Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu B. M., od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 3 lutego 2026 r.,

Decyzją z dnia 3 lutego 2026 r., nr WI-I.7840.13.12.2025.PR Wojewoda Małopolski (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, wojewoda), po rozpatrzeniu odwołania N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: odwołująca się, spółka), uchylił decyzję Starosty Olkuskiego (dalej: organ I instancji, starosta) z dnia 19 września 2025 r., nr 442/2025 (znak: SAB.6740.1.291.2025.MBR) zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany

i udzielającą pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ew. gr.: [...] w miejscowości O., obręb: [...] O., jednostka ewidencyjna: [...] O.-M. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 4 czerwca 2025 r. B. M. (dalej: skarżąca) złożyła

do starosty wniosek o pozwolenie na budowę nowego obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zawiadomieniem z dnia 3 lipca 2025 r. organ I instancji poinformował

o wszczęciu postępowania i możliwości wniesienia stosownych uwag i zastrzeżeń.

Postanowieniem z dnia 3 lipca 2026 r., nr SAB.6740.1.291.2025.MBR organ

I instancji wezwał skarżącą do uzupełnienia braków przedłożonego projektu. Pismem z dnia 18 sierpnia 2025 r. skarżąca odpowiedziała na ww. postanowienie. Następnie, na skutek nowych ustaleń, organ I instancji ponownie wezwał skarżącą pismem z dnia 26 sierpnia 2025 r. do przedłożenia załącznika do aktu notarialnego, z którego wynika służebność drogi koniecznej, stanowiący dostęp do drogi publicznej. Pismem z dnia 29 sierpnia 2025 r. skarżąca przedstawiła uwierzytelnioną kopię postanowienia z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt I Ns 758/15.

Pismem z dnia 3 września 2025 r. starosta zawiadomił o możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie S. Sp. z o.o.

z siedzibą w K. oraz A. N. (pełnomocnika skarżącej).

Następnie, decyzją z dnia 19 września 2025 r., nr 442/2025 (znak: SAB.6740.1.291.2025.MBR) starosta zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ew. gr.: [...] w miejscowości O., obręb: [...] O., jednostka ewidencyjna: [...] O.-M..

W uzasadnieniu powyższej decyzji, organ I instancji stwierdził, że w dniu 18 czerwca 2025 r. inwestor przedstawił poprawioną dokumentację projektową,

a następnie przedstawił wymagany załącznik, wykazujący służebność drogi koniecznej. Następnie, starosta przeszedł do oceny sprawy i uznał, że przedłożony projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany spełnia wszystkie warunki zawarte w rozporządzeniu Ministra Rozwoju w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 11 września 2020 roku (Dz.U. z 2022 r. poz.1679). Podkreślił, że w toku postępowania sprawdził zgodność ww. projektów z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i stwierdził, że inwestycja znajduje się w terenie oznaczonym w planie symbolem "1MNU" opisanym jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług. W ocenie organu I instancji spełnione zostały więc wymagania umożliwiające wydanie pozwolenia na budowę. Tym bardziej, że do wniosku zostało załączone oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane przez inwestora oraz dokumentację projektową. Ponadto, po analizie zgodności projektu

z wymaganiami ochrony środowiska i przepisami powszechnie obowiązującymi,

w tym techniczno-budowlanymi, a także po weryfikacji kompletności projektu wraz

z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami, a także informacjami bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz zaświadczenia

o przynależności do izby samorządu zawodowego, a także położenia nieruchomości poza obszarami Natura 2000 nie stwierdził uchybień i rozstrzygnął w sposób opisany na wstępie.

Z rozstrzygnięciem organu I instancji nie zgodziła się odwołująca spółka,

tj. N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. i pismem z dnia 6 października 2025 r. wniosła odwołanie, podkreślając, że jest właścicielem nieruchomości pozostającej w obszarze oddziaływania inwestycji, a starosta nie zbadał wpływu inwestycji na tę nieruchomość.

