Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi "[...]" [...] w S. z siedzibą w S. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej i tekstowej, gdy chodzi o ustalenia dotyczące obszarów oznaczonych symbolami [...] i [...] oraz działki ew. nr [...] na obszarze oznaczonym symbolem [...]; 2. stwierdza nieważność § 25 pkt 3 lit. e tiret 2 zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim dopuszczono maksymalną zabudowę o wysokości przekraczającej 18 m, 3. w pozostałej części oddala skargę; 4. zasądza od Rady Miasta [...] na rzecz skarżącej "[...]" [...] w S. z siedzibą w S. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem zaskarżenia była uchwała Rady Miasta [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pomiędzy ulicami: [...], [...], [...] i [...] w [...] (Dz.Urz. Woj. [...]. poz. [...]), zwana dalej "Planem".

W skardze, wniesionej na zasadzie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), "[...]" Powszechna Spółdzielnia Spożywców w [...], zwana dalej "Spółdzielnią", reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego, zarzuciła naruszenie:

- art. 14 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778), poprzez brak analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia Planu i stopnia zgodności planowanych rozwiązań z ustaleniami ówczesnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy,

- art. 17 pkt 1, 2, 6 lit b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewykonanie lub nieprawidłowe wykonanie wskazanych w tych przepisach czynności;

- art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieprawidłowe określenie w Planie zasad i wskaźników kształtowania zabudowy,

- art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie przez Radę Miasta [...] uwag zgłoszonych do projektu Planu,

- art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez uchwalenie Planu z naruszeniem ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy w kształcie nadanym uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2005 r., zmienioną m.in. uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., zwanego dalej "Studium",

- § 12 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), poprzez sporządzenie wykazu uwag niezgodnie z załącznikiem do tego aktu,

- art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewspółmierną do potrzeb ingerencję w prawo własności Spółdzielni i przekroczenie granic władztwa planistycznego,

- art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez wprowadzenie nieuzasadnionych prawnie ograniczeń prawa własności, naruszających istotę tego prawa oraz nierówne traktowanie właścicieli nieruchomości,

- art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.), zwanej dalej "K.c.", poprzez wprowadzenie nieuzasadnionych prawnie ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości, naruszających istotę prawa własności.

Wniesiono o stwierdzenie nieważności Planu w całości lub stosownej części oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odwiedzi na skargę Rada Miasta, wniosła o jej oddalenie. Wskazano:

- bezzasadny jest zarzut braku analizy zasadności przestąpienia do sporządzenia Planu i stopnia zgodności planowanych rozwiązań z ustaleniami studium; przed przystąpieniem do przygotowania projektu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu, wykonano analizę zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego terenu pomiędzy ulicami: [...], [...], [...] i [...] w [...] i stopień zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r.; do sporządzania projektu Planu przystąpiono na podstawie uchwały Rady Miasta [...] Nr [...] z [...] sierpnia 2011 r.; w uzasadnieniu do niej określono, z jakich przyczyn następuje zmiana, co do kierunków zagospodarowania w dotychczas obowiązującym planie miejscowym oraz zamiar umożliwienia odrębnego zagospodarowania, w tym lokalizację obiektu użyteczności publicznej, stanowiącego ratusz miejski, mieszczący również powierzchnie handlowe i podziemny parking; studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy wskazywało, wówczas dla kwartału objętego przyszłym planem tereny śródmiejskiej zabudowy usługowej i usługowo-mieszkaniowej, tereny przestrzeni publicznych (plac wyłączony spod zabudowy) oraz strefę pełnej ochrony historycznej struktury przestrzennej; przeprowadzona analiza wykazała, że przyszłe ustalenia miejscowego planu będą zgodne z kierunkiem zapisanym w studium,

- ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje moment, w którym dokonuje się sprawdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium; zgodnie z jej art. 20 ust. 1, weryfikacja następuje w końcowym etapie procedury planistycznej, bezpośrednio przed uchwaleniem; ponadto - zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy - procedura planistyczna rozpoczyna się po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu; żaden z przepisów ustawy nie wymaga natomiast, aby po tej dacie rada gminy nie mogła przystępować do zmiany studium; zarzut Spółdzielni, dotyczący odwrócenia kolejności czynności planistycznych jest bezpodstawny,

- co do zarzutu skargi, niewykonania lub nieprawidłowego wykonania szeregu czynności z art. 17 pkt 1, 2 i 6 lit b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazano: chybiony jest zarzut wstrzymania publikacji ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia Planu i dezinformacji w procedurze planistycznej; 22 kwietnia i 8 maja 2013 r. odbyły się spotkania w Urzędzie Miasta [...] ze Spółdzielnią; omawiano na nich zakres przygotowywanych zmian w projekcie Planu; ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu ukazały się w tygodnikach: [...] z [...] stycznia 2013 r. i [...] z [...] stycznia 2013 r., na stronie Biuletynu Informacji Publicznej od [...] stycznia 2013 r. a na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta [...] od [...] stycznia do [...] lutego 2013 r. oraz - na plakatach, na słupach ogłoszeniowych na terenie Miasta - od 10 stycznia do 20 lutego 2013 r.; niezasadny jest również zarzut niewykonania lub nieprawidłowego wykonania czynności, określonych w art. 17 pkt 1, 2, 3 i 6 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; zawiadomienia o podjęciu przez Radę Miasta uchwały o przystąpieniu do sporządzenia Planu, w tym wskazanie miejsca i terminu składania do niego wniosków, zostały podane do publicznej wiadomości w styczniu 2013 roku, a więc już po uchwaleniu zmiany Studium uwarunkowań, w oparciu o którą sporządzony został przedmiotowy Plan; ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w żadnym przepisie nie ustanawia zakazu równoległego prowadzenia prac nad studium oraz zmianą planu (tak samo wyrok WSA o sygn. akt II SA/Gl 12/13 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); co do kwestii nieprawidłowego uzgodnienia projektu Planu z właściwym zarządcą drogi, wskazano, że - zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440) - w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta; Prezydent Miasta [...] jest więc jednocześnie organem planistycznym i zarządcą drogi; zarządca dróg, przedkładając swoje stanowisko odnośnie proponowanych ustaleń w projekcie planu, nie ma obowiązku przedstawiania - jak to określiła Spółdzielnia - "analizy lub oceny zasadności przyjętych w planie rozwiązań komunikacyjnych"; 23 czerwca 2015 r. Prezydent Miasta [...] wystąpił do zarządcy dróg o uzgodnienie projektu i otrzymał odpowiedź pozytywną (13 lipca 2015 r.); pozytywne zaopiniowanie projektu planu, przekłada się na akceptację zaproponowanych rozwiązań komunikacyjnych; przed etapem uzgadniania i opiniowania projektu Planu, w toku prac planistycznych, wspólnie z projektantem Planu i z udziałem pracowników Urzędu Miasta [...] oraz Spółdzielni były omawiane na spotkaniach wewnętrznych możliwe rozwiązania organizacji ruchu; nie były one kwestionowane przez przedstawicieli Strony skarżącej,

