II SA/Kr 945/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-10-18	
Data wpływu	2024-07-08	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Małgorzata Łoboz /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Bator
Monika Niedźwiedź	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 376/25	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art 28 ust 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2024 r. sprawy ze skargi A. P. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 8 czerwca 2022 r. nr LXXXVII/2424/22 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Piasta Kołodzieja" I. stwierdza nieważność § 18 ust.2 pkt 1 części tekstowej uchwały w odniesieniu do działek nr [...] i [...] obr. [...] N. ; II. w pozostałym zakresie oddala skargę; III. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz skarżącego A. P. kwotę 797 zł ( siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A. P. (dalej: skarżący) uchwała nr LXXXVII/2424/22 Rady Miasta Krakowa z dnia8 czerwca 2022 r . w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Piasta Kołodzieja" (dalej "Plan").

W skardze na powyższą uchwałę skarżący podniósł zarzuty naruszenia:

- art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 - ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 ustawy - Kodeks cywilny w z. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości obejmującej działki ewidencyjne numer [...], [...] i [...] obr. [...] w K., z uwagi na wyłączenie w planie miejscowym możliwości zabudowy przedmiotowych działek ewidencyjnych, podczas gdy tak istotna ingerencja w prawa skarżącego nie znajduje odpowiedniego uzasadnienia,

- art. 1 ust. 3 u.p.z.p., poprzez naruszenie nakazu starannego wyważenia interesu publicznego i prywatnego, a także poprzez wprowadzenie ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, przy zastosowaniu nieadekwatnych środków prawnych, które są skrajnie uciążliwe dla skarżącego oraz nie pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części dotyczącej wymienionych wyżej działek. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że jest właścicielem przedmiotowych działek. Działki [...] i [...] zostały włączone do obszaru oznaczonego symbolem MN.3 - Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną. Natomiast działka numer [...] została przeznaczona pod drogę publiczną oznaczoną w planie symbolem KDD.17 - Tereny dróg publicznych, o podstawowym przeznaczeniu pod drogi publiczne klasy dojazdowej.

Skarżący podkreślił, że pomimo włączenia części jego działek do obszaru oznaczonego symbolem MN.3, którego podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, działki te zostały jednak wyłączone spod zabudowy. Jest to związane ze sposobem wyznaczenia na rysunku planu miejscowego obowiązujących linii zabudowy, które nie zostały poprowadzone po działkach skarżącego. Ponadto na jego działkach dopuszczona została jedynie zabudowa o charakterze szeregowym, która ze względu na sposób lokalizacji zabudowy na działce sąsiedniej, nie jest obecnie możliwa do realizacji na działkach skarżącego. Ze względu na wprowadzony w planie miejscowym wymóg realizacji zabudowy w formie szeregowej, ewentualna zabudowa na działkach skarżącego musiałaby zostać zlokalizowana przy elewacji zachodniej budynku istniejącego na sąsiedniej działce numer [...], co ze względu oddalenie tego budynku od granicy z działek skarżącego, nie jest możliwe. Skarżący wskazał, że kwestionuje przede wszystkim sposób wyznaczenia na rysunku planu miejscowego obowiązującej linii zabudowy w graniach obszaru MN.3, a także zawarty w § 18 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego zapis, który dopuszcza na omawianym obszarze jedynie lokalizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Dopuszczenie bowiem możliwości realizacji zabudowy na ww. działkach nie wiązałoby się z naruszeniem ładu przestrzennego, a także nie byłoby sprzeczne z jakimikolwiek uwarunkowaniami branymi pod uwagę w planowaniu przestrzennym. Zauważenia bowiem wymaga, że w bliskim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego, obok zabudowy jednorodzinnej realizowanej w formie szeregowej występują również budynki jednorodzinne wybudowane w innej formie. Ponadto należy zauważyć, że w bliskim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego znajdują się również budynki mieszkalne wielorodzinne, a także budynki usługowe. Ponadto należy zauważyć, że po stronie północnej, na wysokości działek skarżącego zlokalizowany jest budynek jednorodzinny (działka ewidencyjna numer [...]). Co istotne, zabudowa ta jest zbliżona do wyznaczonej w planie miejscowym drogi publicznej KDD.18. Nic nie stało zatem na przeszkodzie, aby działki skarżącego również zostały w planie miejscowym przeznaczone do zabudowy. Zabudowa ta w osi północ - południe nawiązywałaby bowiem do zabudowy już istniejącej na wyżej przywołanej działce numer [...].

