021 r., nr KOC/2405/Go/18, w przedmiocie umorzenia postępowania, wyrokiem z 3 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 340/22, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz W.W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył organ zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie:

1) prawa materialnego, tj.: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że oznaczenie osoby nieżyjącej w rozdzielniku decyzji deklaratoryjnej - stwierdzającej umorzenie postępowania administracyjnego z mocy prawa - jest podstawą do stwierdzenia nieważności takiej decyzji i to niezależnie od oceny, czy postępowanie istotnie uległo umorzeniu z mocy prawa;

2) przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491 - dalej jako "ustawa nowelizująca") poprzez sformułowanie sprzecznych z prawem wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, które uległo umorzeniu z mocy prawa w dniu 16 września 2021 roku;

b. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej poprzez wadliwe stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji nr KOC/2405/Go/18 jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy decyzja ta jedynie stwierdzała zaistnienie skutku wynikającego z mocy ustawy, tj. umorzenia postępowania administracyjnego, a zatem nie została "skierowana’" do osoby zmarłej, gdyż nie orzekała o prawach ani obowiązkach takiej osoby;

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej poprzez wadliwe uchylenie zaskarżonej decyzji, będącą decyzją deklaratoryjną - stwierdzającą zaistnienie skutku wynikającego z mocy ustawy, tj. umorzenia postępowania administracyjnego, a zatem nie "skierowaną" do osoby zmarłej, gdyż decyzja stwierdzająca, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, nie orzekała o prawach ani obowiązkach osoby zmarłej; a także poprzez uznanie, iż zaskarżona decyzja została wydana z pominięciem następców prawnych zmarłej strony;

d. art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie dokonania kontroli działalności administracji publicznej w niniejszej sprawie polegające na braku dokonania oceny, czy postępowanie administracyjne uległo umorzeniu z mocy prawa w dniu 16 września 2021 roku.

Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania administracyjnego lub uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył skarżący zastępowany przez radcę prawnego wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w ustawowym terminie nie zażądał jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Odmawiając słuszności podniesionemu zarzutowi naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), należy zauważyć, że przepis ten jako jedna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wymienia wydanie jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W doktrynie wskazuje się, że wady decyzji wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. oraz wady nieważności ustanowione w przepisach odrębnych, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., mają w przeważającej mierze charakter materialnoprawny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej (por. B. Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J Borkowski, Wyd. 17).

Niewątpliwie w orzecznictwie i doktrynie za wadę rażącego naruszenia prawa skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji uznaje się skierowanie decyzji do osoby zmarłej (por.: K. Glibowski, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa, 2020). Decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, powinna zatem podlegać wyeliminowaniu z obrotu prawnego. (vide: wyrok NSA z 27 kwietnia 1983 r. sygn. akt II SA 261/83, wyrok NSA z 20 września 2002 r. sygn. akt I SA 428/01, wyrok NSA z 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06, wyrok NSA z 30 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1429/08, wyrok NSA z 9 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 140/11).

Zauważyć należy, że kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która wprost, w sposób ogólny regulowałaby kwestie skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej. Status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa jednak - jak wyżej wskazano - z jej śmiercią. Wprawdzie przepisy k.p.a. nie zawierają przepisu, który stwierdzałby, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, jednak wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony postępowania administracyjnego i jej zdolności prawnej, którą ocenia się wg przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Działanie władcze organu administracji publicznej wobec jednostki ma bowiem podstawy w ustaleniu jej zdolności prawnej. Ten aspekt zdolności prawnej ma charakter materialnoprawny. Zdolność prawną stron ocenia się wg przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 30 § 1 k.p.a.). W myśl art. 8 k.c. każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Natomiast zdolność prawna człowieka kończy się wraz z jego śmiercią. Zmarły przestaje być podmiotem nie tylko wszelkich praw i obowiązków cywilnoprawnych, ale także wszelkich praw i obowiązków administracyjnoprawnych, dla których zdolność prawna podmiotu jest również przesłanką podstawową. Brak zdolności prawnej wyklucza zatem kształtowanie jakichkolwiek materialnoprawnych uprawnień lub obowiązków podmiotu. Tak więc prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie wobec podmiotu, który nie ma zdolności prawnej i wydanie w stosunku do takiej osoby decyzji odnoszącego się do jej praw lub obowiązków stanowi rażące naruszenie prawa (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. Warszawa 1996 r., s. 183; B. Adamiak, Brak zdolności prawnej jednostki jako przesłanka nieważności decyzji administracyjnej. Glosa do wyroku NSA z 24 lutego 2021 r., I OSK 3028/18, OSP 2021/12/105).