Z kolei, pismem z dnia 3 października 2025 r. odwołanie od wyżej wskazanej decyzji starosty wniosła S. Sp. z o.o. z siedzibą w K.. Decyzją z dnia 3 lutego 2026 r., znak: WI-I.7840.13.12.2025.PR Wojewoda Małopolski umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołania złożonego przez S. Sp. z o.o. z uwagi na niedopuszczalność złożenia odwołania przez ww. podmiot, z tego względu, że z treści księgi wieczystej prowadzonej dla działki ewid. Nr [...] wynika, że jako właściciel nieruchomości została ujawniona na dzień

27 stycznia 2026 r. N. Sp. z o.o., wniosek o wpis prawa własności wpłynął

w dniu 31 lipca 2025 r. Zatem, wojewoda stwierdził, że w dacie wydania decyzji przez organ I instancji S. Sp. z o.o. nie posiadała interesu prawnego

do skutecznego zainicjowania postępowania odwoławczego.

Kolejno, zaskarżoną decyzją z dnia 3 lutego 2026 r., nr WI-I.7840.13.12.2025.PR wojewoda uchylił decyzję starosty z dnia 19 września 2025 r., nr 442/2025 (znak: SAB.6740.1.291.2025.MBR) w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691; dalej: k.p.a.) i art. 81 ust.1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca

1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418 ze zm.; dalej: p.b.),

po rozpatrzeniu odwołania N. Sp. z o.o.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ II instancji wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności z treści księgi wieczystej prowadzonej dla działki ewidencyjnej nr [...], aktualnej na dzień 26 stycznia 2026 r., wynika, że jako właściciel tej nieruchomości ujawniona jest odwołująca spółka. Wniosek o wpis prawa własności na jej rzecz wpłynął w dniu 31 lipca 2025 r., przed wydaniem decyzji organu I instancji, natomiast wpis został dokonany w dniu 24 listopada 2025 r. W dacie wydania decyzji przez organ I instancji, tj. w dniu 19 września 2025 r., w księdze wieczystej jako właściciel działki nr [...] ujawniona była S. Sp. z o.o. Z kolei, w dniu 31 lipca 2025 r., doszło do zbycia działki

nr [...] na rzecz N. Sp. z o.o. Wobec tego, organ II instancji stwierdził, że S. Sp. z o.o. nie była stroną postępowania, gdyż zbyła działkę. Okoliczności te natomiast uprawdopodabniają istnienie interesu prawnego po stronie N. Sp. z o.o. jako nabywcy nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Decyzja z dnia 19 września 2025 r. nie została doręczona N. Sp. z o.o., jednakże spółka wniosła je w terminie otwartym do jego wniesienia, więc organ II instancji stwierdził, że odwołanie zostało wniesione skutecznie.

Następnie, wojewoda przywołał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia treść art. 138 § 1 i 2 k.p.a., wskazując, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tym zakresie, organ II instancji stwierdził, że do podstawowych obowiązków organu administracji architektoniczno-budowlanej należy ustalenie jakie podmioty posiadają przymiot strony w konkretnym postępowaniu (art. 28 p.b.), zawiadomienie tych podmiotów o wszczęciu postępowania (art. 61 § 1 i 4 k.p.a.), oraz zapewnienie możliwości czynnego udziału w sprawie (art. 10 § 1 k.p.a.),

a następnie doręczenie wydanych decyzji (art. 109 § 1 k.p.a.). Zdaniem wojewody, organ I instancji nie wyczerpał obowiązku ustalenia pełnego kręgu podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu, w tym właścicieli nieruchomości, przez które mają przebiegać przyłącza, co uzasadnia konieczność ponownego rozpoznania sprawy.

Kolejno, organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b. stronami

w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę są oprócz inwestora, także właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się

w obszarze oddziaływania obiektu. Przymiot strony determinuje zatem obszar oddziaływania obiektu. Objęcie danej nieruchomości oddziaływaniem wywołanym przez inwestycję oznacza, że właściciel tej nieruchomości ma interes prawny do udziału w postępowaniu, niezależnie od tego, czy jest to oddziaływanie dopuszczalne czy też zakazane. Obszar oddziaływania obiektu wyznacza się indywidualnie, stosownie do charakteru sprawy, okoliczności faktycznych i interesów osób trzecich. Organ II instancji zwrócił więc uwagę, że w niniejszej sprawie projektowane przyłącza wodne i kanalizacji sanitarnej przebiegają przez działkę nr [...], natomiast przyłącze energetyczne przebiega przez działki nr [...]