Dalej skarżący wskazał, że kwestionuje zasadność włączenia całej działki ewidencyjnej numer [...] do obszaru KDD.17. W jego ocenie w sprawie brak było konieczności poszerzenia drogi na odcinku jego działki aż do 18 m. Zdaniem skarżącego doszło do nieprawidłowego wykonywania przez organ gminy władztwa planistycznego. Ustalenia planu miejscowego w sposób drastyczny ingerują w przysługujące skarżącemu prawo własności nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W pierwszej kolejności organ opisał przebieg procedury planistycznej. W ocenie organu własność, nie jest prawem absolutnym, a jego treść jest kształtowana m.in. przez przepisy u.p.z.p. Zdaniem organu argumentacja skarżącego koncentruje się w istocie na propagowaniu odmiennej wizji planistycznej terenu obejmującego nieruchomość stanowiącą jego własność. Tymczasem, to gmina posiada kompetencję do ustalania przeznaczenia terenu.

Organ podkreślił, że terenach działek wskazanych w skardze tj. działkach nr [...], fragmencie nr [...] wyznaczono linie rozgraniczające dróg publicznych klasy technicznej dojazdowej tj. KDD.17 i KDD.24. Wskazać należy, że pas drogowy jest wyznaczany w liniach rozgraniczających, które są określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Parametr szerokości drogi musi zapewniać możliwość umieszczenia wszystkich elementów i urządzeń związanych m.in. z funkcją drogi oraz uwarunkowaniami terenowymi, a jej minimalna szerokość jest zależna od m.in. klasy drogi oraz jej przekroju, przejezdności pojazdów etc. Teren działki ewidencyjnej nr [...] objęto tarczą skrzyżowania dróg oznaczonych w planie jako KDD.17, KDD.18 i KDD.24. Wymienione ciągi drogowe zapewniają ciągłość układu drogowego, obsługującą przyległą istniejącą i docelową zabudowę jednorodzinną, jak również wielorodzinną i usług dla danego obszaru. Teren działki nr [...] został przeznaczony pod teren dróg publicznych jw. z następujących powodów:

. Wyznaczone KDX.7 (fragment ulicy [...]) o szerokości 5m i stanowi teren ciągu pieszego, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne ciągi piesze, z dopuszczoną obsługą istniejącej zabudowy, a co za tym idzie generują ruch samochodowy poprzez dojazd do terenów przyległych;

. Wyznaczone nowe KDX.5 jako teren ciągu pieszego, o podstawowym przeznaczeniu pod publiczne dostępne ciągi piesze stanowią łącznik pieszy pomiędzy ulicą [...], a ulicą [...], czy też ulicą [...];

. Brak w stanie istniejącym na skrzyżowaniu wyprowadzenia ruchu pieszego poprzez chodniki, w szczególności w zakresie połączenia terenów KDX.5 z KDD.17 i KDD.24, przy bliskim sąsiedztwie wpięcia terenu KDX.7 do KDD.18.

W związku z powyższym, w celu zapewnienia podstawowych wymogów dla układów drogowych (dróg publicznych) czy też skrzyżowań, czyli wymogu bezpieczeństwa wszystkich użytkowników ruchu, przejezdności, widoczności, kształtowania skrzyżowań z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z przebudowy lub ukształtowania i zagospodarowania terenu został objęty większy zakres terenu pod docelową rozbudowę dróg publicznych dla skrzyżowania typu rondo oraz budowy obustronnych przejść dla pieszych, ewentualnie przebudowy istniejącej zatoki postojowej w KDD.17, przełożenia infrastruktury kolidującej takiej jak: wodociąg, energetyka czy też centralne ogrzewanie, która jest zlokalizowana poza istniejącą jezdnią na terenie działki nr [...].