- co do zarzutu nieprawidłowego ustalenia zasad i wskaźników kształtowania zabudowy w kwestii potrzeby wyznaczania liczby miejsc do parkowania dla posiadaczy kart parkingowych wskazano: w związku z nowelizacją art. 12a ustawy o drogach publicznych, został zmieniony art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; przed nowelizacją w planie miejscowym określało się obowiązkowo jedynie minimalną liczbę miejsc do parkowania, ustawodawca jednak wprowadzoną zmianą rozszerzył zapis o wyznaczeniu w planie miejscowym liczby miejsc przeznaczonych na parkowanie dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową,

- niezrozumiały jest zarzut dotyczący błędnego ustalenia w § 25 pkt 3 lit. d Planu minimalnej wysokości - 3 kondygnacje i jednocześnie ustalenia maksymalnej wysokości do 3 kondygnacji; w cytowanym przez Spółdzielnię, zapisie są inne ustalenia - nie dotyczące wysokości zabudowy; prawdopodobnie pomylono w skardze § 25 i 23; jednak w § 23 pkt. 3 lit d, dotyczącym ustalenia wysokości zabudowy minimalnej i maksymalnej określonej w kondygnacjach, podane są również wysokości w metrach: minimalna 12 a maksymalna 15,

- bezzasadna jest uwaga, co do błędnego określenia wskaźnika intensywności zabudowy; nie są to - wbrew stanowisku Spółdzielni - rozwiązania wzajemnie się wykluczające; zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie określa się obowiązkowo maksymalną i minimalną intensywność zabudowy, jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej; przy tym doprecyzowania pojęcia "intensywność zabudowy" dokonano w cytowanej ustawie dopiero nowelizacją w 2010 roku; w wersji pierwotnej takiej definicji przepis ów nie zawierał; plan miejscowy nie jest konkretnym projektem budowlanym, z którego w najdrobniejszych szczegółach wynika, jak ma być realizowana inwestycja; nikomu nie nakazuje kształtu zabudowy; określa jedynie pewne granice, w których można budować, pokazuje możliwość budowania w określonych w nim warunkach; wskaźnik intensywności zabudowy, zawarty w § 25 Planu, dla terenu oznaczonego symbolem 4UA(U), został ustalony na maksymalnym poziomie 4,0; przy tym wysokość obiektów, realizowanych na tym terenie musi zawierać się w przedziale od 3 kondygnacji do 6 kondygnacji; nie oznacza to, że na całym terenie 4UA(U) może powstać obiekt o wysokości 6 kondygnacji; przy wskaźniku powierzchni zabudowy, określonym na poziomie 1,0, taka wysokość jest teoretycznie możliwa; jednak wskaźnik intensywności zabudowy będzie to z założenia ograniczał i wymuszał takie kształtowanie nowego obiektu, aby został spełniony warunek ustalony dla każdego wskaźnika; przy tym żaden z nich nie musi swoich wartości maksymalnych równoważyć z pozostałymi; zadaniem wskaźnika intensywności zabudowy jest modelowanie bryły nowego budynku w ten sposób, aby nowe założenie nie dysharmonizowało z okoliczną zabudową swoją wielkością (skalą),

- po uchwaleniu Planu, w ramach kontroli uchwały, wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych, w wydanym rozstrzygnięciu nadzorczym z [...] lipca 2016 r. Wojewoda [...] - po wnikliwej analizie ustaleń Planu - nie znalazł podstaw, aby stwierdzić nieważność skarżonych zapisów,

- co do zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie przez Radę Miasta uwag, uznano go za niezasadny; przepis ten wskazuje na konieczność jednoczesnego uchwalenia planu i rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag; Rada Miasta, na sesji odbytej [...] maja 2016 r., w oparciu o ustalenia zawarte w projekcie załącznika nr 2 do projektu uchwały, rozpatrzyła wniesione uwagi, nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta, oraz zaakceptowała propozycję projektodawcy uchwały, poprzez jej przegłosowanie; oznacza to, że radni uznali w większości, że nie zaistniały przesłanki uwzględnienia poszczególnych uwag, wniesionych przez Spółdzielnię; zgodnie art. 20 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, projekty uchwał są wprowadzane do porządku obrad sesji rady gminy na co najmniej 7 dni przed dniem rozpoczęcia sesji; radni, mający więc wątpliwości, odnośnie proponowanych zapisów, mogą na posiedzeniach komisji rady i podczas sesji, przed podjęciem uchwał, prosić o wyjaśnienie wszelkich wątpliwości, dotyczących rozpatrzenia uwag, złożonych do projektu planu miejscowego; na sesji Rady Miasta [...] maja 2016 r. zostały omówione wszystkie uwagi, złożone przez Spółdzielnię, te uwzględnione zostały przedłożone radnym w formie projektu Planu (tekstu uchwały), a nieuwzględnione znalazły odzwierciedlenie w załączniku nr 2; uwagi Spółdzielni były wcześniej omawiane indywidualnie, [...] maja 2016 r., na posiedzeniu Komisji Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Rady Miasta [...]; radni mogli się także zapoznać z uwagami, które były zgłoszone przez Spółdzielnię, a następnie uwzględnione przez organ planistyczny,