i [...], zatem zostały one objęte obszarem oddziaływania obiektu. W związku

z powyższym, organ II instancji uznał, że chociaż wniosek inwestora formalnie nie obejmował przyłącza wodnego, kanalizacji sanitarnej i energetycznej, fakt, że zostały one wrysowane na planie zagospodarowania terenu, oznacza, że inwestycja będzie faktycznie oddziaływać na nieruchomości, przez które przyłącza mają przebiegać

i ich właściciele mają prawo udziału w postępowaniu. Status strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę przysługuje bowiem osobie, która spełnia łącznie następujące warunki, tj. posiada tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się

w otoczeniu planowanego obiektu budowlanego oraz realizacja inwestycji może powodować ograniczenia w dopuszczalnej zabudowie tej nieruchomości.

Zdaniem, organu II instancji, starosta pominął w postępowaniu właścicieli działek nr [...] [...], pozbawiając ich prawa do czynnego udziału w sprawie,

w tym składania uwag, zastrzeżeń i wniesienia odwołania. Nieustalenie wszystkich podmiotów, których interes prawny może być dotknięty inwestycją, stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego, organ II instancji wskazał, że organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy jest zobowiązany: ustalić w sposób prawidłowy krąg stron postępowania, objąć postępowaniem właścicieli nieruchomości, przez które przebiegają projektowane przyłącza i zapewnić stronom czynny udział

w postępowaniu na każdym jego etapie.

Z rozstrzygnięciem organu II instancji nie zgodziła się skarżąca (wnioskodawca o pozwolenie na budowę), która pismem z dnia 13 lutego 2026 r. wniosła sprzeciw od decyzji z dnia 3 lutego 2026 r., nr WI-I.7840.13.12.2025.PR do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, dotyczący uchylenia zaskarżonej decyzji

w całości i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: wydanie decyzji po terminie, błędne ustalenie dopuszczalności odwołań, naruszenie przepisów k.p.a., p.p.s.a., prawa budowlanego i materialnego, w tym art. 138 § 2 k.p.a. w wyniku braku wystąpienia przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej. Na wstępie, skarżąca podniosła, że przyłącza nie są przedmiotem postępowania, więc nie determinują kręgu stron postępowania. Zarzuciła, że organ wydał decyzję w sposób przewlekły

z uchybieniem terminom ustawowym i dwukrotnie wydłużał termin do załatwienia sprawy. Ponadto, nie udzielił jej niezbędnych informacji, naruszył zasady obiektywizmu i rzetelności, ponieważ argumentacja organu II instancji jest niejasna, oparta na domniemaniu, prawdopodobieństwie, a nie na faktach. Zdaniem skarżącej, organ II instancji działał w sposób stronniczy na korzyść podmiotów gospodarczych.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji organu II instancji i utrzymanie w mocy decyzji I instancji, a także stwierdzenie, że zaskarżana decyzja została wydana po terminie i jest nieskuteczna/wadliwa, a odwołanie było niedopuszczalne i wniesione po terminie. Skarżąca wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania, zapewnienie ochrony jednostce i skontrolowanie pracy organu administracji.

W uzasadnieniu skargi, skarżąca wskazała, że po pierwsze decyzja została wydana dopiero 3 lutego 2026 r., czyli po wyznaczonym czasie na rozpatrzenie sprawy, ustalonym na dzień 30 stycznia 2026 r. Po drugie, skarżąca podniosła, że odwołująca się spółka w dacie złożenia odwołania nie miała statusu strony postępowania, gdyż działki [...] i [...] nie znajdowały się w zakresie oddziaływania inwestycji, z kolei termin do wniesienia odwołania nie mógł być liczony od dnia doręczenia poprzedniemu właścicielowi. Po trzecie, zdaniem skarżącej następstwo procesowe w razie zbycia nieruchomości następuje sukcesywnie i nie prowadzi do zmiany kręgu stron postępowania. Brak ujawnienia właściciela nieruchomości w księdze wieczystej prowadziło znów do tego, że organ