Następnie organ wskazał, że według ewidencji gruntów i budynków działka nr [...] stanowi użytek o symbolu Ba - tereny przemysłowe, natomiast działki nr [...] i [...] użytek dr - drogi. Niemniej skarżący dysponuje również prawami do innych nieruchomości położonych w granicach skarżonego planu miejscowego. Pomimo tego skarżący nie uczestniczył w procesie legislacyjnym planu. Wobec biernej postawy skarżącego w ramach procedury planistycznej oraz mając na uwadze fakt, że skarżący dysponował licznymi nieruchomościami położonymi w obrębie zasięgu terytorialnego skarżonego planu organy te miały prawo przypuszczać, że proponowane i następnie uchwalone ustalenia planistyczne jego akceptację.

Działki skarżącego położone są w południowo-wschodniej części zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w układzie szeregowym, powstałego na początku lat 90 XX. w. Nigdy nie były zabudowane. Działki stanowią jedną nieruchomość pod względem ewidencyjnym, lecz pod względem faktycznego stanu zagospodarowania sytuacja jest całkowicie odmienna: działki nr [...] i [...] w czasie sporządzania planu miejscowego i okresie go poprzedzającym, a także już po uchwaleniu planu, stanowiły wspólnie ogrodzone, urządzone i utrzymane otoczenie (ogród, miejsca postojowe) budynku usytuowanego na działce sąsiedniej, nr [...]. Natomiast działka nr [...], z użytkiem drogowym dr, nieogrodzona, pod względem przestrzennym stanowi zieleń towarzyszącą skrzyżowaniu ulic.

Pomiędzy przedmiotowymi ulicami zlokalizowano osiedle zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w układzie szeregowym. Budynki usytuowane są w ośmiu rzędach w układzie równoleżnikowym i niemalże prostopadle do nich skierowanym rzędzie wzdłuż ulicy [...]. Zajmują działki różnej wielkości. Działki skarżącego niezaprzeczalnie stanowią część spójnie ukształtowanego osiedla, będącego zamkniętą kompozycję urbanistyczną. Świadczy o tym trwałość układu przestrzennego, który mimo blisko 20 lat funkcjonowania w warunkach luki planistycznej nie uległ zatarciu bądź deformacji. W jego obrębie nie powstały również w tym czasie żadne nowe budynki, zastępujące lub uzupełniające istniejący układ zabudowy, pomimo, że nowe obiekty pojawiły się wokół przedmiotowego zespołu zabudowy, zarówno w zabudowie wielorodzinnej jak i jednorodzinnej. Zdaniem organu nie ulega wątpliwości, że działki nr [...] i [...] stanowią część wyżej opisanego zespołu zabudowy, zarówno ze względu na relacje przestrzenne jak i dotychczasowy sposób użytkowania. Wyżej wymienione działki stanowią bowiem ogród otaczający ostatni z domów w szeregu, są wraz z nim ogrodzone i urządzone. Stąd w planie miejscowym zostały zakwalifikowane do terenu oznaczonego symbolem MN.3. Wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy po elewacjach istniejących budynków dotyczy wszystkich terenów obejmujących opisywane osiedle. W żadnym wypadku, bez względu na wielkość i kształt działki liniami zabudowy nie dopuszczono możliwości rozbudowy istniejących budynków lub budowy nowych. Tak ustalony przebieg linii zabudowy nie dotyczy więc wyłącznie nieruchomości skarżącego, lecz wszystkich położonych w obrębie ww. terenów.

Z kolei wyznaczenie drogi publicznej klasy dojazdowej KDD.17 obejmującej działkę nr [...] jest zgodne ze Studium, a działka ta, z określonym użytkiem ewidencyjnym drogowym dr, jest ściśle związana z układem komunikacyjnym obszaru planu. Jej włączenie w teren drogi w planie miejscowym jest potwierdzeniem dotychczasowego sposobu użytkowania i ma na celu zachowanie bezpieczeństwa ruchu pieszych i pojazdów przez zapewnienie właściwej widoczności w obrębie skrzyżowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być częściowo uzasadniona.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także - zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały - ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić - jak stanowi powołany już art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów). Wstęp powyższy, zawierający syntetyczne ujęcie istoty kontroli sądu administracyjnego w przypadku skargi na akt prawa miejscowego, pozwala przejść do nakreślenia istotnych aspektów faktycznych sprawy.