- niesłuszny jest zarzut błędnego wskazania przy uwadze Spółdzielni nr 4; w wyniku uwzględnienia niektórych uwag numeracja ustępów w § 9 uchwały uległa zmianie; konstrukcja załącznika do Planu - o sposobie rozpatrzenia uwag - nie jest ustalona żadnymi przepisami; w tabeli, przedstawiającej rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu Planu, w kolumnie nr 7 zapisano treść uwagi Spółdzielni, odnoszącej się do § 9 ust. 9 projektu Planu, wyłożonego do publicznego wglądu; natomiast w kolumnie nr 9 - uzasadnienia rozstrzygnięcia - wyjaśniono powód nieuwzględnienia uwagi o usunięcie zapisu o ustaleniu miejsc postojowych do parkowania pojazdów, zaopatrzonych w kartę parkingową,

- za nieuzasadnione uznano zarzut niezgodności ustaleń Planu ze Studium,

- jako chybiony określono też zarzut naruszenia § 12 pkt 16 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co do braku w dokumentacji prac planistycznych, wskazanych w tym akcie; zgodnie z art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prezydent miasta przedstawia wojewodzie uchwałę, wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac pianistycznych, w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi; pismem z 1 czerwca 2016 r. została przesłana do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], dokumentacja z prac nad Planem; Wojewoda nie stwierdził braków w dokumentacji prac planistycznych, odzwierciedlającej przebieg postępowania w sprawie uchwalenia Planu.

- odpowiadając na zarzut nadużycia władztwa planistycznego wskazano, że - zgodnie z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - ustalenia planu miejscowego, wraz z innymi przepisami, kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości; z art. 64 Konstytucji - stanowiącego że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności - wynika, że prawo to jest prawem chronionym, ale nie jest prawem absolutnym; niesłuszny jest zarzut zbędności nowej drogi lokalnej; na terenie ulic: [...] i części [...] został wyznaczony plac publiczny (ozn. [...]); ulice: [...], [...] i [...] stanowią obecnie drogi jednokierunkowe; tak więc nowa dwukierunkowa ulica lokalna, o szerokości w liniach rozgraniczających 15,0 m, jest niezbędna w tej części Miasta; ponadto nowy układ komunikacyjny w Planie jest korzystny dla Spółdzielni; umożliwi jej bowiem realizację inwestycji ze znacznie dłuższą elewacją frontową, co podnosi atrakcyjność obiektu; ustalenie parametrów i zasad zagospodarowania, przebiegu drogi [...] oraz innych elementów, odnoszących się do skargi, było poprzedzone wnikliwymi analizami urbanistów, aby osiągnąć konsensus pomiędzy oczekiwaniami, potrzebami I możliwościami Miasta, a oczekiwaniami Spółdzielni; autor Planu na spotkaniach w Urzędzie Miasta [...], z udziałem Spółdzielni, zaprezentował kilka wariantów przebiegu drogi [...], parametrów dla zabudowy i wynikających stąd możliwości inwestycyjnych; warunkiem obsługi działki Spółdzielni o nr ew. [...], na terenie znaczonym w Planie jako [...] od strony ul. [...] (ozn. [...]) była możliwość wykonania zjazdu na działkę; ze względu na małą jej szerokość oraz niewielką odległość od planowanego skrzyżowania z projektowana drogą [...], nie było możliwości wyznaczenia (dopuszczenia) obsługi działki od strony drogi klasy zbiorczej; obecnie, istniejąca w Planie ul. [...] (ozn. [...]) jest niższej klasy i taka obsługa jest możliwa; nowoprojektowana droga publiczna ([...]) została wyznaczona ze względu na konieczność ułatwienia obsługi nowych terenów w taki sposób, aby nie blokować dodatkowo istniejących ulic oraz ma za zadanie wspomagać obsługę parkingu podziemnego (wjazd i wyjazd); dodatkowo będzie pełnić funkcję "przedłużenia" ulicy [...], którego istniejący odcinek do ul. [...], zostanie zamieniony na plac publiczny i wyłączony z ruchu pojazdów; priorytetem lokalizacji planowanego budynku ratusza oraz placu publicznego, z jednoczesną likwidacją przedłużenia ul. [...], jest położenie w ścisłym śródmieściu miasta, na historycznej osi założenia urbanistycznego [...]; planowana droga została wyznaczona w linii prostej i jest konsekwencją ustaleń obowiązującego Studium, w którym przewiduje się lokalizację placu publicznego i realizację inwestycji celu publicznego, w tym ratusza miejskiego lub innego budynku z zakresu administracji lub kultury; zaproponowany przebieg nowej drogi jest optymalnie dostosowany do istniejącej konfiguracji działek, które uniemożliwiają przesunięcie projektowanej drogi bez naruszania własności Spółdzielni; jest to także kompromis pomiędzy interesem prywatnym i publicznym w zakresie wyznaczenia optymalnej wielkości działki pod budowę ratusza; podstawowym celem jej powstania była konieczność obsługi planowanego tutaj dużego parkingu podziemnego oraz budynków urzędu miasta (ratusza); nieprawdziwa jest tym samym teza, że głównym powodem powstania drogi jest konieczność obsługi terenu pod planowany komercyjny obiekt wielkopowierzchniowy,