I instancji nie mógł wiedzieć o przysługującym odwołującej się spółce prawie własności. Skarżąca zarzuciła także organowi złą kolejność rozstrzygnięć

i stwierdziła, że nie zachodzą w sprawie przesłanki kasacyjne, powinien on zbadać dopuszczalność odwołania i stwierdzić postanowieniem jego niedopuszczalność. Wskazała także, że organ niewłaściwie powołał art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 p.b., gdyż dotyczą merytorycznej kontroli projektu budowlanego, a zastosował art. 138 § 2 k.p.a., z którego wynika, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania. Według skarżącej nie ma ono jednak charakteru poważnego naruszenia i wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego

w całości lub znacznej części. Przesłanek tych nie wykazano, a w ocenie skarżącej organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny oraz strony postępowania z zachowaniem procedur. Zdaniem skarżącej, właściciele działki nr [...]

i nr [...], przez którą ma potencjalnie przebiegać służebność drogi nie są stronami postępowania. Ponadto, według skarżącej, zostały naruszone zasady prawidłowego postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a także zasady praworządności, proporcjonalności, bezstronności, równego traktowania i zaufania obywateli do organów państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, która stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść

od niej sprzeciw. Powyższy przepis został wprowadzony ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu ma charakter uproszczony, który przejawia się m.in. w tym, że w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję

(art. 64b § 3 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, zgodnie z art. 64e p.p.s.a., sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z kolei, według art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przepis ten przesądza, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie powinno zapaść wtedy, gdy wątpliwości organu drugiej instancji

co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., a więc gdy, jest konieczne takie uzupełnienie materiału dowodowego przez organ II instancji, że oparcie na nim rozstrzygnięcia naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, chyba, że wszystkie strony zgodnie z art. 136 § 2 k.p.a. wniosą

o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym

do rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2021 r. I OSK 650/21).

Mając na uwadze powyższe, należy przyjąć, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017r., II OSK 1386/15).

Konstrukcja postępowania sądowego, w ramach którego rozpoznaje się sprzeciw od decyzji kasacyjnej implikuje więc daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli. Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia bowiem jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest zatem jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej - ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15; wyrok NSA z dnia 1 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 1190/21).

Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Wyjaśnić także należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, stosownie do treści art. 64d § 1 p.p.s.a., zgodnie

z którym sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym.

Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję, prowadzone było

w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu, projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uznał, że istnieją przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. poprzez błędne i niepełne ustalenie kręgu stron postępowania – właścicieli nieruchomości pozostających w obszarze oddziaływania inwestycji.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis stanowiący regulację szczególną wobec art. 28 k.p.a., czyli art. 28 ust. 2 p.b., uznaje, że stronami

w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obowiązkiem organów administracji architektoniczno – budowlanej jest ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania na każdym etapie wydawania rozstrzygnięcia, a więc każdemu podmiotowi, któremu przysługuje prawo do udziału w postępowaniu, począwszy od wszczęcia postępowania, a skończywszy na doręczeniu decyzji, organy powinny umożliwić wzięcie czynnego udziału,

w szczególności poprzez informowanie o etapach postępowania, w tym doręczenie zawiadomienia o jego wszczęciu i możliwości zgłoszenia uwag i zastrzeżeń do projektu budowlanego. Podnieść należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania polega na wskazaniu osób będących właścicielami (użytkownikami wieczystymi, zarządcami nieruchomości) w dacie wydawania rozstrzygnięcia, zarówno przez organ I instancji, jak i przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ II instancji (por. wyroki NSA: z dnia 17 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 1462/22, z dnia

12 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2164/22).