Na wstępie trzeba dostrzec, że skarżący jako właściciel działek nr [...], [...] i [...], ma bezdyskusyjny interes prawny we wniesieniu skargi, w zakresie naruszenia zapisami planu jego prawa własności. Naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi, jak o tym była wyżej mowa. Zatem o możliwej lub niemożliwej perspektywie ewentualnych obiektywnych naruszeń będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.

Trzeba dalej wskazać, że Sąd, badając procedurę planistyczną, nie dostrzega naruszeń w tym względzie; a ponadto procedura była już badana w sprawie II SA/Kr 1154/22 ( nieprawomocnej). Uchwała była także przedmiotem kontroli w sprawie II SA/Kr 860/23 (nieprawomocnej).

W pierwszej kolejności podnieść wypada, jak chodzi o stan faktyczny, iż działki [...] i [...] znajdują się w terenie MN3 – tereny zabudowy jednorodzinnej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną.

Zgodnie z § 18 Planu:

1. Wyznacza się Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczone symbolami: MN.1 – MN.7, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną.

2. W zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów ustala się:

1) lokalizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych w układzie szeregowym;

2) zakaz lokalizacji budynków gospodarczych i garaży wolnostojących;

3) dopuszczenie lokalizacji: a) wiat, b) altan;

4) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 50%;

5) wskaźnik intensywności zabudowy: 0,2 – 1,0;

6) maksymalną wysokość zabudowy: 10 m, a dla wiat i altan: 5 m.

Jak wynika z powyższego, na tym terenie dopuszcza się wyłącznie zabudowę szeregową budynków mieszkalnych, a ponadto wiaty i altany. Wymaga podkreślenia, że wbrew niejasnemu w tym względzie stanowisku odpowiedzi na skargę, działka nr [...] jako taka nie znajduje się w liniach rozgraniczających drogi publiczne KDD17 i KDD24. Bardziej precyzyjnie trzeba powiedzieć, że jej granice pokrywają się z liniami rozgraniczającymi te drogi. Sama działka leży natomiast w całości w terenie MN3.

Jak chodzi o przeznaczenie w Studium, działki nr [...] i [...] objęte są terenem MNW z dwoma kierunkami zagospodarowania. Pierwszy z nich to zabudowa mieszkaniowa niskiej intensywności realizowana jako zabudowa jednorodzinna (MN) lub zabudowa budynkami wielorodzinnymi o gabarytach zabudowy jednorodzinnej, realizowana jako domy mieszkalne z wydzielonymi ponad dwoma lokalami mieszkalnymi, wille miejskie wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi ( m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) wraz z zielenią towarzyszącą zabudowie. Druga funkcja dopuszczalna – to usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona

Co się tyczy działki nr [...], przylegającej jednym bokiem do działki nr [...], a drugim – do ul. [...], to została ona włączona w Planie do terenu KDD17 – droga publiczna klasy dojazdowej (wskazana ul. [...]), w ramach tarczy skrzyżowania dróg publicznych: wymienionej oraz KDD 18 i KDD24.

Jak chodzi o jej przeznaczenie w Studium, to jej wschodni fragment znajduje się w terenie MNW wyżej opisanym, zaś przeważająca jej część od strony zachodniej ( czyli od strony ul. [...]) leży w terenach MW – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i taka jest funkcja podstawowa tego terenu. Natomiast jak chodzi o funkcję dopuszczalną – sa to usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić trzeba, że przeznaczenie planistyczne działek jest zgodne ze Studium. W szczególności prawidłowo dla działek nr [...] i [...] wskazano jako funkcję podstawą zabudowę jednorodzinną. Dla działki nr [...] Studium dozwala też przyjąć przeznaczenie dla inwestycji celu publicznego (drogi publiczne).