- istniejące pawilony handlowe nie są elementem wartościowym w krajobrazie śródmieścia miasta i powinny zostać wymienione na nowoczesne i eleganckie budynki, których parametry nie będą zakłócać ładu przestrzennego; w tym celu ustalono minimalną wysokość zabudowy od 3 kondygnacji, wyznaczono obowiązujące linie zabudowy i określono minimalne wskaźniki intensywności zabudowy,

- niezasadny jest zarzut pominięcia stanowiska Powiatowej Komisji Urbanistyczno- Architektonicznej, zawartego w opinii projektu Planu; opinie nie mają charakteru wiążącego, choć ich uzyskanie jest obowiązkową częścią procedury planistycznej; negatywna opinia nie wstrzymuje dalszej pracy nad projektem planu; Prezydent, analizując opinię Komisji, podjął decyzję o odrzuceniu jej stanowiska, po zapoznaniu się z wyjaśnieniem projektanta Planu; uwagi dotyczyły zakresu niepodlegającego opiniowaniu przez Komisję - sposobu przeprowadzenia procedury realizacji zabudowy, poczynając od konkursu architektonicznego, przez sporządzenie planu, po realizację; wybrany został inny sposób; jest on równie dobry, a nawet "bezpieczniejszy" dla porządku przestrzeni publicznej i poszanowania wartości historycznych - najpierw plan miejscowy, a dopiero później konkurs i realizacja (załączono protokół z posiedzenia i analizę Prezydenta Miasta [...], opinii Powiatowej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej),

- Spółdzielnia, sama prowadząca działalność handlową, składała uwagi do wyłożonego do publicznego wglądu projektu zmiany studium, domagając się usunięcia zapisu umożliwiającego lokalizację w rejonie Placu [...] obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2; w wyniku uwzględnienia tej uwagi obszar dla obiektów wielkopowierzchniowych w zmienionym Studium zmniejszono, wyznaczając go poza terenem, będącym własnością Skarżącej i sytuując go na terenie należącym do Agencji Rozwoju Miasta [...]; Plan uwzględnia tę zmianę Studium; zatem obecne zastrzeżenia Spółdzielni są spóźnione; zasada proporcjonalności i równości nie została w tym przypadku naruszona, gdyż zostały wyważone zarówno interesy wspólnoty lokalnej, jak również właścicieli nieruchomości, biorąc pod uwagę ich zróżnicowaną sytuacją prawną oraz interesy - wypracowano rozwiązanie kompromisowe,

- niezasadny jest zarzut naruszenia, przysługującego Spółdzielni, prawa własności; w postępowaniu dotyczącym uchwalenia planu miejscowego nie są bowiem przesądzane kwestie własności gruntów; ustalenie przeznaczenia w planie konkretnego terenu na cele publiczne może jednak prowadzić, w przypadku realizacji tego celu, do wywłaszczenia prawa własności; Spółdzielnia może wtedy skorzystać z uprawnień, wynikających z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przysługujących właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości; jeśli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny i dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone; zgodnie z art. 2 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, a zgodnie z jej art. 21 chroni własność i prawo dziedziczenia i dopuszcza wywłaszczenie, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem; choć prawo własności jest prawem bardzo silnie chronionym, ale nie jest prawem absolutnym; wynika to wprost z art. 64 Konstytucji stanowiącego, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności; stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób; takimi przepisami ustawowymi w przedmiotowej sprawie są unormowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; upoważniają one do uchwalania planów miejscowych, określających przeznaczenie i zasady kształtowania zabudowy; w konsekwencji może to ograniczać sposób wykonywania prawa własności; ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z ustaw, wyznaczających granice władania rzeczą przez właściciela; z mocy ustaw, regulujących problematykę planowania przestrzennego, organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zagospodarowania terenów, położonych na obszarze gminy; realizując powyższe uprawnienia, Rada Miast działała w granicach przysługującego jej prawa; uchwalając plan miejscowy, rada gminy może określone tereny przeznaczać na cele publiczne, niezależnie od tytułów prawnych poszczególnych podmiotów do tych terenów; dwie działki (nr ew. [...] i [...]), objęte Planem, będące własnością Spółdzielni, stanowią obszar o powierzchni 2816 m2; kosztem terenu wielkości około 615 m2, z powierzchni obu działek, wyznaczona jest w Planie ulica lokalna ([...]); rekompensatą dla Spółdzielni, wobec przeznaczenia części działek pod drogę lokalną, będzie teren o powierzchni ok. 430 m2, działki przy ul. [...], będącej własnością Miasta; za pozostałą powierzchnię, przeznaczoną pod drogę publiczną o powierzchni ok. 185 m2, stanowiącą tylko ok. 7% udziału w powierzchni obu działek, w nowym zagospodarowaniu nieruchomości, Spółdzielni otrzyma odszkodowanie,

- w kontekście powyższego nietrafny jest zarzut o nieprzemyślanych i autorytarnych decyzjach władz Miasta [...] oraz naruszeniu zasady proporcjonalności; wprowadzone Planem ograniczenia prawa własności są niezbędne do osiągnięcia celu, jakim jest bez wątpienia przywrócenie dawnej świetności śródmieściu Miasta; realizacja placu publicznego, przed reprezentacyjnym budynkiem ratusza miejskiego, połączonego z funkcjami usługowymi, wpisanego w historyczny układ uliczny, nawiązujący swoim układem oraz parametrami do tego rejonu Miasta, daje szanse na przeobrażenie tego obecnie bardzo zaniedbanego kwartału; samo wykształcenie placu da mieszkańcom przestrzeń publiczną, która w pełni zaspokoi rosnące oczekiwania lokalnej społeczności; obecnie Miasto nie dysponuje tego typu miejscem; w ramach realizacji inwestycji, określanej mianem ratusza, powstanie ogólnodostępny, publiczny parking podziemny, który znacząco poprawi bardzo niekorzystny bilans parkingowy w śródmieściu (w którym takich parkingów praktycznie nie ma) i ułatwi mieszkańcom załatwianie spraw urzędowych; lokalizacja budynku ratusza również nie jest przypadkowa - organizuje przestrzeń pomiędzy ulicami [...] i [...], a także "zamyka" widokowo ulicę [...] od strony [...],