Z powołanych powyżej przepisów wynika, że podstawą dla wyznaczenia kręgu stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę jest ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji. Dokonuje się jej poprzez analizę projektów pod względem techniczno-budowlanym oraz ocenę, czy przyszła inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej na podstawie innych przepisów, a także, czy nie utrudni dotychczasowego korzystania z tych nieruchomości. Pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzający związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu (art. 3 pkt 20 p.b.). Z treści definicji nie wynika, żeby zakresem pojęcia obszaru oddziaływania obiektu nie można było objąć nieruchomości, przez które będą przebiegały przyłącza wodne, kanalizacyjne czy energetyczne, bądź służebność drogi koniecznej projektowane dla planowanej inwestycji, tym bardziej jeżeli bezpośrednio sąsiadują z terenem nowego obiektu budowlanego. Obszar oddziaływania inwestycji jest kluczowym i wyjściowym ustaleniem w każdej decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę. Wyznacza on bowiem strony postępowania i wskazuje, które działki muszą być uwzględnione przy badaniu wpływu inwestycji na możliwość ich zabudowy. Jednocześnie właścicielom tych działek zapewniony jest udział w postępowaniu i realizacja wszelkich związanych z nim praw procesowych, począwszy od składania wniosków, możliwości wglądu w kompletne akta sprawy, a skończywszy na składaniu środków zaskarżenia. Wynika to m.in. z treści art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że prawo czynnego udziału w postępowaniu przysługuje na każdym etapie postępowania.

Przenosząc powyższe założenia do okoliczności niniejszej sprawy należy podkreślić, że organ II instancji słusznie zauważył, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, że sporna inwestycja może mieć także wpływ na nieruchomości sąsiednie oznaczone numerami: [...], [...], którym organ

I instancji nie zapewnił możliwości udziału w postępowaniu. Z treści zawiadomienia

z dnia 3 lipca 2025 r. wynika, że oprócz inwestora za właściciela nieruchomości, która pozostawała w obszarze oddziaływania inwestycji uznana została S. Sp. z o.o. jako właściciel działki nr [...], która ponadto w dniu wydania decyzji przez organ I instancji nie była właścicielem nieruchomości na skutek zbycia jej na rzecz N. Sp. z o.o. Z projektu zagospodarowania terenu wynika bowiem jak słusznie podniósł organ II instancji, że przyłącza energetyczne i służebność drogi koniecznej będą przebiegały przez ww. nieruchomości, co wpłynie na sposób ich zabudowy.

W ocenie Sądu, zaskarżona sprzeciwem decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a., wojewoda wykazał bowiem wszystkie przesłanki do zastosowania rozstrzygnięcia kasacyjnego w konkretnych okolicznościach sprawy.

W przedstawionym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ II instancji wskazał na szereg nieprawidłowości i nieścisłości, które wymagają wyjaśnienia i analizy, a które legły u podstaw wydanej decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy właściwie przeanalizował przyjęty w postępowaniu obszar oddziaływania projektowanej inwestycji. Nie znajdują więc, w ocenie Sądu, uzasadnienia zarzuty skargi, w których skarżąca podnosiła, że nieruchomości sąsiednie, na których umiejscowiono

w projekcie zagospodarowania terenu przyłącza energetyczne, kanalizacyjne

i wodne nie pozostają w obszarze oddziaływania inwestycji, ponieważ wniosek nie obejmuje doprowadzenia przyłączy do inwestycji, co nastąpi później na podstawie zgłoszenia w myśl art. 29a p.b., dającego taką możliwość. Bowiem właściciele tych nieruchomości na skutek projektowanych w taki sposób przyłączy będą zmuszeni do uwzględnienia ich lokalizacji na własnej nieruchomości w razie planów jej dalszej zabudowy, więc ograniczy to ich prawa właścicielskie. Z kolei, powyższe jest jedną

z przesłanek uznania za nieruchomość pozostającą w obszarze oddziaływania inwestycji. Jak słusznie zauważył organ II instancji, status strony w postępowaniu

o wydanie pozwolenia na budowę przysługuje bowiem osobie, która spełnia łącznie następujące warunki, tj. posiada tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się

w otoczeniu planowanego obiektu budowlanego oraz realizacja inwestycji może powodować ograniczenia w dopuszczalnej zabudowie tej nieruchomości.

