Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2026 r. sprawy ze skargi W. H. na uchwałę Rady Miasta z dnia 26 czerwca 2025 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości diet radnych Rady Miasta postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis od skargi w wysokości 300,- (słownie: trzysta) złotych.

Pismem z 25 listopada 2025r. W. H. złożył skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 26 czerwca 2025 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości diet radnych Rady Miasta.

Powołując się na przepisy art. 101 ust. 1 i ust. 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153, ze zm. - dalej "u.s.g.") oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 769- dalej: "p.p.s.a.") W. H. wniósł o:

1. stwierdzenie nieważności [...] Rady Miasta z dnia 26 czerwca 2025 r. w sprawie określenia wysokości diet radnych Rady Miasta, jako niezgodnej z prawem;

ewentualnie o :

2. stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1. pkt 4) i 5), § 2 ust. 4., § 3. ust. 1. pkt 3) i pkt 4) , § 3. ust. 3. i § 6. tej uchwały w zakresie, w jakim:

- uzależnia wypłatę maksymalnej diety radnego od udziału w posiedzeniach dwóch komisji rady, jako naruszający przepisy ustawowe oraz zapisy statutu Gminy [...];

- posługuje się określeniem, które nie występuje w ustawie z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, ani w Statucie Gminy [...], jako naruszający zasady techniki prawodawczej;

- przyznaje przewodniczącemu rady uprawnienie do delegowania radnych do wykonywania zadań związanych z pełnieniem mandatu w czasie sesji lub komisji, jako naruszający przepisy ustawowe;

- nie definiuje źródeł wydatków, które powstają w wyniku wejścia w życie zaskarżonej uchwały, jako naruszający zapisy statutu Gminy [...];

3. wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania w całości zaskarżonej uchwały na podstawie art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a;

4. zasądzenie od organu wydającego zaskarżoną uchwałę na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych, na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Skarżący zauważył, iż jest radnym Rady Miasta, a tym samym bezpośrednim adresatem norm prawnych zawartych w zaskarżonej uchwale.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miasta wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od Skarżącego na rzecz organu zawrotu kosztów postępowania , w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

W pierwszej kolejności, tj. przed oceną merytorycznej zasadności skargi, jak również przed rozpoznaniem złożonego wniosku o wstrzymanie zaskarżonej uchwały, Sąd był zobowiązany poddać badaniu dopuszczalność skargi. Zarówno rozstrzyganie wniesionych wniosków procesowych, jak i merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu jest bowiem możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna.

Legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę organu stanowiącego gminy została uregulowana w art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) , zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Skarżący, który kwestionuje uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Oznacza to, że skarżący jest zobowiązany wykazać, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, na przykład pozbawia pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Brak spełnienia tej przesłanki skutkuje odrzuceniem skargi, stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest właśnie art. 101 ust. 1 u.s.g. Interes prawny, o którym stanowi ten przepis polega na istnieniu związku między sytuacją prawną podmiotu i określoną normą prawną, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w sprawie o sygn. akt II SA/2637/02, Lex nr 80699). W konsekwencji skarżący musi wykazać związek pomiędzy zaskarżonym aktem a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną, polegający na tym, że akt wpływa na jego sferę prawnomaterialną, wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego, pozbawiając go pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację (wyroki NSA z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1761/12, i z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/13 – dostępne na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd, rozpoznający tego rodzaju skargę, zobowiązany jest natomiast do zbadania, czy będąca przedmiotem skargi uchwała, narusza chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a nie interesy innych osób. Dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę organu, otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego, niepewnego, ale powinno być realne i aktualne.

Podkreślenia przy tym wymaga, że oparty na pojęciu interesu prawnego warunek uzyskania legitymacji skargowej został określony w sposób węższy niż ma to miejsce w przypadku legitymacji w postępowaniu administracyjnym. W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g nie jest bowiem wystarczające wykazanie, że skarżony akt dotyczy sfery interesów prawnych wnoszącego skargę, ale konieczne jest wykazanie, że regulacje aktu prawa miejscowego naruszają ten interes (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04- https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oparta o normę art. 101 ust. 1 u.s.g. skarga nie ma zatem charakteru powszechnego i nie służy każdemu, kto zarzuca naruszenie obiektywnego porządku prawnego, toteż nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej.

Mając na uwadze przedstawiony wyżej sposób rozumienia interesu prawnego, stwierdzić należy, że Skarżący nie wykazał, aby zaskarżona uchwała naruszyła jego własny, indywidualny, konkretny interes prawny .

Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona przez skarżącego jako radnego Rady Miasta, który wskazuje, iż zaskarżona uchwała w § 2 ust. 1. pkt 4 i 5 w związku z treścią § 3 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 w sposób nieuprawniony uzależnia przyznanie radnemu maksymalnej diety lub też różnicuje w dwojaki sposób zmniejszoną dietę za nieobecność w zależności, czy radny będzie członkiem jednej, czy też dwóch komisji rady. Ponadto w § 2 ust 4 uchwały, dotyczącym diety dla "zastępcy" Przewodniczącego Rady, posłużono się niepoprawnym zwrotem, a nadto przepis ten jest nieprecyzyjny. Zarzucił też, że § 3 ust. 3 uchwały przyznaje Przewodniczącemu uprawnienia niezgodnie z art. 21a u.s.g, a zapis § 6 uchwały dotyczący finansowania wydatków przewidzianych w uchwale jest nieprecyzyjny i narusza postanowienia statutu Gminy [...],

W ocenie Sądu, przytoczone regulacje nie wywołują bezpośrednich, negatywnych skutków w sferze skarżącego, tak by można było mówić o naruszeniu jego chronionego prawem interesu prawnego. Sferę uprawnień radnego gdy chodzi o prawo do diety reguluje w pierwszej kolejności, w sposób ogólny, art. 25 u.s.g., stanowiący w ust. 4 iż radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych na zasadach ustalonych przez radę gminy. W ust. 6 i 7 odpowiednio doprecyzowano górny próg wysokości diet przysługujących radnemu miesięcznie oraz zawarto delegację ustawową do określenia przez Radę Ministrów maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca. Z kolei ust. 8 stanowi, że Rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego.