- zarzut naruszenia art. 140 K.c., polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu prawa możliwości korzystania ze swoich nieruchomości poprzez zaplanowanie inwestycji publicznych kosztem znacznej części działek Strony, jest bezpodstawny; ograniczenie to wynika w pierwszej kolejności z przeznaczenia tego terenu w Studium; samo naruszenie interesu prawnego Spółdzielni nie przesądza o uwzględnieniu wniesionej przez nią skargi; istotą planu miejscowego jest bowiem ustalenie przeznaczenia danego terenu (terenów) i w tym znaczeniu z reguły prowadzi to do ograniczenia prawa własności; w niniejszej sprawie jednak prawo własności nie zostało ograniczone w sposób radykalny i bezwzględny, bowiem nie znalazł się w planie zapis zakazu zabudowy; wychodząc naprzeciw oczekiwaniom inwestorów, uchwalono w 1997 roku Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu budownictwa usługowo-mieszkaniowego "[...]" w [...] i zmianę miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (Uchwała Rady Miasta [...] z [...] marca 1997 r. Nr [...]); jego ustaleniami obszar zieleni parkowej (ZP), zamieniono na reprezentacyjny plac miejski; w zakresie komunikacji zlikwidowano odcinek ul. [...], zbiorczo-obszarowej o szerokości w liniach rozgraniczających 25-30 m, pomiędzy ul. [...], a ul. [...], oznaczony w ówczesnym planie ogólnym, symbolem [...]; wyznaczono też ulicę dojazdową – [...]; na terenie, będącym własnością Spółdzielni, plan z 1997 roku ustalał teren o dominacji usług ogólno-miejskich z towarzyszącą funkcją mieszkaniową w wyższych kondygnacjach po stronie ulic: [...] i [...]; kolejny plan miejscowy, uchwalony w 2014 roku, ustalał wyłączenie z ruchu ul. [...], by móc ustalić teren reprezentacyjnego wielofunkcjonalnego placu i na obszarze działek, będących własnością Strony, wyznaczył teren usług publicznych i usług komercyjnych; przez wiele lat oba wyżej wymienione plany miejscowe nie zachęciły Spółdzielni do realizacji nowych inwestycji; utrwalono tylko istniejącą substandardową zabudowę z lat 60-tych, poprzez przeprowadzenie generalnego remontu istniejących pawilonów handlowo-usługowych.

W trakcie rozprawy (k. 224-225) Pełnomocnik Spółdzielni wywodził, że intencją strony, przy zgłaszaniu uwagi do projektu zmian studium, było całkowite wyeliminowanie obiektów wielkopowierzchniowych z terenu objętego obecnie Planem nie zaś włączenie możliwości ich realizacji tylko na działkach Spółdzielni. Doświadczenie wskazuje bowiem, że realizacja obiektu wielkopowierzchniowego skutkuje zniszczeniem handlu detalicznego w okolicach.

Pełnomocnik organu wyjaśniał, że celem przyjętych rozwiązań w Planie było zrealizowanie usług komercyjnych na terenie opisanym [...] jedynie w parterze. Na pierwszym piętrze miałyby być biura. Nikt nie zbudowałby większego obiektu wielkopowierzchniowego na terenie zabudowy w [...]. Złożył do akt sprawy pismo z 21 października 2013 r. wyrażające zgodę Spółdzielni na realizację drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż Sąd podzielił tylko niektóre ze sformułowanych zarzutów. W związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Sąd nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi.

Dysponując prawem własności Spółdzielnia była uprawniona do zaskarżenia, w celu kontroli legalności zgodności z prawem postanowień Planu, m.in. gdy chodzi o jego obszary funkcjonalne, na których znajdują się nieruchomości strony (działki ew. nr [...] i [...] na obszarach [...] i [...]) jak i co do obszarów do nich przyległych, gdy chodzi o postanowienia Planu, dotyczące parametrów zabudowy, a więc mogących mieć znaczenie z punktu widzenia możliwości korzystanie z nieruchomości przyległej (obszar [...]). Regulacje Planu w danym zakresie naruszają interes prawny Strony, jako właściciela, co nie przesądza jednakże jeszcze o ich nielegalności – czy do ingerencji doszło w granicach prawa.

Po pierwsze, w rozpoznawanej sprawie, trafny jest szereg zarzutów, gdzie wywodzono, że pewne postanowienia Planu nie są zgodne z regułami, ustalonymi w obowiązującym Studium.