Nie kwestionując powyższego przeznaczenia w Studium skarżący zarzuca, że poprzez przedstawione rozwiązania pozbawiono go możliwości prawidłowego wykonywania prawa własności; raz, właśnie dlatego, że włączono jedną z działek pod drogi publiczne, a dwa, że na pozostałych działkach w istocie przez zapisy Planu uniemożliwiono zabudowę, gdyż nie poprowadzono linii zabudowy i dopuszczono wyłącznie zabudowę szeregową, której realizacja nie jest możliwa. Budynek bowiem na działce [...], do którego mógłby się przysunąć przyszły budynek skarżącego, jest odsunięty od granicy z działką skarżącego, a ponadto skierowany doń ścianą z oknami ( por. rys. 5 odpowiedzi na skargę). Jest to zatem nadużycie władztwa planistycznego, podobnie jak włączenie całej działki nr [...] do terenu KDD17.

Przed ustosunkowaniem się do tych kwestii należy poczynić kilka uwag natury ogólnej co do uprawnień planistycznych gminy.

Gmina posiada władztwo planistyczne na mocy art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1 u.p.z.p. Władztwo planistyczne gminy rozumiane jest jako jej wyłączna kompetencja do ustalania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia oraz sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów, przy czym kompetencja ta nie jest niczym nieograniczona. Gmina może ją wykonywać w granicach wynikających z Konstytucji RP oraz ustaw. Zasadniczym przepisem Konstytucji RP stwarzającym granice dla władztwa planistycznego gminy jest art. 31 ust. 3, zawierający zasadę proporcjonalności (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2020 r. II OSK 3390/19 LEX nr 2781918 ).

"Realizacja władztwa planistycznego gminy powinna w założeniu stanowić wyraz ważenia określonych wartości. Z jednej strony występuje chroniona wartość interesu publicznego, wyrażającego się w konieczności zaspokajania przez gminę zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie optymalnego wykorzystania przestrzeni, w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Z drugiej strony - z uwagi na możliwość bardzo daleko idących ingerencji w sferę jednostki - pojawia się konieczność ochrony interesu indywidualnego.

Granice władztwa planistycznego gminy są wyznaczane trzema determinantami: 1) normą kompetencyjną kreującą władcze kompetencje planistyczne, 2) normami zadaniowymi adresowanymi do gminy i jej organów, określającymi zadania w zakresie planowania przestrzennego, a więc określającymi sposób korzystania z władztwa, 3) publicznymi prawami podmiotowymi jednostek, w tym w szczególności prawem zabudowy stanowiącym emanację prawa własności.

Akty planistyczne gminy mogą [...] ingerować w sferę własności jednostek, kształtując sposób wykonywania tego prawa, muszą jednak stanowić wyraz właściwego wyważenia kolidujących dóbr i wartości, poprzez wykazanie, że przyjęte rozwiązania są optymalne - uzasadnione interesem publicznym i nieingerujące ponad niezbędną konieczność w sferę prawną jednostki. Niedopuszczalne jest również nieuzasadnione różnicowanie sytuacji adresatów rozstrzygnięć planistycznych gminy godzące w zasadę równości wobec prawa" (tak Jerzy Parchomiuk w: ST 2014/4/22-37, publ. Lex/el.).

Prawnie wadliwymi będą nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które są wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień, tj. regulacji wprowadzanych arbitralnie, bez uzasadnionych wyższymi celami potrzeb. Postanowienia miejscowych planów powinny być realistyczne, tj. możliwe do zrealizowania i nie ograniczające nadmiernie chronionych konstytucyjnie praw obywateli. Z tego też względu, ingerencja w prawo własności osób, których nieruchomość pozostaje na obszarze objętym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga wyważenia interesów publicznych i prywatnych, co ma szczególne znaczenie w przypadku ich kolizji. Każde zaś ograniczenie prawa własności winno znaleźć swoje uzasadnienie w wyważeniu wartości tych interesów ( wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 lutego 2024 r. IV SA/Po 750/23 LEX nr 3690618).