Powyższe okoliczności niewątpliwie wpływają na konieczność ponownego ustalenia kręgu stron postępowania w niniejszej sprawie. W motywach swojego rozstrzygnięcia organ II instancji słusznie argumentował, że poczynienie takich ustaleń na etapie postępowania odwoławczego i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia skierowanego (w całości lub części) do innych (nowych) adresatów, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przez uniemożliwienie tym podmiotom (adresatom) skorzystania z prawnie gwarantowanej możliwości dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ich sprawy przez dwa różne organy administracji. Ustalenie zatem przez organ odwoławczy, że w toku postępowania przed organem I instancji pewne uprawnione podmioty nie brały udziału w postępowaniu, poprzez ich nieuwzględnienie w kręgu stron postępowania, automatycznie wiąże się z koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji. Taka wada postępowania nie może być sanowana w toku postępowania odwoławczego. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, każda ze stron ma prawo do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organy dwóch instancji, tymczasem w przedmiotowej sprawie są podmioty, które na tą chwilę prawa tego zostały pozbawione. Usunięcie tego uchybienia może nastąpić wyłącznie poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, tym razem

z uwzględnieniem wszystkich osób, którym przysługuje przymiot strony postępowania. Należy również zauważyć na marginesie, że w zgromadzonym materiale dowodowym przez organ I instancji brakuje wyraźnych dokumentów,

z których wynikałoby, że właścicielami poszczególnych działek są określone podmioty. Znajduje to uzasadnienie w orzecznictwie, w którym wyjaśniono, że

w sytuacji, gdy strona nie brała udziału w dotychczasowym postępowaniu, istnieje konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania co do istoty sprawy przez organ I instancji, który powinien ocenić prawidłowość kwestionowanej decyzji. Orzekając merytorycznie w tej sytuacji, organ odwoławczy naraziłby się na uzasadniony zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 391/24).

W świetle powyższego, zarzuty skargi, w tym dotyczące niewłaściwego toku postępowania nie znajdują uzasadnienia, ponieważ organ odwoławczy miał wszelkie podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji, a rozstrzygnięcie merytoryczne godziłoby w zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Zgodzić się zatem należy z organem II instancji, że postępowanie organu

I instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów postępowania

w stopniu czyniącym sprawę niewyjaśnioną w całości, albowiem w sprawie zachodzi sytuacja, w której mamy do czynienia z brakiem prawidłowego ustalenia przez organ prowadzący postępowanie kręgu stron tego postępowania i pominięciem stron, które powinny brać udział w tym postępowaniu (art. 28 p.b., art. 10 i 15 k.p.a.) oraz brakiem dokonania oceny materiału dowodowego (art. 7, 77 i 80 k.p.a.).

W niniejszej sprawie, skarżąca zarzucała również organowi II instancji, że niewłaściwie przyjął, że podmiotem, któremu przysługuje uprawnienie do wniesienia odwołania jest N. Sp. z o.o., a w szczególności z uwagi na fakt, że nie została jej doręczona decyzja i nie otworzył się termin do wniesienia odwołania, spółka złożyła odwołanie z uchybieniem terminowi (przedwcześnie).

Odnośnie powyższego zarzutu, Sąd wyjaśnia, że doręczenie decyzji stronie postępowania, zgodnie z przepisami k.p.a., oznacza, że termin do wniesienia odwołania od decyzji rozpoczął swój bieg. Odwołanie strona może bowiem wnieść

w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej lub ogłoszenia decyzji (art. 127 § 1, art. 129 § 2 k.p.a.). W powyższym terminie może wnieść odwołanie także osoba mająca uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., która nie brała udziału

w postępowaniu administracyjnym i której organ nie doręczył i nie ogłosił decyzji,

a o jej wydaniu dowiedziała się z innych źródeł. Strona postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu I instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 2545/19).

W niniejszej sprawie, organ II instancji ustalił, że odwołanie wniósł podmiot, który jest stosownie do treści księgi wieczystej nieruchomości właścicielem działki

nr [...]. Co prawda, organ I instancji uwzględnił stan prawny nieruchomości, korzystając z domniemania wiary publicznej ksiąg wieczystych, gdyż wydał decyzję

z dnia 19 września 2025 r., jeszcze przed datą ujawnienia stanu właścicielskiego

w treści księgi, tj. w dacie 24 listopada 2025 r., jednakże organ II instancji powinien uwzględnić już na etapie postępowania odwoławczego, tj. z dniem wydania rozstrzygnięcia, czyli zaskarżonej decyzji z dnia 3 lutego 2026 r. już zmianę stanu faktycznego sprawy i aktualną treść księgi wieczystej.