Zaskarżona uchwała Rady Miasta wypełnia delegację zawartą w art. 25 ust. 4 u.s.g. w tym sensie, że określa zasady naliczania i wysokość diet dla radnych. Konkretyzację uprawnienia skarżącego do diety stanowią poszczególne regulacje tej uchwały, w tym § 2 ust. 2 stanowiący iż dieta wypłacana jest za całokształt czynności związanych z pracą w Radzie Miejskiej i pracą w stałych Komisjach Rady. Wskazane w skardze regulacje § 2 ust. 1 pkt 4 i 5 i nie naruszają powyższego uprawnienia – nie odbierają Skarżącemu prawa do diety - ale je konkretyzują. Natomiast wysokość przewidzianej w § 3 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 obniżki diet może mieć ewentualnie wpływ na faktyczną, finansową sytuację skarżącego (przy czym nie jest przesądzone, że ulegnie ona pogorszeniu), nie zaś na zakres jego uprawnień wynikających z ogólnej regulacji art. 25 ust. 4, 6 i 7 u.s.g. w związku z pozostałymi regulacjami ww. uchwały z 26 czerwca 2025 r. Z kolei postanowienia § 2 ust 4 oraz § 3. ust. 3. i § 6 uchwały nie odnoszą się w żaden sposób bezpośrednio do uprawnień, interesu prawnego skarżącego jako radnego wynikający z powyższych regulacji.

W ocenie Sądu skarżący nie dowiódł, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawno-materialną, ograniczając lub pozbawiając go - jako osobę fizyczną - uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa bądź ingeruje bezpośrednio w jego interes prawny lub uprawnienie. Przedstawiane w skardze okoliczności naruszenia prawa, polegające na powiązaniu wysokości diety z wykonywanymi zadaniami i pełnionymi funkcjami oraz zasady ich obniżki z uwagi na nieobecność radnego na posiedzeniach komisji, nie stanowią przesłanki naruszenia jego interesu prawnego, lecz świadczą o interesie faktycznym.

Należy także zwrócić uwagę, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że radny nie posiada legitymacji skargowej do zaskarżania uchwał, w których podejmowaniu uczestniczył ani też innych uchwał organu stanowiącego lub wykonawczego, które nie naruszają bezpośrednio jego interesu prawnego. Status radnego, którego - przez mandat - łączą z jednostką więzi publicznoprawne wymaga podejmowania działań wywołujących skutki publicznoprawne z pełną ich świadomością. Radny nie jest wyodrębnionym podmiotem uprawnionym do zaskarżania do wojewódzkiego sądu administracyjnego uchwał rady podjętych wbrew jego woli ujawnionej podczas głosowania. W systemie samorządu terytorialnego kompetencje do podejmowania uchwał i ich wykonywania przypisane są ustawowo organom samorządu terytorialnego i nie są sumą cząstkowych uprawnień radnych uczestniczących w podejmowaniu uchwał. To te organy mogą podejmować działania zmierzające do obrony ich kompetencji, a nie radni. Pełnienie mandatu radnego nie stanowi samoistnej podstawy do zaskarżania uchwał organów jednostki samorządu terytorialnego, z wyjątkiem sytuacji, gdy zaskarżona uchwała dotyczy go "personalnie" w aspekcie organizacyjnym (przykładowo uchwały, w których skargę składa radny będący przewodniczącym rady na uchwałę o jego odwołaniu - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2009 r., II OSK 461/09). Przyjęcie za prawidłowe odmiennego stanowiska, prowadziłoby do wniosku, że każdy radny niegodzący się z treścią uchwały rady mógłby ją zaskarżyć do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Takie stwierdzenie niweczyłoby z kolei istotę unormowania przewidującego warunek naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jako przesłankę do wniesienia skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, w sprawie z zakresu administracji publicznej. Tak pojmowana legitymacja skargowa nie służyłaby zatem ochronie indywidualnych praw skarżącego, dzięki której uruchamiana byłaby kontrola legalności aktów organów gminy, o których stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g. i nie mieściłaby się w konstytucyjnym pojęciu sprawy, stanowiącym nieodłączny element prawa do sądu i istoty prawa do sądu wynikającej z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP z 1 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) i dopełniającym go art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie stanowi środka nadzoru, ale jedynie jego uzupełnienie. Nie ma również charakteru skargi powszechnej, musi być zawsze związana z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnień konkretnych osób oraz z naruszeniem konkretnego przepisu prawa. W tym kontekście legitymacja skargowa skarżącego piastującego funkcję radnego nie może być wywodzona ani z samej przynależności do gminnej wspólnoty samorządowej, ani z normatywnego nakazu kierowania się dobrem tej wspólnoty, jak też obowiązkiem udziału w pracach organów gminy (por. postanowienia NSA z 15 maja 2019 r. o sygn. akt II OSK 1634/17 i z 4 kwietnia 2023 r. o sygn. akt III OSK 333/23 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z powyższym skargę należało odrzucić, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżący nie wykazał, że jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą.

O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.