Podsumowując: jak to trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 6 grudnia 2017 r. II OSK 1062/16, LEX nr 2447153: "1. Jakkolwiek sąd administracyjny nie dokonuje bezpośrednio oceny racjonalności, celowości, zasadności lub słuszności dokonywanych wyborów planistycznych przez właściwy organ, to jednak w zakresie jego kompetencji kontrolnych mieści się kwalifikacja procesu oraz rezultatu wyważania przez organ gminy istotnych (relewantnych) prawnie przesłanek z punktu widzenia zgodności z zasadami i wartościami konstytucyjnymi oraz celami i granicami przyznanej przez ustawodawcę kompetencji planistycznej. 2. Nadużycie kompetencji planistycznych (władztwa planistycznego) przez organ gminy to działanie polegające na wykorzystaniu ustawowego upoważnienia do kształtowania polityki przestrzennej w celach sprzecznych z prawem i niezgodnych z istotą i przeznaczeniem przyznanej kompetencji. Przypadki nadużycia władztwa planistycznego mają miejsce przede wszystkim wtedy, gdy organ wykonuje swoje kompetencje planistyczne w celach pozaustawowych i niezwiązanych z realizacją interesu publicznego lub w sposób zupełnie dowolny i arbitralny".

Mając powyższe na uwadze, należy rozważyć, czy sytuacja nadużycia władztwa planistycznego ma miejsce w niniejszej sprawie. Wobec przyjęcia dwóch różnych przeznaczeń dla działek skarżącego w ocenie Sądu trzeba to uczynić odrębnie dla różnie przeznaczonych działek.

W pierwszej kolejności rozważania będą dotyczyły działki nr [...] przeznaczonej pod drogę publiczną. Trzeba na wstępie zauważyć, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. ( w wersji sprzed nowelizacji) w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Przeznaczenie zatem danego terenu pod drogę mieści się w pojęciu owego władztwa planistycznego gminy.

Odnośnie tej działki Sąd podzielił argumentację gminy, iż to zamierzenie planistyczne ma uzasadnienie. Trzeba bowiem zacząć od tego, że, jak to już wskazano, przedmiotowa działka od strony zachodniej i południowo – zachodniej przylega do ul. [...] (na rysunku Planu KDD18) na skrzyżowaniu z ul. [...] (KDD17 i KDD 24), które to trakty drogowe zapewniają ciągłość układu drogowego, obsługują przyległą i docelową zabudowę jednorodzinną i wielorodzinną i usług dla całego obszaru. Gmina w odpowiedzi na skargę wskazała na wyznaczenie ulicy [...] KDX7, jako na teren ciągu pieszego. Istotnie, ciąg pieszy nakreślony na rysunku Planu na drodze KDX 7 dochodzącej do wskazanego wyżej skrzyżowania przechodzi następnie przez działkę nr [...], aby w dalszym ciągu prowadzić po brzegu terenu KDD17. Gmina wskazała, że brak jest obecnie na skrzyżowaniu wyprowadzenia ruchu pieszego poprzez chodniki, a w szczególności w zakresie połączenia terenów KDX5 z KDD17 i KDD24, oraz wpięcia terenu KDX7 do KDD18. Gmina wskazała również na wyznaczenie nowego KDX5 jako terenu ciągu pieszego; ciąg ten dochodzi do ciągu wyżej opisanego, czyli stanowi łącznik między ul. [...] a ul. [...] (KDD17 i KDD 24) i ul. [...] ( KDX7).

Wobec istnienia dużego skrzyżowania, istnieje niewątpliwie potrzeba poprowadzenia traktu dla pieszych, nie zawężając tego skrzyżowania, co może mieć miejsce tylko po wskazanej działce skarżącego. Istotnym celem publicznym jest tutaj zapewnienie bezpieczeństwa wszystkich użytkowników ruchu, przejezdności, widoczności. Jak wskazuje gmina, teren został przeznaczony pod docelową rozbudowę dla skrzyżowania typu rondo oraz budowy obustronnych przejść dla pieszych, ewentualnie przebudowy istniejącej zatoki postojowej w KDD17, oraz przełożenia infrastruktury kolidującej (wodociąg, energetyka, itp.). Trzeba również zauważyć, że wyznaczona linia rozgraniczająca teren KDD17 od działki nr [...] jest prostym przedłużeniem takiej linii rozgraniczającej teren KDD18 od położonej na północ działki nr [...], co sprawia, że wyznaczono na tym odcinku jednakową szerokość drogi.