Jak trafnie odnotowano w skardze dla terenu objętego Planem przewidziano w Studium intensywność zabudowy minimum 1,0 dla usług zaś 0,6 dla zabudowy mieszkaniowej. Tymczasem, wedle postanowień Planu, dla terenu oznaczonego [...], gdzie generalnie dopuszczono zarówno zabudowę mieszkaniową jak i różnego rodzaju usługi (tak: § 27 pkt 1), minimalny wskaźnik intensywności zabudowy określono jedynie na 0,6 (§ 27 pkt 3 lit. c tiret 1), a więc przewidywany w istocie w Studium dla samodzielnej zabudowy mieszkaniowej. Ponieważ nie zakreślono żadnych relacji, w jakich ma pozostawać w danym kwartale realizacja zabudowy mieszkaniowej do dopuszczonych również usług, wobec przyjętych zapisów Planu, nie można wykluczyć sytuacji, gdy na danym obszarze zostanie zrealizowana zabudowa usługowa bez zachowania wskaźnika minimalnego, zakreślonego dla tego rodzaju przeznaczenia terenu w Studium. Przywoływane niespójność pomiędzy postanowieniami Studium oraz Planu jest przy tym następstwem innej wadliwości, gdy chodzi o zasady zagospodarowania określone w tym akcie prawa miejscowego. Otóż rolą planów miejscowych jest racjonalne lokalizowanie różnego rodzaju zabudowy w tym jej wydzielanie tak aby ograniczać wzajemne niekorzystne oddziaływania. Generalnie zabudowa usługowa, jako generująca znaczniejsze uciążliwości, powinna być lokalizowana osobno w stosunku do mieszkaniowej, co odzwierciedlono między innymi, określając normatywnie katalog oznaczeń stosowanych w planach miejscowych - patrz załącznik do rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W praktyce planistycznej przyjmuje się wprawdzie możliwość niejako komasacji funkcji, poprzez uzupełnianie – przy zachowaniu zakreślonych planem miejscowym warunków – tej dominującej, innymi rodzajami zabudowy. Plan wskazuje wówczas bezpośrednio stosowne warunki tak, aby wyeliminować niepożądane interakcje, jakie mogą stąd wynikać. Chodzi np. o możliwość lokalizacji pewnego rodzaju usług w określonych proporcjach, czy np. na wskazanych, niższych kondygnacjach budynków mieszkalnych itp. Tego rodzaju regulacje planów miejscowych nie są kwestionowane także w judykaturze. Jednak zaskarżony Plan nie czyni zadość wskazanym postulatom, gdy chodzi o obszar funkcjonalny [...]. Dopuszczono nim w istocie możliwość realizacji różnych funkcji, bez zakreślenia reguł, chroniących przed powstawaniem uciążliwości, związanych z odmienną specyfiką poszczególnych dopuszczonych sposobów użytkowania nieruchomości.

Wobec stwierdzonej sprzeczności ustaleń Planu w stosunku do postanowień Studium (wobec art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), gdy chodzi o stosowny wskaźnik minimalny, jak i naruszenie wymagania wydzielenia terenów o różnym przeznaczenia (w myśl art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy), konieczne było stwierdzenie nieważności w odniesieniu do wskazanego obszaru funkcjonalnego. Doszło bowiem do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, w rozumieniu art. 28 ust. 1 powołanego wcześniej aktu.

Trafnie też zauważono w skardze, że dla obszaru funkcjonalnego [...] dopuszczono w Planie maksymalną zabudowę do 25 m i 5 kondygnacji (§ 26 pkt 3 lit. d tiret 2) podczas gdy świetle Studium na obszarach przeznaczonych pod obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m. kwadratowych przewidziano w studium maksimum 15 m. i 4 kondygnacje. Od reguły tej przewidziano wyjątek - dopuszczono wyższą zabudowę jedynie w "pierzei" ul [...]. Pojęcie pierzeja można odnosić tylko do frontonów budynków, przyległych do samej ulicy, nie może być ono natomiast utożsamiane z możliwością zabudowy o stosownej wysokości całego, znacznego obszaru - oznaczonego symbolem [...] na południe od ul. [...] (ozn. [...]). Nie stanowi on "pierzei ulicy". Wobec konkretnych postanowień Studium rolą Rady było takie zakreślenie w Planie wysokość zabudowy w danym kwartale, poprzez dokonanie stosownych oznaczeń na jego rysunku, aby jednoznacznie wyodrębnić część, gdzie dopuszczona jest zabudowa wyższa (tworząca pierzeję ulicy) oraz teren, gdzie maksymalna wysokość zabudowy odpowiada generalnie zakreślonej w Studium. W judykaturze nie jest kwestionowana możliwość przyjmowania tego rodzaju rozwiązań, nawet w ramach tej samej jednostki planistycznej. Zresztą zastosowano je także w zaskarżonym Planie, gdzie - w obszarze oznaczonym [...] - wskazano stosownym oznaczeniem graficznym miejsce dopuszczonej wyższej zabudowy – określonej tam mianem dominanty.

Przywołane wyżej wadliwości, co do ustaleń Planu, mają tego rodzaju charakter, że nie mogły zostać wyeliminowane poprzez proste stwierdzenie nieważność jego konkretnych, szczegółowych postanowień. Stąd konieczne było jego wyeliminowanie w odniesieniu do całych jednostek planistycznych.

Trafnie też odnotowano w skardze niezgodność postanowień Planu ze Studium, gdy chodzi o dopuszczenie maksymalnej wysokości zabudowy na 25 m. generalnie na obszarze oznaczonym jako [...] (§ 25 pkt 3 lit. e tiret 2 Planu), w sytuacji gdy – w świetle postanowień Studium - poza wyjątkiem dominanty architektonicznej - parametr ten nie może przekraczać 18 m. W danym przypadku, dla wyeliminowania wadliwych postanowień Planu, wystarczające było stwierdzenie nieważności jego zapisów w zakresie, w jakim dopuszczono nim zabudowę powyżej 18 m., poza obszarem oznaczonym graficznie, jako miejsce lokalizacji dominanty (według legendy do części graficznej Planu).

Z kolei nieważność postanowień Planu, gdy chodzi o obszar nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...] (także w obszarze [...]), stwierdzono wobec ujawnienia nadużycia władztwa planistycznego, rozumianego jako ingerencja w prawa właściciela, nieznajdująca stosownego umocowania, gdy chodzi o względy interesu publicznego.

Trafnie wywodzi wprawdzie Rada Miasta, że - generalnie - jest możliwe ingerowanie planem w prawa właściciela, poprzez kształtowanie reguł zabudowy jego nieruchomości. Dopuszczalne jest także, co do zasady, przeznaczenie jej na cele publiczne, co będzie skutkować w przyszłości możliwością wywłaszczenia dla ich realizacji. Nie oznacza to jednak całkowitej dowolności w rozporządzeniu cudzymi nieruchomościami dla celów publicznych w ramach opracowywania planu miejscowego. Ingerencja w prawa w danym zakresie podlega ograniczeniom, znajdującymi swoje podstawy także w regułach konstytucyjnych. Wywłaszczenie można uznać za dopuszczalne tylko o ile określony cel publiczny nie może być zrealizowane w inny sposób niż przy odjęciu prawa własności, co potwierdza także m.in. art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualnie tekst - Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.). Norma ta została wprawdzie zamieszczona wśród regulacji, dotyczących procedury wywłaszczenia. Z uwagi jednak na sformułowane w nich reguły, co do związania organu orzekającego o wywłaszczeniu postanowieniami planu miejscowego (bądź stosownej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego), należy ją traktować jako wyznaczającą materialne ramy przeznaczania terenów osób trzecich na inwestycje celu publicznego bądź w ramach uchwalania planu bądź w następstwie wydania stosowanych decyzji administracyjnych.