Wprowadzając domniemania prawne, w tym m.in. domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym,

art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U.

z 2025 r. poz. 341), ustawodawca miał na celu wzmocnienie zaufania uczestników obrotu do ksiąg wieczystych jako rejestru publicznego. Uczestnicy obrotu mogą zatem pozostawać w zaufaniu do tego, że prawo podmiotowe, które ujawniono

w księdze wieczystej, jest zgodne z rzeczywistym stanem prawnym, jak również, że prawo, które wykreślono z księgi wieczystej, nie istnieje. W tej sytuacji wzmocnieniu ulega wiarygodność informacji zamieszczonych w księdze wieczystej (T. Czech. Księgi wieczyste i hipoteka. Komentarz. Tom I. Księgi wieczyste, wyd. III, LEX/el). Jednakże omawiana ochrona zaufania nie ma charakteru bezwzględnego,

a domniemania wyznaczone treścią art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece mogą zostać wzruszone. Powyższe oznacza, że domniemanie zawarte w art. 3 zwalnia osobę powołującą się na wpis w księdze z obowiązku przeprowadzania dowodu na okoliczność istnienia prawa ujawnionego w tym dokumencie, ale nie przesądza automatycznie o skutkach czynności prawnej, która stanowiła podstawę wpisu (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt III CZP 28/21, OSNC 2022/2/14). Obalenie powyższego domniemania w prawnie dopuszczalny sposób otwiera drogę do weryfikacji, m.in. z punktu widzenia legalności, czynności prawnych i rozstrzygnięć podjętych na podstawie wpisu

w księdze wieczystej, którego domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym zostało obalone.

Wobec tego, zasada ogólna postępowania administracyjnego wyrażona

w art. 7 k.p.a., tj. zasada prawdy materialnej uniemożliwia uznanie, że treść wpisów w księdze wieczystej, istniejąca w dniu podjęcia decyzji albo w innej dacie istotnej

z punktu widzenia okoliczności sprawy, w każdej sytuacji rozstrzyga o ocenie legalności decyzji podjętej na podstawie takiego wpisu (por. Wyrok NSA z 3 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2183/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 600/25)

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że utrata (zbycie) przez stronę źródła interesu prawnego, stanowiącego podstawę legitymacji do występowania

w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu zarówno art. 28 k.p.a., jak i art. 28 ust. 2 p.b. oznacza, że dotychczasowa strona nie dysponuje już interesem prawnym w dalszej fazie tego postępowania. W momencie zbycia nieruchomości jej interes prawny nie ma już charakteru rzeczywistego i aktualnego. Z kolei, aktualny właściciel nieruchomości ma prawo udziału w postępowaniu i jak w niniejszej sprawie złożenia odwołania. Warto zauważyć, że w ocenie Sądu, organ II instancji słusznie zauważył, że N. Sp. z o.o. już w momencie wydania decyzji organu I instancji posiadała prawo udziału w postępowaniu, gdyż wniosek o ujawnienie jej prawa w treści księgi wieczystej został złożony już przed wydaniem decyzji przez organ I instancji,

tj. w dniu 31 lipca 2025 r.

Nie znajdują także uzasadnienia podnoszone przez skarżącą zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a także zasad praworządności, proporcjonalności, bezstronności, równego traktowania i zaufania obywateli do organów państwa, a postępowanie było prowadzone w sposób zgodny z ww. przepisami i zasadami. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, wbrew stanowisku skarżącej, odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Fakt, że zawiera odmienną od twierdzeń strony ocenę, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że jest inaczej. Na gruncie niniejszej sprawy Organ II instancji rozpatrzył zebrany materiał dowodowy w sprawie i na podstawie własnych ustaleń doszedł do wniosku, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić należy, że zarówno skarżąca, jak i właściciele nieruchomości sąsiednich, w tym spółki mają równorzędny status w postępowaniu o pozwolenie na budowę i żaden z nich nie dysponuje szerszymi uprawnieniami obrony swojego prawa własności od pozostałych.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzekł o jego oddaleniu.

.