W ocenie Sądu prawidłowo w tej sytuacji uchwałodawca uznał, że interes publiczny musi przeważyć nad interesem prywatnym, co skutkowało włączeniem działki nr [...] do terenu [...]

W tym zakresie zatem skarga podlegała oddaleniu w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Inaczej natomiast rzecz się ma z działkami nr [...] i [...]. Choć bowiem prawidłowo ( w odniesieniu do Studium) leżą one w terenie MN3 ( pod zabudowę jednorodzinną), to uchwałodawca praktycznie wykluczył je z możliwości zabudowy.

Obrazuje to wyżej przedstawiony stan faktyczny, na bazie którego można stwierdzić, że na przedmiotowych działkach nie można kontynuować zabudowy szeregowej jako dalszego ciągu takiej zabudowy na działce sąsiedniej nr [...]. Jednocześnie dla terenu MN3 przewidziana jest wyłącznie taka zabudowa, wobec brzmienia § 18 ust. 2 pkt 1 tekstu Planu. W efekcie, jak wspomniano, działek tych nie można zabudować, choć leżą w terenie przeznaczonym do zabudowy.

Jak chodzi o argumentację gminy w tej kwestii, broniącą takiego rozstrzygnięcia planistycznego, to jest ona następująca:

1/ skarżący nie brał udziału w procedurze planistycznej, nie składał uwag;

2/ w stanie faktycznym działka stanowi ogród dla działki sąsiedniej;

3/ działka jest mała, około 2 ary

4/ Plan ma na celu ochronę zabudowy szeregowej;

5/ w okolicy działek jest zabudowa szeregowa.

Co się tyczy wielkości działki, to okoliczność, że działka jest mała, nie może być argumentem dla pozbawienia prawa zabudowy. Przy dzisiejszych możliwościach technologicznych i projektowych zabudowa nawet małej działki jest możliwa. Podobnie okoliczność, że działka faktycznie jest użytkowana jako ogród sąsiedniej działki, nie ma nic do rzeczy przy tego rodzaju decyzji planistycznej. Fakt, że skarżący nie brał udziału w procedurze planistycznej, nie pozbawia go prawa wniesienia skargi. Jak to trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 22 marca 2019 r. II OSK 1155/17 LEX nr 2655916: "Z przepisów u.p.z.p., w tym także z art. 1 ust. 3 oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p., nie wynika aby brak aktywności właściciela nieruchomości objętej projektem planu i niezłożenie przezeń uwag do projektu, pozbawiały go możliwości wykazania naruszenia ustaleniami planu jego interesu prawnego oraz wykazania, że naruszenie to dokonane zostało z przekroczeniem władztwa planistycznego".

Jeśli chodzi o zabudowę szeregową, to rzeczywiście taka zabudowa znajduje się w bezpośredniej bliskości przedmiotowych działek. Jednakże w sąsiednim do MN3 terenie MN8 oraz leżących obok niego MN9 i MN10 występuje zabudowa jednorodzinna wolnostojąca. Patrząc na rysunek planu, można wręcz powiedzieć, że na terenach zabudowy jednorodzinnej MN1-MN13, tworzących zwarty kompleks, zabudowa szeregowa zajmuje mniejszą część tych terenów niż zabudowa wolnostojąca. Można też zauważyć, że położone w linii prostej działki na północ i na południe od przedmiotowych są zabudowane, a więc zabudowa działek przedmiotowych stworzyłaby jednolitą oś zabudowy.