Oceny powyższej nie zmienia to, że samo ograniczenie praw zostało powiązane przez prawodawcę z regułą słusznego odszkodowania. Nie sposób bowiem wywodzić stąd nieograniczonego prawa do dysponowania nieruchomościami osób trzecich dla celów publicznych.

W rozpoznawanej sprawie z przywołanej w odpowiedzi na skargę argumentacji Rady Miasta należy wnosić, że przeznaczając fragment działki ew. nr [...] na cel publiczny, w postaci usług administracji publicznej, wskazanych reguł nie uwzględniono. Naruszono tym więc w sposób istotny ogólne zasady sporządzania planu miejscowego, w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności wyrażony w jej art. 1 ust. 2 pkt 7 obowiązek stosownego uwzględnienia prawa własności.

W sprawie nie jest sporne, że Spółdzielnia prowadziła na danej działce - w centralnej części Miasta - działalność handlową. Jednocześnie – w świetle postanowień Planu - działalność tego rodzaju będzie mogła być kontynowania na danym obszarze, na działkach przyległych do nieruchomości Skarżącej (obszar [...] – § 26 pkt 1 Planu). Natomiast realizacja takiej funkcje przez Spółdzielnię została wyłączone na terenie jej nieruchomości. Przeznaczono ją na cele publiczne - budowa ratusza i urzędu miasta, dopuszczając tam jedynie także realizacje usług (§ 25 pkt 1 i 2 Planu). Stosowne postanowienia Planu będą stanowić przesłankę do wywłaszczenia w przyszłości Spółdzielni, gdy dojdzie do realizacji zakładanej inwestycji, zgodnie z jego zapisami – tak art. 112 ust. 1 w zw. z art. 6 pkt 6 oraz art. 116 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Taka jest zresztą, wyrażona także w odpowiedzi na skargę, intencja Rady. Jak wynika z jej argumentacji, powodem przyjęcia tego rodzaju zapisów była w istocie okoliczność, że władze miasta nie dysponuję instrumentami prawnymi w celu przymuszenia Spółdzielni do realizacji zabudowy, zgodnie z preferowaną koncepcją zmiany struktury zagospodarowania centralnej, reprezentacyjnej części Miasta. Podkreślono ciągłe istnienie nieestetycznego, starego pawilonu, pomimo możliwości inwestycyjnych, wynikających z uprzednich planów miejscowych. W Planie przewidziano wobec tego, że teren Spółdzielni zostanie przeznaczony na cele publiczne (jedynie z dopuszczeniem usług) zaś generalnie usługi komercyjne, w tym handel, będą umiejscowione na terenie przyległym - w obiekcie zrealizowanym zgodnie ze standardami, uważanymi przez Radę za stosowne, dla tej części Miasta.

Nie negując zasadności zmiany standardów zabudowy dla danego obszaru Miasta, należy jednocześnie wskazać, że nie jest dopuszczalna realizacja tego rodzaju zamiaru przekształcenia standardów zabudowy, z pośrednim wykorzystaniem instytucji wywłaszczenia. O ile istnieją tereny, gdzie mogą być zrealizowane cele publiczne, bez potrzeby wywłaszczania osób trzecich (np. teren należący do podmiotu zarządzanego przez jednostkę samorządu terytorialnego), przyjęcie rozwiązań skutkujących potrzebą wywłaszczenia nie może być uznane za legalne. Instytucja wywłaszczenia może znaleźć zastosowanie tylko o ile służy realizacji celów zakreślonych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie może być natomiast instrumentem użytym dla - ogólnie - racjonalnego kształtowania zabudowy centrów miast. Przyjęte w Planie rozwiązania miałyby zaś temu służyć.

Nie może mieć kluczowego znaczenia, przywoływana przez Radę, zgodność zapisów Planu w danym zakresie z postanowieniami Studium. Należy bowiem zauważyć, że Studium to równocześnie - w danym zakresie - ich nie przesądza. Samo dopuszczenie obiektów wielkopowierzchniowych poza działką Spółdzielni (zresztą - Skarżąca wywodzi, że nie stanowiło to bynajmniej realizacji jej postulatu) nie przesądza, że nieruchomość Strony nie może nadal służyć w planie miejscowym handlowi komercyjnemu (lecz nie jako obiekt wielkopowierzchniowy). Ze Studium nie wynika także konieczność przeznaczenia terenu działki Spółdzielni na cele administracji z wyłączeniem usług komercyjnych. Tego rodzaju postanowienia - według rysunku Studium - dotyczą wyłącznie pierzei przy planowanym placu miejskim (obok obszaru [...]).

Powyższych ocen nie zmienia okoliczność, że wojewoda, kontrolujący legalność Planu, nie zakwestionował jego wskazanych zapisów orzeczeniem nadzorczym. Sąd bowiem nie jest związany dokonaną przez ten organ oceną. Orzeczenie tego rodzaju, gdy jest ostateczne, wiążę jedynie, co do stwierdzonych nieprawidłowości.

Nie jest z kolei zrozumiała argumentacja, sformułowana w odpowiedzi na skargę, gdzie wywodzono, że - wobec przyszłego uszczuplenia jej praw (wywłaszczenia) - Spółdzielnia otrzyma rekompensatę w postaci gruntu o określonej powierzchni. Postanowienia tego rodzaju nie wynikają obecnie z treści Planu.