Na ocenę zaistnienia wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie (vide: wyroki NSA: z 1 grudnia 2015 r. I OSK 626/14, LEX nr 1988141 i powołane tam orzecznictwo; z 19 października 2018 r. I OSK 2781/16, LEX nr 2607417; z 17 stycznia 2024 r. I OSK 1833/20, LEX nr 3709209; z 29.11.2024 r. I OSK 1525/21, LEX nr 3827245). Zauważyć należy, że nieliczne wyjątki od takiego stanowiska dotyczą na ogół spraw historycznych dotyczących wywłaszczenia nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, kiedy z mocy przepisów szczególnych decyzją o wywłaszczeniu można było rozstrzygać o prawach rzeczowych podmiotów ujawnionych w księdze wieczystej, nawet jeśli wówczas już nie żyły (zob. np. wyrok NSA z 20 września 2024 r. I OSK 861/21, LEX nr 3780037; wyrok NSA z 26 września 2023 r., I OSK 626/23). Tym niemniej, co do zasady, skierowanie decyzji do zmarłej strony, a więc osoby, która w danym momencie nie miała już takiego statusu, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Decyzja taka jest obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego. Skutek w postaci ukształtowania sytuacji prawnej osoby, która nie tylko nie miała już przymiotu strony, ale w ogóle nie mogła być podmiotem praw i obowiązków, stanowi działanie nieakceptowalne z punktu widzenia praworządności (zob. np. wyrok NSA z 11 stycznia 2024 r. I OSK 55/20, LEX nr 3709156).

Na tle art. 30 § 4 k.p.a. regulującego przypadki następstwa proceduralnego, stanowiącego, że w razie śmierci strony w toku prowadzonego postępowania, w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (następstwo proceduralne mortis causa), wielokrotnie wyrażono pogląd, że śmierć strony postępowania, która nastąpiła po jego wszczęciu lecz przed jego formalnym zakończeniem, nie skutkuje nieważnością decyzji wydanej w takich warunkach, jeśli tylko następca prawny osoby zmarłej, nie będącej jedyną stroną postępowania, wiedział o treści podejmowanych czynności, w tym o wydaniu decyzji kończącej postępowanie i decyzji tej nie kwestionował (vide: wyrok NSA z 21 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 952/07; wyrok NSA z 10 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 406/08; wyrok NSA z 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 129/10).

W przedmiotowej sprawie P.W. będący stroną postępowania administracyjnego zmarł przed wydaniem zaskarżonej decyzji, tak samo jak jego następca prawny M.W., który nie był stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego. Skarb Państwa reprezentowany przez Wojewodę Mazowieckiego, który nabył z dobrodziejstwem inwentarza spadek po M.W., również nie był stroną przedmiotowego postepowania. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika zaś, by następcy prawni po zmarłym P.W. mieli wiedzę o toczącym się postępowaniu i o decyzji kończącej to postępowanie. Prawidłowo zatem uznał Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja jest obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego.

Odnosząc się następnie do zarzutów dotyczących naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, wskazać należy, że wprawdzie postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało umorzone z mocy prawa, jednakże okoliczność ta wymagała potwierdzenia poprzez wydanie decyzji deklaratoryjnej. Nie można zatem argumentować, że decyzja ta nie została skierowana do osoby zmarłej, gdyż decyzja stwierdzająca, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, nie orzekała o prawach i obowiązkach osoby zmarłej, w sytuacji gdy krąg adresatów takiej decyzji musi być ustalony na datę jej wydania.

Na aprobatę nie zasługiwał również zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Skoro z przepisów dotyczących kwestii kontroli działalności administracji publicznej wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.) oraz że kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzję administracyjną (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), to za uzasadniony należałoby uznać wniosek, że wymienione przepisy prawa, wobec ich treści oraz funkcji, mogłyby – najogólniej rzecz ujmując – stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wyłącznie w sytuacji odmowy rozpoznania przez sąd administracyjny prawidłowo wniesionej skargi, czy też orzekania przez ten sąd w sprawie, która nie podlega kognicji sądów administracyjnych, czy też na przykład zastosowania środków nieznanych ustawie (vide np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 15 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 1385/18; 22 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 1222/21). Ze skargi kasacyjnej nie wynika zaś, aby strona skarżąca kasacyjnie wykazała zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji lub sytuacji rodzajowo im podobnej, która mogłaby uzasadniać twierdzenie o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Jeżeli przy tym podkreślić, że Sąd I instancji kontrolował objęty jego kognicją akt (art. 1 § 1 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.) pod względem jego zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.u.s.a.), zaś rozpoznając skargę z całą pewnością również nie stosował środka nieprzewidzianego ustawą (art. 3 § 1 w związku z art. 151 p.p.s.a.), to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że podstawy oceny odnośnie do naruszenia wymienionych przepisów prawa nie może stanowić sam fakt wydania wyroku, który nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargą kasacyjną.

Zauważyć również należy, że zarzut braku dokonania oceny, czy postępowanie administracyjne uległo umorzeniu z mocy prawa w dniu 16 września 2021 roku, jest nieuzasadniony nie tylko z ww. powodów. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązany był stwierdzić nieważność decyzji w przypadku wystąpienia przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. Tym samym brak było podstaw do dokonywania oceny, czy postępowanie administracyjne ulegało umorzeniu z mocy prawa w dniu 16 września 2021 r., zgodnie z wolą strony skarżącej kasacyjnie.

Wszystkie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się zatem niezasadne.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.