W art. 3 tekstu Planu wskazano, że celem planu jest określenie zasad zrównoważonego rozwoju przestrzenno-funkcjonalnego obszaru poprzez ochronę układu kompozycyjnego osiedli mieszkaniowych, ochronę i kształtowanie terenów zieleni i przestrzeni publicznych oraz określenie zasad obsługi komunikacyjnej i kształtowania nowej zabudowy. W ocenie Sądu nie da się jednak obronić tezy, że wykluczenie zabudowy tej działki może nastąpić z uwagi na ochronę kompozycji układu szeregowego, który notabene nie jest układem zabytkowym, objętym jakąkolwiek ochroną. Oczywiście, trzeba dążyć do zachowania kompozycji osiedli, tam, gdzie to możliwe, ale nie można pozbawiać właściciela z tego powodu prawa do właściwego, poprawnego z punktu widzenia tego samego planu ( teren zabudowy jednorodzinnej MN3) wykonywania jego własności. Władztwo planistyczne gminy rozumiane jest jako jej wyłączna kompetencja do ustalania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia oraz sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów, przy czym kompetencja ta nie jest niczym nieograniczona. Gmina może ją wykonywać w granicach wynikających z Konstytucji RP oraz ustaw. Zasadniczym przepisem Konstytucji RP stwarzającym granice dla władztwa planistycznego gminy jest art. 31 ust. 3, zawierający zasadę proporcjonalności (wyrok NSA z dnia 24 listopada 2016 r. II OSK 1565/16 LEX nr 2277950). W ocenie Sądu, doszło w tym wypadku do naruszenia zasady proporcjonalności, albowiem w sposób nieproporcjonalny przedłożono kwestię ochrony kompozycyjnej układu domów jednorodzinnych w szeregu nad prawo własności właściciela działek nr [...] i [...] (i mieszczące się w nim prawo do zabudowy). Tym sposobem doszło do nadużycia władztwa planistycznego, albowiem pozbawienie skarżącego prawa do zabudowy nie było dostatecznie usprawiedliwione. Z tych względów Sąd w oparciu o art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stwierdził nieważność zapisu § 18 ust. 2 pkt 1 (ustanawiającą obligatoryjnie zabudowę szeregową w terenie MN3) w odniesieniu do przedmiotowych działek, na zas. art. 147 § 1 p.p.s.a.

Trzeba jeszcze poświęcić kilka zdań kwestii linii zabudowy. Skarga odnotowuje fakt, że na działkach nr [...] i [...] nie wyznaczono żadnej linii zabudowy i odnosi się do tego krytycznie, jednakże nie wskazuje, jak ta kwestia może przełożyć się na orzeczenie sądu. Należy zgodzić się, że na każdej działce do zabudowy w obszarze Planu powinny być wyznaczone linie zabudowy. Sam Plan wspomina o liniach zabudowy w słowniczku (§ 4 ust. 1 pkt 7 i 8), definiując nieprzekraczalne i obowiązujące linie zabudowy. Poza słownikiem pojęć w tekście Planu nie ma mowy o liniach zabudowy. Na rysunku Planu natomiast widnieją one albo jako nieprzekraczalne, albo obowiązujące. W terenie MN3 na rysunku Planu są one wyznaczone jako obowiązujące i biegną po obrysie domów szeregowych (co zresztą wyklucza ich rozbudowę). Jeśli są one narysowane jako linie obowiązujące, to wobec tego na sąsiedniej do przedmiotowych działce nr [...] działce mamy do czynienia z obowiązującymi liniami zabudowy dla tej działki, a na działkach przedmiotowych – z ich brakiem. W ocenie Sądu brak tych linii na przedmiotowych działkach nie może skutkować ani unieważnieniem tej linii na działce sąsiedniej (skoro jest ona własnością innej osoby), ani unieważnieniem zapisów tekstu i rysunku Planu w odniesieniu do nich (bo skarżący nie kwestionuje ustalenia dla nich terenu MN3 - zabudowy jednorodzinnej). Wedle Sądu brak w tym wypadku linii zabudowy na przedmiotowych działkach skutkuje koniecznością wzięcia pod uwagę, przy ewentualnej jej zabudowie – przepisów dotyczących dróg publicznych i przepisów dotyczących warunków technicznych dla budynków i ich usytuowania. Z tych przyczyn Sąd odnosi się do kwestii linii zabudowy tylko w uzasadnieniu.

Z wymienionych przyczyn na zasadzie wymienionych przepisów orzeczono jak w sentencji.