Niezasadne są natomiast pozostałe zarzuty skargi.

Chybione są wywody w zakresie, w jakim nadużycia władztwa planistycznego upatrywano w realizacji nowej lokalnej drogi publicznej ([...]). Po pierwsze należy wskazać, że jej wyznaczenie pozostaje w zgodzie założeniami wynikającymi wprost z rysunku Studium, obowiązującego na dzień uchwalenia Planu. Jej przeprowadzenie było więc niezbędne, wobec treści art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie sposób przy tym uznać, aby realizacja tej drogi, po w części kosztem nieruchomości Spółdzielni, stanowiła oczywiście bezzasadną ingerencję w prawa własności. To do organu planistycznego należy bowiem ocena, w jaki sposób optymalnie kształtować system komunikacyjny w centralnej części miasta, a stosowne rozwiązania opracowuje osoba dysponująca wiedzą specjalistyczną (art. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Polemiczna w danym zakresie argumentacja Spółdzielni nie może wobec tego podważyć skutecznie domniemania racjonalności przyjętych rozwiązań, wobec reguł gospodarowania przestrzenią. Planowane ulica może także, co do zasady, obsługiwać garaże podziemne, o ile ich realizacja jest uzasadniona obiektywnymi potrzebami w centralnej części Miasta, zarówno w zakresie administracji publicznej jak i przewidywanych usług komercyjnych, realizowanych przez osoby trzecie. Bez znaczenia jest więc kwestia, czy w istocie Spółdzielnia wyrażała uprzednio zgodę na zaplanowanie drogi w danej lokalizacji.

Pomimo stwierdzenia nieważności Planu, co do obszaru oznaczonego symbolem [...] należy wskazać, że dopuszczalne było także zamieszczenie w nim zasady obsługi komunikacyjnej z planowanej jedynie ulicy działek doń przyległych. Kwestia ta może mieć istotne znaczenie w kontekście ponownego procedowania nad Planem, co będzie miało miejsce, wobec treści art. 28 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Znajduje on odpowiednio zastosowanie także w razie stwierdzenia nieważności fragmentów planu miejscowego przez sąd administracyjny (tak samo postanowienie NSA sygn. akt II OSK 2275/10 – dostępne w CBOSA). Chybione są zarzuty, jakoby przesądzenie o obsłudze komunikacyjnej działki ew. nr [...], włączało możliwości jej zagospodarowania do czasu zrealizowania zakładanej ulicy przez Miasto, na co faktycznie Spółdzielnia nie ma żadnego wpływu. Gdy postanowienia obowiązującego planu miejscowego wyłączają możliwość bezpośredniego zjazdu z nieruchomości na przyległą, istniejącą już drogę publiczną, to właścicielowi przysługuje stosowne roszczenie o ustanowienie służebności drogi koniecznej przez działkę osoby trzeciej, gdzie wedle planu ma być zrealizowana droga, tak aby było możliwe, zgodne z prawem (także stanowionym na szczeblu miejscowym), skomunikowanie jego nieruchomości. W danym przypadku nie uprawdopodobniono nawet, że ustanowienie tego rodzaju służebności nie byłoby możliwe, w świetle uwarunkowań faktycznych i prawnych terenu, przez który zjazd miałby się odbywać do czasu zrealizowania drogi urządzonej przez Miasto. W danym zakresie nie wyłączono więc w ogóle Planem możliwości skomunikowania działki Spółdzielni. Władztwo planistyczne nie zostało więc nadużyte w tym kontekście. Jednocześnie Rada przytoczyła racjonalną argumentację, przemawiające za przyjęciem tego rodzaju rozwiązań komunikacyjnych jako racjonalne, w kontekście względów ładu przestrzennego (np. ograniczenie ilości zjazdów na drogę zbiorczą – ozn. [...]).

Chybione są także pozostałe zarzuty skargi, w szczególności dotyczące naruszenie procedury sporządzania planu miejscowego. Trafna jest w danym zakresie argumentacja Rady, w odpowiedzi na skargę. Wobec uprzedniego szczegółowego zreferowania, ponowne jej przetaczanie byłoby bezzasadne.

Wskazać wypada jedynie, tytułem uzupełnienia, w kontekście zarzutu nie rozpatrywania osobno uwag do projektu Planu, poprzez poddanie ich odrębnie pod głosowanie, że prezentowane także w orzecznictwie stanowisko o zasadności tego rodzaju procedowania wynika ze słusznego założenia, że dokumentacja prac planistycznych powinna potwierdzać rozważnie wszelkich uwag, co do meritum, przez członków rady gminy. W rozpoznawany natomiast przypadku uwagi, zgłoszone przez Spółdzielnie, pozostawały ze sobą w logicznym związku zaś zaprotokołowany przebieg dyskusji nad nimi, w trakcie posiedzenia Rady, nie pozostawia wątpliwości, że były one - także osobno - przedmiotem analizy i rozważań przez radnych, co oczywiście nie przesądza jeszcze o tym aby wszystkie ich konkluzje musiały być trafne. Przebieg dyskusji nie pozwala także uznać zasadności zarzutu, jakoby błędne opisanie treści jednej z uwag, poprzez przywołanie nieaktualnej numeracji postanowień Planu (wg projektu) skutkowało brakiem zrozumienia przez radnych intencji Spółdzielni.

Sąd nie dopatrzył się także z urzędu innych wadliwości Planu, w zakresie w jakim jego postanowienia mogły być przedmiotem zaskarżenia, jako naruszające interes prawny Spółdzielni, w tym gdy chodzi o obszar funkcjonalny, oznaczony jako [...] (co do działek nr ew. [...] i [...]).

Wobec powyższego skarga w pozostałym zakresie została oddalona.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 oraz 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1-3 sentencji.

W pkt 4 sentencji orzeczono o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). Na zasądzone koszty składają się: kwota 300 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcowskiego.

Procedując ponownie w przedmiocie Planu, Rada uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.